特色小鎮建設思考與啟示——以南京為例

吳雪艷 黃雅晴 魏冉

摘要：特色小鎮是推進新型城鎮化的重要內容和抓手。本文以南京為例，分析南京首批典型特色小鎮建設現狀，探討小鎮建設現存問題和誤區，為促進南京特色小鎮健康發展提供思路及建議。

關鍵詞：特色小鎮；城鎮化；慢城；未來網絡小鎮

一、特色小鎮產生背景及定義

城鎮化是現代化的必由之路，是當前及未來國家戰略的重中之重，也是解決我國“三農”問題的重要途徑。改革開放以來，中國城市化政策的變化，主要體現在兩個方面，一是由過去實行城鄉分隔，限制人口流動逐漸轉為放松管制，允許農民進入城市就業，鼓勵農民遷入小城鎮；二是確立了以積極發展小城鎮為主的城市化方針。伴隨工業化和城市化不斷推進，中國經濟快速發展，逐漸進入經濟新常態。自2012年經濟增長速度恢復至7%左右的中高速穩定增長，產業結構不斷優化，第三產業在國民經濟中的地位日益凸顯。經濟從要素驅動、投資驅動開始轉向創新驅動，綠色低碳循環發展成為主流，并出現了新技術、新業態和新商業模式的創新。2016年7月20日，住建部等三部委發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到 2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。自此，特色小鎮成為新農村、新型城鎮化后中國城鄉發展的又一發展新模式。

特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素（如地域特色、生態特色、文化特色等），打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目。特色小鎮“非鎮非區”，不是行政區劃單元上的一個鎮，也不是產業園區的一個區，而是集產業鏈、投資鏈、人才鏈和服務鏈于一體的創業創新生態系統，是新型工業化、信息化、城鎮化和綠色化融合發展的新形勢，也是優化城市產業結構、增強城市創新能力和可持續發展能力的新形式。

二、南京典型特色小鎮概況

2016年4月，南京出臺《關于優化全市區域功能定位和產業布局的意見》，明確將規劃建設一批獨具風格的特色小鎮。“特色小鎮”的概念首次在南京出現。同年6月，市委、市政府出臺《關于推進我市特色小鎮建設的意見》，南京市特色小鎮建設正式起步，并將特色小鎮作為打造城市品牌和凸顯城市差異化特點的新引擎，預計于2020年在全市實現建設30個左右具有文化內涵，創新特色，具有城市名片魅力的特色小鎮。

2.1南京高淳國際慢城

高淳椏溪國際慢城，位于南京市高淳區，區域面積50平方公里，是一處整合了丘陵生態資源而形成的集觀光休閑度假、生態農業為一體的綜合性旅游風景區，曾獲得全國農業旅游示范點，國家4A級景區、江蘇省省級旅游度假區、省級生態旅游示范區、省級自駕游基地等多個稱號。2010年10月27日，被國際慢城聯盟授予國際慢城稱號，成為中國的首個國際慢城。

地理區位：生態之旅觀光道路全長48公里，連接穆家莊、藍溪、橋李、荊山村之間，區域面積達2.5萬畝，涵蓋了瑤池、橋李兩大觀光園區和大官塘、荊山竹海等眾多景點，東至高淳晶定線縣道，西至寧高路，南至高淳301縣道，北至高淳區椏溪鎮與溧水區晶橋鎮交界線。包括高淳區椏溪鎮的6個小村莊，人口大約2萬左右。

核心產業：旅游業：旅游資源獨特，優越的地理位置，宜人的氣候條件，良好的植被覆蓋。小鎮內建設直行車道、步行道等慢行系統，配備了休息區、觀景區、服務區等區域，圍繞生態旅游和現代農業，進一步夯實綠色發展基礎，立足自然資源稟賦和產業發展基礎，推動了小鎮旅游層次升級、功能升級和產業升級。

農業：規劃區域及周邊農田豐富，作物生長繁茂，不除傳統糧食作物以外，還有大量花木、瓜果等經濟作物。在觀光和采摘方面，小鎮內及周邊農業區有茶園、楓林、紫藤等觀光農業，以及季節性葡萄、草莓等采摘活動。此外農家樂已轉向產業轉換，實現了村民新的創收渠道。

現階段發展狀況概述：1、未能建立起覆蓋整個小鎮范圍的wifi體系，部分服務點提供免費的公共wifi服務。眾多景點已經作為南京智慧旅游建設參與部分，擁有相關旅游APP。2、數據顯示，現階段椏溪鎮居民收入增長迅速，農民人均年收入增長10%，從事農旅融合相關產業的人口比例高于周邊地市的從業比例水平。3、椏溪鎮濃綠特色產業的行業集中度較好，慢城核心區域景點的接待規模占高淳區整體規模的1/4以上，農業科技貢獻率高于80%，椏溪鎮范圍內農旅產業耦合指數約為0.629，高于江蘇全省平均水平，城鄉一體化水平逐步提高。

3.2南京未來網絡小鎮

地理區位：位于江寧上秦淮板塊，既是京滬高鐵火車南站至祿口國際機場發展“金軸”，又是環繞城高速創新經濟增長帶“銀帶”的交匯點。東至新寧溧路，西至機場高速，南至江城路，北至陽山河，核心區域規劃面積4.6平方公里，是國家科技部、教育部和江蘇省政府共同支持建設的國家通信與網絡產業創新基地。

核心產業：以江寧悠谷、Hi-Park、無線谷為載體，以無線通信、未來網絡、3D打印為主導產業，分別引入江蘇智能制造研究院、德國弗勞恩霍夫中國研究院，打造智能制造研發服務基地平臺；與中關村合作，打造高端人才創新創業基地平臺；借助科技部、國家網信辦資源優勢，打造信息網絡特色產業基地平臺，集聚未來網絡產業領域內知名企業和優質項目。現已經引進孵化型項目769個，入駐項目253個， 500萬以上總部型成熟型項目34個，簽約中軟云上軟件園、天安數碼城等，計劃投資總額達70 多億元。截至目前，南京未來小鎮注冊企業 1008 家，以無線通信、智能制造為主導的企業占總量的69%。

社區功能建設：建立砂之船藝術商業廣場，聚集國內外高端時尚品牌300余家，高峰期客流量突破兩萬人次；引入創業火車、海派創意站，著力打造創新創業文化；開工建設小鎮人才公寓、小鎮專家公寓等創新創業保障性住房50萬平方米；引入國際知名酒店品牌，為入駐小鎮的相關人員提供高品質居住環境；完善交通，建設內部“綠道”路網5公里，實現小鎮與主城的無縫對接，為資源流通整合提供便利。

四、特色小鎮建設普遍問題

大多數特色小鎮都是在原有產業條件下形成并繼續發展，其在建設過程中往往產生諸多問題：片面追求小鎮數量將其視為GDP增長工具；重視度不足多停留在理論規劃層面缺乏后續指導；資源優勢未能體現或體現層次淺顯；片面依靠大規模房地產投資或者歷史文化和自然風光，同質化現象嚴重等。以亳州為例，毫州作為中國最大的中藥材批發市場，歷史上農業文明鼎盛，明清就是中國四大藥都之一，為華佗的故鄉。其建有全國最大中藥材種植基地，最大中藥材交易市場，營銷網絡交易額規模居全國之首，但亳州依然是貧困地區。2015年，亳州GDP942.6億，是安徽地級市中最低的，與其在中藥材市場中的地位完全不能匹配，與本人在當地了解到的貧困與非工業化的情況相符。也就是說，亳州是在小農經濟上建立起來的中藥大集鎮，既沒有現代化的中藥研發，也沒有藥材定價與價格風險對沖系統，也沒有形成有信用的中藥品牌。此外，亳州當地教育也難以具備大規模的研究人才與金融人才。因此，即使有華佗鎮，聽起來可以成為中國最具特色的中醫藥小鎮，但不可能成功。

針對特色小鎮建設存在的問題，2017年12月四部委聯合發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》明確指出不能把特色小鎮當成筐，什么都往里裝，并且嚴控房地產化傾向，實行創建達標制度，循序漸進發展特色小鎮。2018年3月國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中提出，將對403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮，開展定期測評和優勝劣汰。這意味著各地要加強對特色小鎮概念與定位認識深度，突出小鎮的“特”與“色”，不能以過往的經驗決策引導小鎮建設，特色小鎮未來建設的著力點仍然應是在供給側改革背景下發展小鎮經濟，將小鎮與現代化經濟體系和城鎮化建設相結合。

五、南京市特色小鎮建設現存問題

南京市特色小鎮雖然取得了較大進展與成效，但還存在一些不足與困難，主要表現為認識滯后、產業不強、配套不優、要素緊缺等，值得高度重視。

認識滯后。統籌推進力度有待進一步加大，對特色小鎮建設的認識有待進一步加深，各區未將特色小鎮建設提升到拉動經濟社會發展的重要推手來抓，政策支持上還處于起步階段，缺少針對性指導，部分有基礎的鎮也缺乏明確的發展目標和實施規劃，未能將有限的人力、財力、物力投入到特色小鎮建設上。

產業不強。目前，南京市特色小鎮建設從總體上初具雛形，在一定程度上帶動了地方經濟發展。但仍處于起步階段，缺乏在全省、全國有影響力、有競爭力的特色支柱產業，特色產業培育發展仍然任重道遠，產鎮互促共生、融合發展的生動局面遠未形成。特色產業價值含量和附加值不高，抵抗市場風險能力不強，沒有形成品牌效應和輻射帶動效應。

配套不優。建設管理水平有待進一步提高。目前南京市特色小鎮一般都只具備基本的服務功能，服務設施不夠完善，配套建設短缺，整體功能還不完備。環境衛生治理、醫療衛生等基礎設施有待進一步改善，生態環境有待加大投入和保護力度。

要素緊缺。資源聚集整合能力有待進一步增強。建設資金持續性有待政府部門提供更多金融性政策的支持，多數小鎮基礎設施建設缺乏專業人才的指導與管理。生產要素集聚和經濟輻射功能偏弱，弱化了對人才、資金、技術等生產要素的吸引力、凝聚力。

六、南京特色小鎮建設的對策建議

因地制宜，立足于當地的特色優勢。本著“重本色、創特色”的原則，因地制宜，高標準、高起點編制發展規劃，用規劃指導特色小鎮建設。把握好發展特色產業、挖掘本地文化、服務旅游和便利生活等多重功能，合理構設項目和載體，將產業融入鎮區。

完善基礎設施建設。不但要服務于南京市興產業的大局，更要為百姓的生活謀利益。大力加強城鎮的道路交通改造、商業設施、醫療衛生、文化娛樂設施等基礎設施的建設，使小鎮與城市的交通、教育、醫療等方面，形成體系資源共享，切實改善小鎮居民的生產生活條件，提升特色小鎮建設的價值內涵，努力打造人與人、人與自然和諧相處的現代化特色小鎮。

加強宣傳，引導參與。鼓勵新聞媒體開設專題宣傳節目對南京市特色小鎮的建設進行系列宣傳，邀請國內外主要媒體前來考察、采訪和報道，組織一批具有全國影響力的活動，不斷提高特色小鎮知名度和吸引力。努力營造人人參與的良好氛圍，逐步引導廣大干部群眾，特別是小鎮居民提高認識，自覺參與特色小鎮的建設，使小鎮真正成為環境優美、設施齊全、內外一致、人與自然協調的亮麗風景線。

創新工作機制。小鎮管理上堅持市場主導特色，其成敗關鍵在于企業是否有動力，市場是否有熱情，需要寬松的政策環境，要求建設機制要兼具競爭性和靈活性。對于小鎮建設質量的考量側重于產業定位清晰度、環境功能符合度、文化功能挖掘度等內涵建設情況，成長較好的小鎮可以適當放寬固定資產投資等硬指標，同時在土地使用資金扶持上給予傾斜。創建成效不佳的小鎮有明確的退出機制，避免資源閑置浪費，在組織保障上做好協同配合。

七、總結

特色小鎮建設并沒有標準答案，只要市場認可、實現了民眾就業和生活的目標，就是特色小鎮。不是單單憑借一個官方名號就是特色小鎮，而是要由市場檢驗。小鎮的建設理念在不斷發展中，民眾作為小鎮的基礎要素，其自身創造性也在不斷發展中。相關標準只是一種引導、具體操作中一定要因地制宜。不能僅僅用物質的標準來要求特色小鎮，關鍵是生活本身，特色小鎮的本質是為民生服務，只有民眾因特色小鎮的建設獲得了就業、居住等方面的便利，特色小鎮才稱得上是完成了所負使命。

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