我國天然氣基礎設施短板待加強

□ 劉滿平

廣西積極推進液化天然氣基礎設施建設。圖為廣西液化天然氣輸氣管道工程施工現場。李曉東 供圖

我國基礎設施建設滯后，當前要務是加大基礎設施建設投資力度，加快建設步伐。

按照2014年發布的《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（國家發改委8號令）的定義，天然氣基礎設施主要包括三大類：天然氣輸送管道（長輸管網、省管網和配氣管網），儲氣設施和LNG接收站。天然氣產業發展高度依賴輸配管網、儲氣庫等基礎設施：管網建設直接決定天然氣市場的范圍，儲存和利用等配套基礎設施的建設和運營決定著市場的發展。所以，天然氣行業持續、良好的發展離不開強大基礎設施建設的支撐。去冬今春全國較大范圍出現的天然氣供應緊張局面，從一個側面反映了天然氣基礎設施對保障天然氣供應的重要性。

天然氣基礎設施建設滯后

基礎設施建設滯后，不能滿足快速增長的市場需求。雖然我國天然氣基礎設施在近年來有了較快的發展，但與國家經濟整體的發展水平相比依然落后。例如，管網方面，目前我國管網總里程接近70萬公里、人均管線長度達到0.5米，低于全球人均1.11米的水平。美國國土面積與我國相當，但美國總里程360萬公里，人均11.2米，是我國的22倍。而且我國長輸干線管網未能覆蓋全國，海南、西藏等省區尚未被接入全國長輸管道系統。另有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。儲氣方面，截至目前我國地下儲氣庫工作氣量僅為全國天然氣消費量的3%，國際平均水平為12%～15%；LNG接收站罐容占全國消費量的2.2%（占全國LNG周轉量約9%），日韓為15%左右。

天然氣基礎設施高度一體化，制約了下游市場的發展。我國天然氣行業尚未實現輸配、輸售分離，仍是上中下游高度一體化的壟斷經營模式。例如，在上游天然氣供應方面，中國石油、中國石化和中國海油三大油氣企業約占98%；在油氣管道主干線中，三大油氣企業占95%左右，在目前全國17座已投運的LNG接收站中，三大油氣企業接收能力占總能力的90%。可以說，三大油氣企業既是管網和LNG接收站的所有者、運營者，也是產氣、購氣和售氣的主體。由于管網建設投資審批必須落實氣源和市場，上游壟斷在管網投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體進行管網投資。此外，上游壟斷還間接限制了大用戶的直購交易，制約了國外進口氣的增長，影響了天然氣下游市場的發展。

投資準入尚未完全放開，項目審批周期長，新建基礎設施難。天然氣基礎設施本身具有投資規模大、建設周期長、專用性和自然壟斷性強的特點。雖然國家鼓勵民間資本參與基礎設施建設，但僅限定于參股或參與，而不是作為單獨的市場主體進入。全國已經制定的區域發展規劃和天然氣發展專項規劃，基本由三大油氣企業和省屬國企承擔。其他的市場主體即使有意愿，仍被排除在外，投資準入事實上存在“玻璃門”“彈簧門”。此外，天然氣基礎設施建設涉及安全和環保等因素，在選址、用地（用海）及環評上需要經過多層審批，耗時冗長。例如，我國沿海地區尤其是渤海灣地區，具備大規模建設LNG接收站設施的條件，但從保護海洋生態環境考慮，海洋主管部門已暫停受理、審核渤海內圍填海項目、區域用海規劃。

基礎設施互聯互通程度不夠，第三方公平開放落實困難。在我國天然氣管網主干線中，三大油氣企業占據絕大部分，但彼此間互聯互通較差。省級管網大多由省屬國有企業和三大油氣企業合資建設，一般由省屬國企控股，與國家主干管網互不隸屬，互聯互通程度也不夠。此外，盡管國家出臺了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》，油氣管網設施運營者向其他市場主體開放的前提是油氣管網設施有剩余能力，但由于缺少有關“剩余能力”的客觀判斷標準及具體監管措施，管網設施是否對外公平開放往往受到管道擁有者主觀意志控制。現實中，天然氣管網經營者通常也經營天然氣業務，基于競爭考慮，往往會排擠競爭者，不會輕易讓第三方天然氣進網，導致公平開放落實困難，三大油氣企業所屬的基礎設施利用率不太高。

不同基礎設施因其自身特性存在一些特殊的問題。例如，在省管網經營模式中，部分省份采取“統一建設”“統一規劃”“統購統銷”的經營模式，直接影響大用戶直供，抑制消費增長。另外，由于省管網、城市燃氣管網定價機制不合理，層層加價，使得輸配費用在整個天然氣價格中占比過高，抬高終端用氣成本，不利于天然氣的消費利用。對LNG接收站來說，面臨天然氣計量單位不統一的問題。而地下儲氣庫投資成本高，缺乏調峰氣價，投資經濟性差，主要依賴國家財政補貼和石油公司通過管輸費與銷售利潤來消化；建設資源條件較差，選址資源少；儲氣調峰基礎設施運營層面市場交易機制缺失，缺乏企業投入激勵；儲氣庫供氣由于缺失市場交易機制，供需間也無法實現商業化運營等諸多問題。

鼓勵多方投資，加快天然氣基礎設施建設

近年來，國家針對天然氣基礎設施建設陸續出臺了多份文件，涉及管網規劃、產業發展及價格政策等多方面，將促進天然氣基礎設施加快建設。

（一）加大投資力度，促進天然氣基礎設施建設

由于我國基礎設施建設滯后，所以當務之急就是加大基礎設施建設投資力度，加快建設步伐。應進一步深化基礎設施投資項目審批制度改革，下放審批權限，簡化審批程序。為保障天然氣供應，避免“氣荒”再次發生，大幅擴大LNG進口是很重要的選擇。因此，目前有必要為天然氣基礎設施項目的投資建設開辟快速審批通道。進一步簡化審批流程，優先辦理用地預審，接受和批準LNG接收設施用海申請；優先調整土地規劃、城鎮規劃；取消施工許可證審批，項目開工后再逐步辦理其他審批事項。

（二）促進第三方公平準入，逐步推動管道運營商獨立運營

管道運營商的獨立、管輸價格的透明化和無差別的第三方公平準入是天然氣市場化發展的重要環節，而管道運營商實行獨立運營又是其中的核心和關鍵。考慮到我國現行天然氣管道基礎設施管理體制和運行機制十分復雜，因此建議采取循序漸進、分步推進的辦法。當前的重點應放在促進全國跨省輸氣管道互聯互通，實現“應聯盡聯、應通盡通”，以管道運輸企業法人單位對聯網管道實行分區域或分段管理和運營，通過不同市場主體間的管網實現互聯互通，為市場穩定供氣提供多重保障；抓緊落實天然氣管道等基礎設施第三方公平準入辦法，相關企業應制定第三方進入實施細則并向社會公開，接受監督；將輸配管道定位為公用事業，在新核定的天然氣運輸價格的基礎上向第三方提供服務，使更多的市場主體公平地競爭，逐步實現財務獨立，最終推動天然氣管道運營業務與其他業務分離，實現法律獨立，成為獨立的天然氣管道公司。

（三）繼續推動混合所有制改革，促進投資主體多元化

我國基礎設施建設滯后，當務之急就是加大基礎設施建設投資力度，加快建設步伐。圖為中海氣電集團浙江LNG碼頭。李曉東 供圖

早在2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）就明確指出：“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設。支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設施及網絡。”事實上，包括管道、LNG接收站、儲罐和地下儲氣庫的天然氣等基礎設施一直以來也是不同經濟主體積極尋求投資機會的熱點領域。由于天然氣基礎設施投資大，建設周期長、風險較高，且沒有有效的投資回收途徑成本回收和效益體現困難，發自企業自主意愿的投資仍是少數。為解決投資回收途徑，激發社會資本投資天然氣基礎設施的熱情，國家相繼出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》，前者主要對管道投資設置了具體回報率，后者主要是建立了一個儲氣調峰服務市場機制，提出“自建、合建、租賃、購買等多種方式相結合履行儲氣責任；堅持儲氣服務和調峰氣量市場化定價；堅持儲氣調峰成本合理疏導”。強調成本合理疏導，堅持市場化的定價，這些政策給觀望的投資者吃了一顆定心丸。政策出臺后，應及時總結前期天然氣管輸業混合所有制改革的經驗，繼續推動以國家財政、中國石油和中國石化為投資主體建設基礎設施，同時鼓勵社會資本通過資本投資與中國石油、中國石化合作，各級政府通過項目優先核準、財政稅費補貼、政策保障等方式進行地企合作，共同參與基礎設施建設、管理運營，加快推進基礎設施建設。

（四）分類、有序推進基礎設施建設經營管理模式改革

近年來的經驗表明，之前有關天然氣管網等基礎設施經營模式改革的揣測（例如成立國家管網公司的揣測），已經對基礎設施建設步伐和后續投資產生了非常大的影響，因此，對于基礎設施建設經營管理模式改革必須要慎重處理和對待，應選擇一條能夠有利于促進基礎設施投資建設、操作難度和實施成本均較低的方案。另外，天然氣基礎設施的建設與經營應遵循不同類型設施的特點、主要問題及市場發展的客觀規律，分不同類別、有針對性地推進改革。例如，雖然都屬于基礎設施范疇，但天然氣管網與地下儲氣庫發展階段和自身問題又不一樣。天然氣管網發展相對完善，骨干網絡的建設和運營由國家石油公司建設和經營，支線管道和區域性管網多為地方政府主導的燃氣公司掌控，都有一定程度的壟斷特點，且不同性質公司間的管網在實現互聯互通方面有一定的困難，管網規劃建設也較為無序。而國內地下儲氣庫建設處于早期發展階段，存在的問題包括現有大型石油公司內部地下儲氣庫投資主體、建設主體和運營主體交錯復雜，地下儲氣庫業務多頭管理，環節復雜，職責分散等。對于天然氣管網，據媒體報道，國家正與相關各方商討成立國家石油公司與地方管網公司、燃氣公司共同持股的新型管網公司。這種方案的好處是有利于統一合理調配全國天然氣資源，實現天然氣管網的互聯互通，操作相對簡單，但難點也不少，例如，如何處理境內外投資者關系，如何監管并有效防止因“巨無霸”規模帶來的壟斷效應，如何處理國家管網公司與省網公司的關系等。對于地下儲氣庫的建設與經營模式改革，可以實施“兩步走”的策略。現階段以滿足調峰需求為目標，完善相關政策法規，由國有石油公司為主組織實施與運營管理，適當引進資本，逐步開放市場，按照“誰投資、誰受益”的原則進行管理。中遠期來看，隨著我國天然氣價格市場化改革的推進及相關法規政策的完善，地下儲氣庫業務可采取“公司化運作、專業化建設、效益化獨立運行”的方式，建設主體將趨向多元化，天然氣供銷商、燃氣公司等都可參與地下儲氣庫建設。從經營模式來看，應按照“誰建庫，誰受益，誰用庫，誰出錢”的原則進行收費，完全由市場決定，采取“倉儲式”經營模式為宜。