廢舊電器電子產品越境轉移國際管理制度比較

劉 芳,鄭莉霞,譚全銀,李金惠 (清華大學環(huán)境學院,固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點實驗室,北京100084)

進入 21世紀以來,廢棄電器電子產品(也稱“電子廢物”)從發(fā)達國家向發(fā)展中國家的非法越境轉移逐漸成為重要的全球環(huán)境問題之一[1-3],并引起了以保護發(fā)展中國家環(huán)境利益為宗旨的國際環(huán)境公約《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(簡稱《巴塞爾公約》)的關注[4].《巴塞爾公約》分別于2002年和2008年成立了“移動電話伙伴關系舉措(MPPI)”和“計算設備行動伙伴關系(PACE)”,以促進廢舊移動電話和計算設備的環(huán)境無害化管理.MPPI和PACE各自在其工作機制下開展了廢舊移動電話和計算設備越境轉移方面技術準則的制訂工作.2008年,《巴塞爾公約》啟動了“關于電子和電器廢物以及廢舊電器和電子設備的越境轉移—尤其是關于依照《巴塞爾公約》對廢物和非廢物加以區(qū)別準則”(簡稱“電子廢物準則”)[5]的制訂工作.電子的技術廢物準則通過后,將成為 MPPI和 PACE相關準則的制訂或修訂基礎.

關于廢舊電器電子產品的鑒別標準是電子廢物準則中各方爭議較多的內容,歷經 7a談判,部分關鍵條款一直無法達成一致意見,2015年締約方大會第十二次會議最終針對電子廢物準則中達成一致的部分作出暫行通過準則的決定[6].然而,在發(fā)達國家主導下,電子廢物準則的制訂偏離了保護發(fā)展中國家環(huán)境利益的初衷,名義上為加強電子廢物環(huán)境無害化管理,預防非法越境轉移,實際上意圖在國際公約層面確立舊電器電子產品尤其是在故障分析、維修和翻新等目的下繼續(xù)出口的合法性.2017年締約方大會第十三次會議上,為保護發(fā)展中國家環(huán)境利益,中國提出作為牽頭國家,繼續(xù)解決電子廢物準則中的未決問題.目前,關于國際新形勢解讀和各國現(xiàn)有相關管理實踐的研究鮮有發(fā)表.本文選取作為廢舊電器電子產品典型出口方的美國、日本和歐盟等發(fā)達國家和地區(qū),以及作為典型進口方的泰國、馬來西亞和中國等發(fā)展中國家,開展廢舊電器電子產品越境轉移方面國際管理制度以及廢舊鑒別標準的比較研究,對中國完善廢舊電器電子產品進口管理體系具有很好的參考價值.

1 廢舊電器電子產品越境轉移管理國際形勢

1.1 《巴塞爾公約》對電子廢物越境轉移的控制

《巴塞爾公約》的管轄范圍涵蓋“危險廢物”和“其他廢物”,前者包括公約附件一和附件八清單中列明的危險廢物,以及締約方國家立法確定的危險廢物,后者包括從住家收集的廢物及其焚化殘渣.公約實行越境轉移控制的核心機制是事先知情同意(PIC)程序.該程序規(guī)定:只有在出口國向進口國和過境國主管部門遞交事先書面通知,并得到書面同意后,才能進行危險廢物和其他廢物的越境轉移.同時,從越境轉移起始點至處置點,危險廢物和其他廢物的每次裝運必須伴有運輸文件,否則也被視為非法運輸[7].

根據《巴塞爾公約》的適用范圍可知,公約控制程序不適用于舊電器電子產品,而其對電子廢物的適用性主要取決于特定電子廢物是否屬于公約所管轄的“危險廢物”.對此,公約附件八(危險廢物名錄)和附件九(非危險廢物名錄)分別列出了受管制和不受管制的電子廢物相關名錄.其中,受管制的電子廢物名錄主要包括:焚燒印刷線路板產生的稀有金屬灰燼,廢鉛酸電池,混雜廢電池,附有危險性蓄電池和其它電池、汞開關、陰極射線管的玻璃和其它具有放射性的玻璃以及多氯聯(lián)苯電容器的廢電器和電子裝置或碎片等,除非其不具有公約附件三所描述的危險特性;而不受管制的電子廢物名錄主要有:符合某一規(guī)格的不含鉛、鎘或汞的電池,僅由金屬或合金構成的電子裝置,用于直接再使用而非再循環(huán)或最后處置的電器和電子裝置(包括印刷電路板、電子部件和電線),不含危險性電池的用過的一次性照相機,以及其他不具有危險特性的廢電器和電子裝置或碎片等.

1.2 《巴塞爾公約》電子廢物準則

電子廢物準則[8]的核心內容是電器電子產品的廢舊區(qū)別標準,包括電子廢物的判定條件和舊電器電子產品的判定條件.舊電器電子產品的判定分為兩種情況:①按原設計用途直接再使用或被原擁有者延長使用的情況(簡稱“直接再使用”);②經過故障分析、維修和翻新后按原設計用途再使用或被原擁有者延長使用的情況(簡稱“故障分析、維修和翻新后再使用”).其中,第二種情況是各方爭議的焦點,部分條款尚未達成一致意見,主要涉及剩余使用年限、危險廢物的處理責任、過時技術設備、危險成分等問題.

1.2.1 電子廢物的判定標準 關于電子廢物的判定,準則首先確立了國家法律優(yōu)先的原則.即,如果越境轉移相關國家的法律規(guī)定將其界定或視為廢物,則為廢物.其次,列出了可以判定為電子廢物的 10種情況.通過分析,對這些情況按照考量因素進行了分類,如表1所示.

1.2.2 舊電器電子產品的判定標準 表 2按照“直接再使用”以及“故障分析、維修和翻新后再使用”兩種目的,列出了電子廢物準則中關于舊電器電子產品的判定條件,即舊電器電子產品在運輸前和運輸過程中需要具備的證明文件或滿足的條件.通過比較發(fā)現(xiàn),兩者的主要差別在于是否需要具備功能性證明.與電子廢物的判定條件相比,舊電器電子產品的判定條件主要以企業(yè)合同和聲明為基準,較為寬松,為電子廢物以舊電器電子產品名義進行非法越境轉移留下漏洞.

表1 《巴塞爾公約》電子廢物準則關于電子廢物的判定條件Table 1 Criteria on identification of WEEE in the e-waste guidelines under Basel Convention

表2 《巴塞爾公約》電子廢物準則關于舊電器電子產品的判定條件Table 2 Criteria on identification of UEEE (non-waste) used electrical and electronic equipment in the e-waste guidelines under Basel Convention

2 典型國家廢舊電器電子產品越境轉移管理概況

2.1 廢舊電器電子產品越境轉移管制

2.1.1 發(fā)達國家和地區(qū) 發(fā)達國家和地區(qū)對廢舊電器電子產品的越境轉移管制基本與《巴塞爾公約》一致,原則上僅限制屬于危險廢物的電子廢物,舊產品則不受特別管制.

美國主要依據《資源保護與回收法》(RCRA)對電子廢物進出口進行管制.美國雖不是《巴塞爾公約》締約方,但與公約相似,僅對危險廢物的越境轉移進行管制,基本要求包括事先知情同意程序、電子化出口信息提交、記錄保持和報告等[5].目前,明確受RCRA進出口管制的電子廢物只有廢舊陰極射線管(CRT)、廢鉛酸電池以及列于“普遍性廢物”(Universal waste)中的危險廢電池、廢含汞燈泡/燈管和廢含汞設備(如恒溫控制器).對于舊電器電子產品的進出口,美國遵循自由貿易的原則,除了RCRA對以再使用為目的出口的完整舊CRT有通知環(huán)保局和記錄保持要求外,不做特別管制.

日本對屬于危險廢物的電子廢物的進出口實行審批制度以及事先知情同意程序,主要法律依據包括《特定危險廢物和其他廢物進出口控制法》和《巴塞爾公約》.進出口審批主管部門是經濟貿易產業(yè)省(簡稱經產省),環(huán)境省在環(huán)境污染預防方面協(xié)助經產省進行確認.對于《家電回收法》指定回收利用的4類大型家電(空調、CRT和液晶電視機、電冰箱和冷凍柜、洗衣機和干衣機),根據《廢物管理和公共清潔法》,日本原則上不允許其出口[6].對于舊電器電子產品的進出口,日本不予額外管制,而是將其視為一般產品貿易[11].

歐盟主要依據《廢物運輸條例》[12]對電子廢物進出口進行管制,實行管制的條件是:①電子廢物的進出口是以處置為目的;②電子廢物屬于危險廢物,主要管理制度是事先知情同意程序.因此,對于以回收利用為目的進出口的非危險性電子廢物,歐盟基本不進行管制.但是,歐盟對于向非經濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家的出口管理更為嚴格.根據第 EC 1418/2007號法規(guī)[13],禁止向非OECD國家出口危險性電子廢物,而非危險性電子廢物的出口須根據進口國法律,適用相應規(guī)定或程序.對于舊電器電子產品,歐盟不予特別管制,但《報廢電器電子設備指令》(WEEE指令)[14]規(guī)定,成員國應對舊電器電子設備的運輸進行檢查監(jiān)督,以預防電子廢物的非法運輸尤其是出口,舊電器電子設備越境轉移應滿足相關最低要求,否則應視為廢物,即構成非法運輸.

2.1.2 發(fā)展中國家 發(fā)展中國家一般都實施了比公約規(guī)定更緊的越境轉移控制,尤其對電子廢物進口方面的管制十分嚴格.由于存在舊電器電子產品進口及其帶來的隱患,一些國家也出臺了相關規(guī)定對其進行管制.

泰國根據《危險物質法》,對廢舊電器電子產品及其部件的進出口實行許可管理制度,主管部門是工業(yè)工程部門.此外,泰國于 2007年發(fā)布了《舊電器電子產品進口標準》(第3版)[15],給出了用于再使用、維修、翻新和拆解回收4種目的下的進口條件.其中規(guī)定,當以拆解和回收利用為目的進口時,應視為電子廢物,需遵循《巴塞爾公約》控制程序.

馬來西亞根據《環(huán)境質量法》和《環(huán)境質量(受管制廢物)規(guī)章》,將特定電子廢物(廢棄電器電子組件,含有蓄電池、汞開關、陰極射線管玻璃和其他具有放射性的玻璃、多氯聯(lián)苯電容器,或被鎘、汞、鉛、鎳、鉻、銅、鋰、銀、錳或多氯聯(lián)苯污染)列為受管制廢物(即危險廢物),這類電子廢物的進出口及轉運需要預先獲得環(huán)境質量主管部門頒發(fā)的書面批準.對于舊電器電子產品,馬來西亞《使用過電器電子產品的分類準則》(第2版,2010年)[16]規(guī)定,僅允許以直接再使用為目的進口或出口舊電器電子產品,進口者或出口者需向環(huán)境部門提交申請文件.

中國根據《固體廢物進口管理辦法》及配套的《進口廢物管理目錄》,除了對廢五金電器、廢電機和廢電線電纜實行許可管理外,禁止進口所有廢棄機電產品及其零部件.在出口方面,根據《危險廢物出口核準管理辦法》和《巴塞爾公約》,對屬于危險廢物的電子廢物實行出口核準的管理制度,并遵循事先知情同意程序.對于舊機電產品(包括舊電器電子產品),中國根據《機電產品進口管理辦法》實行禁止進口、限制進口(許可管理)和自由進口(部分實施自動許可管理)的分類管理制度,并依據《進口舊機電產品檢驗監(jiān)督管理辦法》實施檢驗制度.研究發(fā)現(xiàn),多數(shù)常見的舊電器電子產品屬于自由進口范圍,其進口控制主要依賴于質檢環(huán)節(jié)[11].另外,以維修、檢測為目的進口舊電器電子產品的情況另由海關負責監(jiān)管.根據《關于海關特殊監(jiān)管區(qū)域內保稅維修業(yè)務有關監(jiān)管問題的公告》等相關規(guī)定,進口的舊產品必須是中國生產并出口的產品,并且維修后在一定期限內復運出境.

2.2 廢舊電器電子產品鑒別標準

目前,日本、歐盟、泰國和馬來西亞均已出臺了針對電器電子產品的廢舊鑒別標準.日本針對廢棄家用電器以舊產品名義出口的情況,于2014年4月開始實施《淘汰的電器電子產品作為二手商品出口時的判定標準》(簡稱《判定標準》)[17],要求企業(yè)出口前需對舊家電產品的廢物屬性進行判定.《判定標準》適用于家用電器電子產品(或普通商業(yè)活動用電器電子產品)以再使用目的出口的情況,從制造日期和外觀、功能性證明、包裝、交易合同、二手市場存在性等5個方面給出了舊電器電子產品的判定條件.對于需要在進口國經過維修后再使用的情況,《判定標準》提出建立一個機制,在廢棄電器電子產品出口后在進口國不能維修的情況下,確保其能切實退運回日本.

歐盟參考WEEE指令和《巴塞爾公約》電子廢物準則,制定了《廢舊電器電子設備運輸準則》[18],自2017年4月3日起開始實施.歐盟準則關于電子廢物與可直接再使用的舊電器電子產品的具體判定標準基本與《巴塞爾公約》一致,但關于故障分析、維修和翻新等情況的豁免條款則更為具體,包括 3種情況:①以再使用為目的,在質保期內返回生產者或其第三代表進行維修;②以再使用為目的,在有效合同下將舊的專業(yè)用途電器電子設備送至 OECD國家的生產者或其第三方代表或一個第三方獨立設施,進行翻新或維修;③在有效合同下,將舊的專業(yè)用途電器電子設備(例如醫(yī)療設備或其部件)送至生產者或其第三方代表進行故障分析,前提是這種分析只能由生產者或其第三方代表進行.

泰國在《舊電器電子產品進口標準》中,將舊電器電子產品界定為可繼續(xù)使用的或經過維修后能以原用途使用的二手電器電子產品,將進口后用于拆解、清洗、分類或采用任何其他處置方法的舊電器電子產品界定為電子廢物.標準按照用于銷售或再使用、用于維修、用于翻新以及用于回收利用 4個進口目的,對進口舊電器電子產品需要滿足的條件進行了規(guī)定.這些條件包括產品可用性的證明、質量標準、進口者資質、制造年限、維修后產品的再出口、維修或翻新產生廢物的管理等方面.

馬來西亞《使用過電器電子產品的分類準則》將電子廢物定義為用于再循環(huán)利用、回收或處置的電器電子設備或元器件.在進出口方面對舊電器電子產品的要求包括:①不是用于再循環(huán)利用、回收或處置;②用于直接再使用;③產品自制造日期起不超過 3a;④經過測試且功能良好(測試記錄經出口國主管部門或認證機構認證).此外,馬來西亞也允許以維修為目的進口舊電器電子產品,條件是該產品是馬來西亞制造的新的電器電子產品或元器件,作為缺陷產品退回制造商(在保修期內)進行維修,并以再出口為目的.

3 分析與討論

3.1 廢舊電器電子產品的越境轉移管制

表3 《巴塞爾公約》及典型國家或地區(qū)廢舊電器電子產品越境轉移管制比較Table 3 Comparisons on transboundary movement control of waste and used electrical and electronic equipment among Basel Convention and typical countries/region

表3對比列出了《巴塞爾公約》及上述典型國家對廢舊電器電子產品越境轉移的管制情況.圖1進一步表明了各國電子廢物越境轉移審批條件和程序.可以看出,對于電子廢物,《巴塞爾公約》以控制越境轉移的環(huán)境風險為原則,只對屬于危險廢物的電子廢物的越境轉移進行管制(PIC程序).在《巴塞爾公約》相關規(guī)定基礎上.日本和歐盟比較注重電子廢物的出口管理,日本原則上禁止部分電子廢物的出口,歐盟加強了電子廢物向非 OECD國家的出口限制.而美國尚未批準《巴塞爾公約》,對大部分電子廢物的出口基本不予管制.相對而言,泰國、馬來西亞和中國等發(fā)展中國家作為電子廢物的實際或潛在進口(包括非法進口)國家,在遵循公約PIC程序基礎上,一般對電子廢物整體或分類采用禁止或許可證進口管理政策,比公約管制范圍更廣,也更加嚴格.

圖1 典型國家或地區(qū)電子廢物越境轉移審批條件和程序Fig.1 Conditions and procedures for transboundary movement control of e-waste in typical countries/region HW: 危險廢物; nHW: 非危險廢物

對于舊電器電子產品越境轉移的管制情況,與電子廢物的情況類似,而且更能體現(xiàn)發(fā)達國家和發(fā)展中國家分別作為出口國和進口國立場的鮮明對立.美國、日本和歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)在保護合法貿易和促進再使用的呼吁下,實際上也希望通過舊產品的出口減少其廢物處理負擔,因此不存在限制舊產品越境轉移的驅動力,基本不予管制.而泰國、馬來西亞和中國等發(fā)展中國家作為主要進口國,通常采取了禁止或限制進口的管理政策,則主要是為了減少電子廢物非法越境轉移給其帶來的環(huán)境風險和管理負擔[14],希望通過嚴格限制舊電器電子產品的進口來避免電子廢物以舊電器電子產品的名義進行非法輸入.

3.2 廢舊電器電子產品的鑒別

通過對比分析《巴塞爾公約》及上述典型國家廢舊電器電子產品鑒別相關標準發(fā)現(xiàn),舊電器電子產品越境轉移的最終目的:①按產品原有設計用途再使用,②用于資源回收利用,是區(qū)分舊產品與廢物的根本判定依據.但是,是否對使用過的產品進行再使用,在進出口發(fā)生階段不易于判斷,只有對進口后歸宿的跟蹤才能證實,但難以操作.因此,在進出口階段,物品自身的特性或滿足的條件成為鑒別舊產品與廢物的一般依據.

其中,功能完好或具備基本功能是最為關鍵的判定依據.根據使用過的產品是否具備完整功能或基本功能,“再使用”這一目的可分為“直接再使用”和“故障分析、維修或翻新后再使用”兩種情況.表4按照這兩種情況,對《巴塞爾公約》以及已出臺鑒別標準的日本、歐盟、泰國和馬來西亞關于舊電器電子產品鑒別的考量因素進行了比較.這些考量因素大致可分為3類:①商品貿易相關文件要求;②對舊電器電子產品的要求;③與進口方有關的要求.通過比較發(fā)現(xiàn),發(fā)展中國家關于舊電器電子產品判定的標準更為嚴格或更具操作性.

3.2.1 直接再使用的情況 如果舊電器電子產品是用于直接再使用,功能性證明、外觀、包裝和二手市場是采用較多的考量因素.商品貿易相關文件要求基本均由發(fā)達國家提出,銷售合同和運輸文件基本屬于商品貿易的最低條件,非廢物聲明的要求體現(xiàn)了公約對各國立法存異的尊重,以及對越境轉移責任的認定,也是對企業(yè)操作層面的要求.而進口國更加注重自身對舊電器電子產品的市場需求以及舊產品本身的質量狀況.其中,對于制造年限的考慮體現(xiàn)了廢物預防意識,公約尚未形成定論,而各國現(xiàn)有標準差異較大,例如,日本要求出口舊空調的制造年限不超過 15a,馬來西亞則要求所有進口舊電器電子產品的制造年限不超過3a.

3.2.2 故障分析、維修或翻新后再使用的情況 對于故障分析、維修或翻新后再使用的情況,舊電器電子產品判定考慮較多的因素主要是二手市場、外觀、包裝、制造年限和銷售合同.與公約和發(fā)達國家相關標準相比,作為進口國的發(fā)展中國家的標準更加注重進口后的實際使用與監(jiān)管.值得注意的是,對于維修,泰國和馬來西亞僅允許瑕疵或故障產品以返廠維修為目的臨時進口,維修后需在一定期限內再出口.這種情況屬于售后服務范疇,并非一般的貿易行為.目前中國實施的有關機電產品進口維修的規(guī)定也是如此.

表4 《巴塞爾公約》及典型國家或地區(qū)舊電器電子產品鑒別的考量因素比較Table 4 Comparisons on distinction criteria between waste and used electrical and electronic equipment among Basel Convention and typical countries/region

而公約準則中所謂的維修或翻新后再使用是指在進口國維修或翻新后并在進口國進行再使用,是舊電器電子產品的二次銷售行為,一旦發(fā)生則產品廢棄后的處理責任轉移至進口國.這種情況下,可能會存在某些國家為擺脫廢物處理責任,將不可維修的或臨近報廢的舊電器電子產品以維修名義出口的風險,造成舊電器電子產品維修不好或在短期內報廢而轉變?yōu)殡娮訌U物,從而增加進口國電子廢物管理負擔.日本標準中提出建立針對用于維修的舊電器電子產品的退運保障機制,確保舊電器電子產品在進口國不能維修時能夠退回到日本,但這一機制如何操作并未明確.

4 結論與建議

4.1 主要結論

關于廢舊電器電子產品的越境轉移控制,發(fā)達國家與發(fā)展中國家立場具有較為明顯的對立性.一方面,發(fā)達國家通過寬松的出口政策試圖出口更多的廢舊產品來減少其本國廢物處理負擔;另一方面,發(fā)展中國家作為長期以來國際電子廢物越境轉移的目的地,開始意識到電子廢物帶來的危害并采取措施限制進口.

廢舊電器電子產品鑒別國際準則的制定,正是為了協(xié)調發(fā)達國家與發(fā)展中國家一松一緊兩種管理尺度,但《巴塞爾公約》的努力尚未能破解兩者的對立困局,部分關鍵條款難于達成一致.準則暫行通過的條款較為形式化和原則化,發(fā)展中國家仍然面臨較大的電子廢物以廢充舊入境風險.

4.2 政策建議

中國電子廢物與舊電器電子產品進口管理體系相對獨立,缺乏明確的廢舊電器電子產品鑒別標準,不利于應對國際廢舊電器電子產品管理的新形勢.在國際社會明確舊電器電子產品越境轉移合法化的背景下,中國打擊電子廢物走私將會面臨新的挑戰(zhàn).因此,有必要對中國現(xiàn)有廢舊電器電子產品進口管理體系進行統(tǒng)籌考慮和完善.

建議完善中國相關法律制度,促進廢舊電器電子產品進口管理協(xié)調與銜接,并參考《巴塞爾公約》及各國管理經驗,制定廢舊電器電子產品鑒別標準.明確舊電器電子產品進口需要滿足的條件,包括制造年限、市場存在性、功能性證明、質量和技術標準、外觀和包裝、進口者資質、進口后監(jiān)管及廢物管理責任等方面,區(qū)別考慮直接再使用、維修、翻新、故障分析、再制造等不同進口用途的情況,并明確界定再使用、維修、翻新等相關定義,以避免電子廢物以舊電器電子產品名義非法進入中國,以及舊電器電子產品進口維修造成的電子廢物管理負擔加重.

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