我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的先導(dǎo)性研究*

馬海群 （黑龍江大學(xué)信息管理資源研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）

洪偉達(dá) （黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 中共黑龍江省委黨校 黑龍江 哈爾濱 150080）

隨著Government 2.0運(yùn)動(dòng)的興起，政府?dāng)?shù)據(jù)已成為一種重要的戰(zhàn)略資源，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)、共享、利用對(duì)政務(wù)透明度、政府服務(wù)水平和治理水平的提升，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的創(chuàng)新和發(fā)展以及政府自身的轉(zhuǎn)型都具有重要意義。政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放、共享、開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，不僅需要數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等新興技術(shù)的支撐，更需要政策法律層面的引導(dǎo)、規(guī)范、保障和激勵(lì)。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了《2015年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》等一系列政策法規(guī)文件，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放和利用起到規(guī)范和保障的作用。然而，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，簡(jiǎn)稱OGD）涉及開(kāi)放、利用、安全等眾多種類的政策法律，不同政策之間是否協(xié)調(diào)以及協(xié)調(diào)程度如何都會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享、開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的效果產(chǎn)生較大影響。從政策層面來(lái)看，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放、共享和管理等方面仍然存在一些問(wèn)題。一是開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定中協(xié)同不足。由于缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，各部門往往從自身職能角度出發(fā)制定政策，致使存在政策法規(guī)定位不高、效力不足、政出多頭，政策成本較高，政策零散化、碎片化、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，政策的整體性和統(tǒng)一性較低。國(guó)外研究表明，協(xié)同政策要優(yōu)于單一政策，有效的政策協(xié)同可以實(shí)現(xiàn)更好的政策績(jī)效[1]。二是開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策執(zhí)行中協(xié)同不足。由于政府部門之間存在條塊分割、利益沖突、目標(biāo)不一致、溝通不暢、激勵(lì)不足、信任缺失、保障不足、官本位思想等原因，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過(guò)程中政府部門之間、政府部門與企業(yè)和公眾之間互不協(xié)調(diào)、相互沖突情況時(shí)有發(fā)生。韓國(guó)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)政策初衷就是要解決尋求利用公共數(shù)據(jù)的公眾與竭力阻止數(shù)據(jù)開(kāi)放的政府機(jī)構(gòu)之間的沖突[2]。這些問(wèn)題在一定程度上影響了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的實(shí)施效率和效果，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放、開(kāi)發(fā)、利用產(chǎn)生負(fù)外部性。因此，有必要引入?yún)f(xié)同學(xué)思想，從政策協(xié)同角度對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)政策進(jìn)行研究，從而提升我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的效果和效能，推進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的進(jìn)一步發(fā)展。

1 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的概念梳理及必要性論證

1.1 政策協(xié)同的概念

自1971年赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）等在《協(xié)同學(xué)：一門協(xié)作的科學(xué)》中正式闡述了協(xié)同學(xué)的思想和主要概念以來(lái)[3]，協(xié)同學(xué)在自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)諸多領(lǐng)域的研究中得到廣泛運(yùn)用，如生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)、化學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)心理學(xué)等；政策協(xié)同也在財(cái)政政策、稅收政策、創(chuàng)新政策等領(lǐng)域得到較為深入的研究。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)政策協(xié)同的概念尚未形成統(tǒng)一共識(shí)，不同機(jī)構(gòu)和學(xué)者從不同角度進(jìn)行了界定，如表1所示。

綜上所述，政策協(xié)同可以界定為：不同政策主體通過(guò)一定手段和方式，減少政策以及政策相關(guān)主體之間的重復(fù)、交叉和沖突的情況，解決和緩解政府在管理社會(huì)事務(wù)、提供公共服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的政策碎片化問(wèn)題；政策協(xié)同能夠增加政策之間相互兼容、協(xié)調(diào)、支持，從而解決一些跨領(lǐng)域、跨部門的問(wèn)題；強(qiáng)化各主體共同的政策目標(biāo)——加強(qiáng)政策的一致性、連貫性、綜合性，從而提升政策產(chǎn)出。

1.2 我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同研究的必要性和可行性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，某一領(lǐng)域的制度和政策對(duì)該領(lǐng)域發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放作為“大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略”的重要組成部分，世界各國(guó)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享、利用的支持力度不斷加大，紛紛制定、出臺(tái)了一系列相關(guān)政策及法律法規(guī)；在我國(guó)，黨中央、國(guó)務(wù)院以及各部委、省（市、自治區(qū)）政府相繼出臺(tái)了一系列政策（如規(guī)劃、法規(guī)、文件等）加以支撐和保障，對(duì)實(shí)踐的發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。由于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策內(nèi)涵與外延非常豐富，隨著政策數(shù)量不斷增多、覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、政策主體不斷增多，構(gòu)成了一個(gè)具有共同目標(biāo)、多元主體、眾多手段、跨越層面、復(fù)雜交互等特點(diǎn)的政策體系。在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策體系中，政策子系統(tǒng)之間相互配合和支持而不是互相排斥、政策工具相互作用而不是各自孤立，對(duì)政策目標(biāo)和政策效率的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。因此，分析開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策體系中的各項(xiàng)政策間的協(xié)同效應(yīng)，選擇合理有效的政策工具，利用政策間的相互關(guān)系，依據(jù)政策所要達(dá)到的目標(biāo)對(duì)各項(xiàng)法律政策進(jìn)行合理搭配，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策體系就顯得尤為重要。為了減少開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)政策之間不協(xié)調(diào)和沖突的情況，解決政策碎片化問(wèn)題，提升政策實(shí)踐的效能，學(xué)術(shù)界以及政策的制定者、執(zhí)行者需要加強(qiáng)對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策協(xié)同問(wèn)題的關(guān)注，開(kāi)拓研究視野和角度，運(yùn)用政策協(xié)同的相關(guān)理論對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行研究，從而加大開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策力度、優(yōu)化政策措施，提升政策目標(biāo)。如果能從政策本身出發(fā)，對(duì)我國(guó)已有的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的效力、措施和目標(biāo)，不同部門間的博弈和協(xié)調(diào)狀況以及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同等問(wèn)題進(jìn)行探討，對(duì)于研究政策制定原理和揭示政策背后的利益博弈，指導(dǎo)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的制定有著重要的意義。

表1 部分機(jī)構(gòu)或?qū)W者對(duì)政策協(xié)同概念的界定

加強(qiáng)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的研究：第一，可以運(yùn)用協(xié)同學(xué)的思想、理論、方法和工具，利用政策體系協(xié)同機(jī)制理論模型，分析開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的構(gòu)成要素，分析政策之間的協(xié)同關(guān)系類型，測(cè)量政策之間的協(xié)同度，進(jìn)而提出開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同概念模型；第二，可以構(gòu)建開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同分析框架，分析開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的影響因素；第三，可以對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策群進(jìn)行實(shí)證分析，為加強(qiáng)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同提出具有可操作性的改進(jìn)措施和建議，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理，促進(jìn)政府向整體政府轉(zhuǎn)型。

2 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)

2.1 國(guó)外研究動(dòng)態(tài)

國(guó)外相關(guān)研究主要包括3個(gè)方面：①開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策分析和對(duì)比研究，找出影響政策協(xié)同的影響因素，為提升政策的實(shí)施效果提供有力依據(jù)。歐洲信息獲取組織和法律與民主中心對(duì)各國(guó)信息獲取法律法規(guī)質(zhì)量進(jìn)行了對(duì)比[13];Zuiderwijk等構(gòu)建了比較開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的框架[14]; Nugroho等對(duì)美、英等5個(gè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行了比較[15]；Bates分析了英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策對(duì)政府公告政策議程的促進(jìn)作用[16]；Albano等運(yùn)用組織間網(wǎng)絡(luò)理論分析了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的促進(jìn)與激勵(lì)因素[17]。②政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與隱私、數(shù)據(jù)安全研究以及通過(guò)政策手段在數(shù)據(jù)開(kāi)放與隱私和數(shù)據(jù)安全之間取得平衡。Joseph等認(rèn)為，數(shù)據(jù)隱私保護(hù)是政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要障礙[18]；Clarke等認(rèn)為，數(shù)據(jù)隱私是政府信息服務(wù)中大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要問(wèn)題[19]；Huijboom等認(rèn)為，隱私保護(hù)和國(guó)家安全立法會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放構(gòu)成制約[20]；Solar等認(rèn)為，政府應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)、發(fā)布政策和內(nèi)部規(guī)章推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放[21]；Kennedy等探討了歐盟數(shù)據(jù)安全的法律要求[22]。③開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同中的不足、問(wèn)題和對(duì)策研究，為提升開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策協(xié)同提出對(duì)策。Napoli等認(rèn)為，美國(guó)政府部門在數(shù)據(jù)透明程度和公眾獲得數(shù)據(jù)權(quán)利限度上的要求不一致，政策缺乏連續(xù)性、一致性和相互協(xié)同，造成不同層面信息分散和沖突[23]；Bertot認(rèn)為，大數(shù)據(jù)越來(lái)越多地在不同系統(tǒng)、層級(jí)政府和政府部門之間實(shí)時(shí)傳遞，并提出開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策框架的建議[24]；Yannoukakou等認(rèn)為，通過(guò)對(duì)信息權(quán)利和開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的協(xié)同可構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)廣泛傳播的路徑[25]；Janssen認(rèn)為，歐洲應(yīng)在維護(hù)信息自由權(quán)利的前提下制定集成信息政策，增強(qiáng)公共部門信息指令的影響[26]；Tung-Mou Yang等認(rèn)為，政策與立法是影響政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的最重要因素，組織和環(huán)境是次要影響因素，技術(shù)是最容易解決的因素[27]；Rosnay等認(rèn)為，現(xiàn)有的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策遵循當(dāng)前的法律框架，但應(yīng)為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定相應(yīng)的法律依據(jù)[28]。

2.2 國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)

國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要包括3個(gè)方面：①國(guó)外開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策現(xiàn)狀及與國(guó)內(nèi)外的對(duì)比研究。陳美介紹了英國(guó)[29]和澳大利亞[30]的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策；胡逸芳等介紹了加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策和法律保障[31]；朱琳等分析了美國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放政策實(shí)施的組織體系[32]；朱貝等分析了英國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的實(shí)施策略[33]；楊瑞仙等對(duì)比了美、英、日、澳等國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策體系、保障機(jī)制和公開(kāi)系統(tǒng)[34]；湯志偉等對(duì)中美開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策進(jìn)行了比較[35]；其中，比較有代表性的是黃如花教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“面向國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享對(duì)策研究”及其系列成果，分別對(duì)英國(guó)[36]、美國(guó)[37]、澳大利亞[38]、法國(guó)[39]、丹麥[40]、新西蘭[41]、巴西[42]等國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)進(jìn)行了調(diào)研和分析。②我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的不足及對(duì)策研究。陳婧分析了協(xié)同機(jī)制對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的影響[43]；中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組提出我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放頂層設(shè)計(jì)的政策建議[44]；馬海群等認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)開(kāi)展國(guó)家層面開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的需求和規(guī)范化研究[45]；黃如花等對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的政策問(wèn)題進(jìn)行了界定[46]；夏義 提出中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的對(duì)策[47]；蒲攀構(gòu)建了我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策模型[48]；鄭磊等提出中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的建議[49]。③政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策與數(shù)據(jù)安全政策的相互影響以及如何在二者之間進(jìn)行平衡。黃如花等對(duì)美國(guó)個(gè)人隱私保護(hù)實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研與分析[50]，提出中國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的安全保護(hù)對(duì)策[51]；張曉娟等對(duì)比了中美在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和個(gè)人隱私保護(hù)政策和法律法規(guī)[52]；迪莉婭認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的深度開(kāi)放需處理好個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題[53]；趙需要等分析了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[54]；葉潤(rùn)國(guó)等提出我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放安全保障建議[55]；王本剛等認(rèn)為，數(shù)據(jù)開(kāi)放政策、個(gè)人信息保護(hù)政策、國(guó)家安全政策之間要做到全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃[56]。

2.3 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

目前，國(guó)內(nèi)已有研究多集中于對(duì)國(guó)外研究和實(shí)踐的介紹、總結(jié)、案例分析、對(duì)比，少量研究對(duì)某些國(guó)家的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的現(xiàn)狀進(jìn)行了描述性分析，個(gè)別研究中可見(jiàn)零散的協(xié)同（學(xué)）思想，尚未有對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的專門研究，從政策協(xié)同視角對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的機(jī)理、方式以及政策效果的影響因素的研究較少，仍有較大研究空間。針對(duì)現(xiàn)有研究成果狀況，本文的定位是基于政策科學(xué)方法及政策協(xié)同的相關(guān)理論，對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的政策協(xié)同問(wèn)題開(kāi)展先導(dǎo)性研究。

3 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的理論基礎(chǔ)

3.1 整體政府理論（Whole Government Theory）

為應(yīng)對(duì)公共服務(wù)中公民服務(wù)的復(fù)雜性需求以及政府服務(wù)管理的碎片化問(wèn)題，20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)紛紛提出政策協(xié)同和整合的戰(zhàn)略。澳大利亞在《聯(lián)合政府報(bào)告》中指出，“基于公共服務(wù)的整體政府，是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問(wèn)題組成的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理，也可以側(cè)重服務(wù)的提供。”[57]9整體政府的目標(biāo)是通過(guò)不同政策、不同部門之間為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)政策的整合和服務(wù)的協(xié)調(diào)，進(jìn)行橫向的合作與互動(dòng)，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為策略，實(shí)現(xiàn)政府組織層級(jí)、功能和公私部門的整合[57]9-10，從而消除不同政策之間的矛盾和張力，加強(qiáng)主體合作，充分利用資源，提升政策效能，提供無(wú)縫隙的服務(wù)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，一方面信息和數(shù)據(jù)既要在同一系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)部門之間互相傳遞，也要在同一層級(jí)的不同部門之間進(jìn)行相互傳遞和共享；另一方面，在政策制定和實(shí)施的過(guò)程中需要涉及不同部門的權(quán)力和利益。在我國(guó)當(dāng)下政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置存在條塊分割、職能交叉以及跨系統(tǒng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行缺乏有效溝通和協(xié)作的現(xiàn)實(shí)情況下，某些部門在制定政策時(shí)，往往缺乏通盤考慮的全局意識(shí)以及與其他部門之間的相互溝通，以致制定的政策孤立或與其他政策沖突；同樣在執(zhí)行政策時(shí)，缺乏與其他部門的互動(dòng)和合作，信息和數(shù)據(jù)的公開(kāi)和共享意識(shí)薄弱，致使政策目標(biāo)的實(shí)施效果大打折扣。整體政府理論可以為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同指明研究方向，將統(tǒng)籌與平衡作為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定與實(shí)施的依據(jù)，有效消除不同政策和不同政策主體之間的矛盾和張力。

3.2 協(xié)同理論（Synergy Theory）

協(xié)同理論的基礎(chǔ)是協(xié)同作用，即系統(tǒng)內(nèi)部各要素或各子系統(tǒng)相互作用和有機(jī)整合的過(guò)程[58]27。系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體，具體包含了系統(tǒng)、要素、結(jié)構(gòu)、功能，表明了要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關(guān)系[59]。系統(tǒng)可以通過(guò)內(nèi)部協(xié)同作用實(shí)現(xiàn)無(wú)序和有序的相互轉(zhuǎn)化。一個(gè)系統(tǒng)能否充分發(fā)揮效應(yīng)，取決于該系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組成部分的系統(tǒng)作用。在一定條件下，處于系統(tǒng)內(nèi)部的具有相對(duì)獨(dú)立、自治和自利能力的各子系統(tǒng)之間能夠協(xié)同工作，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的運(yùn)行目標(biāo)，推動(dòng)系統(tǒng)由無(wú)序向有序發(fā)展。若系統(tǒng)內(nèi)各部分協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好；反之亦然。

開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策可以看作是一個(gè)政策系統(tǒng)，其包含政府?dāng)?shù)據(jù)的構(gòu)建、處理、發(fā)布、獲取、開(kāi)發(fā)、利用、反饋等諸多環(huán)節(jié)，內(nèi)容涵蓋開(kāi)放利用、安全隱私、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等多種類型的法律法規(guī)政策，實(shí)施操作涉及多個(gè)層級(jí)和不同類型的政府部門、非政府部門、企業(yè)、公眾等多個(gè)行為主體。在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策運(yùn)行過(guò)程中，各類政策之間容易產(chǎn)生“摩擦”和“阻力”（交易成本），如果各類政策的制定與執(zhí)行主體相互配合、各政策要素達(dá)到相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)，政策系統(tǒng)將達(dá)到更為“潤(rùn)滑”（即協(xié)同）的狀態(tài)，政策系統(tǒng)的運(yùn)行效率也將隨之提升，從而能夠更好地發(fā)揮政策功能。目前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的直接法律依據(jù)是《政府信息公開(kāi)條例》，但在政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放、共享和利用行為實(shí)施過(guò)程中，《政府信息公開(kāi)條例》與《保密法》《檔案法》《版權(quán)法》等法律法規(guī)存在主導(dǎo)思想不明確、概念界定不清晰、具體規(guī)定不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，造成政府部門開(kāi)放數(shù)據(jù)具有較大不確定性，政府部門出于安全以及自身利益的考慮缺乏開(kāi)放意愿和動(dòng)力；加之《政府信息公開(kāi)條例》的立法等級(jí)不高，保障力度不足，影響和制約了政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放和共享的效果。協(xié)同理論可以為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策間的沖突和矛盾問(wèn)題研究提供解決思路，成為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策協(xié)同基礎(chǔ)。

3.3 治理理論（Governance Theory)

根據(jù)全球治理委員會(huì)的界定，治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和；是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。協(xié)同治理是在進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程中，由政府等多元治理主體參與、組織、協(xié)調(diào)、互動(dòng)與合作，既相互合作又相互制衡，使社會(huì)治理形成合力，形成社會(huì)事務(wù)的共治局面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”的目標(biāo)[58]25。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)成為推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化、提升政府治理能力的重要手段，有效推動(dòng)了政府業(yè)務(wù)流程再造以及治理模式的變革。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放能夠滿足公眾和企業(yè)等非政府主體對(duì)信息和數(shù)據(jù)的需求，是公眾知情權(quán)在數(shù)字時(shí)代的具體體現(xiàn)，有利于縮小公眾與政府之間的信息鴻溝，有效保障了公眾的信息和數(shù)據(jù)權(quán)益，改善政府與公眾之間信息不對(duì)稱的狀況，使非政府組織、企業(yè)、公眾等主體能夠參與到社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)，提升了社會(huì)治理的開(kāi)放度和主體平等化，有利于增強(qiáng)政府透明度，完善和優(yōu)化治理模式，是政府加強(qiáng)治理能力、提升治理效率的重要手段。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同，有利于協(xié)調(diào)政府不同層級(jí)、部門之間以及與非政府部門等多元治理主體之間的關(guān)系，解決政策零散化、碎片化問(wèn)題，促使政府部門的治理不斷從局部走向全局、從分散走向集中、從碎片化走向整體化，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的有機(jī)整合，提升開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定的科學(xué)性，增強(qiáng)政府部門解決復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面問(wèn)題的能力，從而為公民提供無(wú)縫隙的整體性政府公共服務(wù)，滿足公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求，實(shí)現(xiàn)共治善治。治理理論為解決開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策管理問(wèn)題以及公眾和企業(yè)監(jiān)督政府（開(kāi)放數(shù)據(jù)）政策的制定過(guò)程與實(shí)施效果提供了可能。

4 我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同研究的基本思路

基于政策科學(xué)方法體系，我們提出以下運(yùn)用政策協(xié)同的理論、工具、方法從不同角度對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同進(jìn)行未來(lái)研究的一些基本思路，主要包括政策要素、政策過(guò)程、政策類別等多維視角。

4.1 針對(duì)政策要素的研究

政策主體：運(yùn)用政策科學(xué)、博弈論、公共管理、行政管理等理論及其方法和工具，分析涉及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政府部門、企業(yè)等政策主體的需求和利益，分析和挖掘開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享、利用、安全等之間的關(guān)系，分析影響政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策協(xié)同效果的因素。

政策工具：借鑒扎根理論的思想，構(gòu)建開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策編碼體系以及編碼工作流程；借鑒內(nèi)容分析法的思路，進(jìn)行開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同內(nèi)容分析，針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策不協(xié)同的現(xiàn)象，分析開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的影響因素，利用灰色關(guān)聯(lián)分析法進(jìn)行影響程度分析；通過(guò)構(gòu)建模型（如復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型、耦合協(xié)調(diào)度模型等），對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策和安全政策的協(xié)同度進(jìn)行分析和測(cè)量。

政策目標(biāo)：針對(duì)國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面的政策存在零散化、碎片化、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，構(gòu)建我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策協(xié)同框架，為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和公眾，在制定、實(shí)施、應(yīng)用有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、利用、安全等方面的政策時(shí)，提升政策縱向、橫向、時(shí)間維度的協(xié)同，同類政策的內(nèi)部協(xié)同以及不同政策間的外部協(xié)同，提供具有針對(duì)性和可操作性的協(xié)同策略與方案，從而加強(qiáng)政府的協(xié)同治理和整體性治理，提升政府治理能力，促進(jìn)政府向整體政府和智慧政府轉(zhuǎn)型。

4.2 針對(duì)政策過(guò)程的研究

政策制定：一是要將政府?dāng)?shù)據(jù)上升到戰(zhàn)略資源的高度，將數(shù)據(jù)治理理念作為各級(jí)政府社會(huì)治理的重要手段；研究并制定符合我國(guó)國(guó)情的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的國(guó)家戰(zhàn)略，設(shè)立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)；加強(qiáng)對(duì)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)，為我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)設(shè)立相應(yīng)的原則，協(xié)調(diào)和平衡各類政策、各部門的利益；加快建立國(guó)家級(jí)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，制定并出臺(tái)統(tǒng)一的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行研究，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放提供良好的政策法律環(huán)境。對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》《保密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)中涉及開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)容進(jìn)行完善和修改，使已有法律與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策能夠銜接；要加大關(guān)于數(shù)據(jù)安全以及私人數(shù)據(jù)保護(hù)方面的研究以及推動(dòng)相關(guān)立法進(jìn)程。

政策執(zhí)行：我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門政策執(zhí)行的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建研究，具體包括結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制和程序性協(xié)同機(jī)制方面。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，包括在國(guó)家層面的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組、部委層面的部際聯(lián)席會(huì)議主要部門牽頭協(xié)同機(jī)制、各省（市、自治區(qū)）相應(yīng)設(shè)立的省市級(jí)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組、專家咨詢小組等。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括政府部門之間的橫向溝通協(xié)商和與沖突化解的機(jī)制、預(yù)測(cè)和解決政策沖突的機(jī)制、使政策優(yōu)先次序與部門計(jì)劃一致的決策程序、使政策能夠適應(yīng)大數(shù)據(jù)環(huán)境的執(zhí)行程序和監(jiān)控機(jī)制、跨部門合作和不同政策共同體之間對(duì)話和合作的行政文化等。

政策評(píng)估：對(duì)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的狀況和協(xié)同度進(jìn)行測(cè)量、評(píng)估和分析，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同提供有力支撐與后續(xù)保障。通過(guò)科學(xué)的方法和工具對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同度進(jìn)行測(cè)量，找出開(kāi)放收益最大、成本最小、效果最佳的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策協(xié)同度，為修改和完善現(xiàn)行的法律法規(guī)政策提供依據(jù)，以達(dá)到政策治理效果的“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，提升政策的治理效能。對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)政策的制定過(guò)程、內(nèi)容、執(zhí)行效率等方面進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)，將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放度、安全度、完整度、便利度、政策協(xié)同度等相關(guān)指標(biāo)作為考核政府部門的重要指標(biāo)。

4.3 針對(duì)政策類別的研究

同類政策內(nèi)的縱向協(xié)同：關(guān)于不同層級(jí)的政策主體在政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)政策制定上的協(xié)同問(wèn)題。例如，在執(zhí)行中央政府制定的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策過(guò)程中，部委和地方政府不僅僅是簡(jiǎn)單、被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)的政策，而是將國(guó)家的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策與地方具體情況相結(jié)合，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享、利用和安全等方面的實(shí)際問(wèn)題制定出相應(yīng)的政策。

同類政策內(nèi)的橫向協(xié)同：關(guān)于同類政策在執(zhí)行過(guò)程中不同政策主體之間的協(xié)同問(wèn)題。例如，通過(guò)政策手段，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建立和數(shù)據(jù)治理模式的構(gòu)建，通過(guò)構(gòu)建“一站式政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，跨越政府內(nèi)部的協(xié)同鴻溝，實(shí)現(xiàn)各部門之間橫向數(shù)據(jù)共享，進(jìn)而合理設(shè)置政府部門，并對(duì)其功能加以整合優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自身部門設(shè)置和行政流程的科學(xué)化打造，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。

不同類政策間的內(nèi)外協(xié)同：對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的不同政策類之間協(xié)同廣度和協(xié)同強(qiáng)度兩個(gè)角度進(jìn)行分析。例如，增加某一部門聯(lián)合其他部門分別針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布不同類的政策的次數(shù)，增強(qiáng)部門聯(lián)合其他部門的能力，提升政策協(xié)同廣度；加大某一部門針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策聯(lián)合其他部門發(fā)布不同類政策的次數(shù)與協(xié)同廣度的比值，擴(kuò)大部門間合作性，增強(qiáng)協(xié)同強(qiáng)度。

5 結(jié) 語(yǔ)

作為一個(gè)先導(dǎo)性的研究，本文希望能夠?qū)f(xié)同學(xué)的相關(guān)思想、理論、方法、工具引入開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)域的研究中，并為未來(lái)我國(guó)在構(gòu)建開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同框架和協(xié)同機(jī)制、加強(qiáng)政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)同提供思路。本文作為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的先導(dǎo)性研究，嘗試引入政策協(xié)同的概念和理論，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究現(xiàn)狀以及理論基礎(chǔ)的梳理，初步構(gòu)建了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同框架，以期能夠成為后續(xù)研究的基礎(chǔ)。然而，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的影響因素、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同框架以及我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同的改進(jìn)措施等方面，仍有待后續(xù)進(jìn)行深入研究。

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