中國適度普惠型兒童福利制度的實施困境與突破

曹曉珂

摘 要：2013 年 6 月，民政部選取五個城市為試點地區，拉開了我國適度普惠型兒童社會福利制度建設的序幕。當前要加快建立適度普惠型兒童福利制度，將服務對象從孤殘兒童擴展到困境兒童，為其提供所需要的基本福利。“十三五”時期，我國兒童福利制度設計應針對不同家庭分別采用替代性、補充性和支持性福利，構建有中國特色社會主義的兒童福利法規體系，成立綜合性兒童福利行政機構，推動兒童福利制度從補缺型向適度普惠型轉變。

關鍵詞：適度普惠；兒童福利；困境突破

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】B 【文章編號】1008-1216（2018）04B-0127-02

“普惠”一詞是與“補缺”相對的，即全面地無差別地實行福利政策。“適度”是指我國社會福利的建設具有階段性。我國適度普惠型社會福利制度是指從步入小康社會到 21 世紀中葉達到中等發達國家水平這一階段所要實現的一種福利化進程。根據我國人口結構和總量變動情況、經濟社會發展戰略和經濟發展水平，經過三個階段的發展，最終將建設成為與經濟發展水平、國民觀念、社會民主、物質技術條件相一致的社會福利制度。

一、我國兒童福利制度發展實踐中的建設措施與困境

（一）微觀層面

1.孤兒。

孤兒是最典型的兒童福利制度保障對象，養育責任通常通過福利機構、家庭寄養、收養服務實現。從 1999 年到 2012 年，兒童福利院從 110 個增長到 468 個，增長率為 325%，床位數增長率為 233%，可見兒童福利服務機構發展很快，但是每年年末統計收養人數增長了 114%，工作人員卻只增長了 75%。這不但表明中國的孤殘棄嬰問題不斷惡化，而且表明當前的人力、物力投入無法實現適度普惠型目標。再加上大多數家庭難以接受孤兒作為家庭成員，收養寄養服務舉步維艱。兒童福利機構只能滿足吃飽穿暖的基本需求，至于教育甚至治療則無法承擔。藍天計劃的實施，基本上解決了困擾兒童福利機構多年的基礎設施問題。但是目前專業型人才仍舊非常匱乏，難以滿足更高水平的兒童養護需求。

2.困境兒童。

困境兒童分為重病兒童、殘疾兒童、流浪兒童三類。2007 年，民政部與國家發改委聯合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規劃》和《關于流浪未成年人救助保護設施建設的指導意見》。這兩個文件對我國未來流浪兒童的救助工作提出了總體性的規劃。除了流浪兒童的政府機構救助以外，在鄭州、云南等地，還采用“類家庭”的方式救助流浪兒童。此外，一些地方還建立了“全天候街頭救助點”，為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫療、咨詢等服務，還配有電視、電腦、兒童讀物等。

“明天計劃”是指“殘疾孤兒手術康復明天計劃”，為城鄉各類社會福利機構中 0～18歲具有手術適應癥的殘疾孤兒進行手術矯治和康復的計劃。這一計劃解決了許多身患殘疾、重病又家庭困難兒童的治療問題。但由于是省部級共同出資，在治療后續中出現了許多無人接手，費用無人負責的情況。

3.困境家庭兒童。

目前，城鄉貧困兒童的生活救助主要是通過最低生活保障制度和臨時救濟來實現的。根據 2005 年《我國孤兒的現狀與面臨的困境》，全國 18 周歲以下父母雙亡及事實上無人撫養的困境兒童共計 57.3 萬人，其中接近總數的1/3 沒有得到經常性的制度救助。占總數絕大多數農村困境兒童（49.5 萬人，占總數的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到補助的困境兒童比例低，情況界定和人數統計都是難題，另一方面補助標準遠遠低于生存所需，難以起到保障效果。以及提到的營養餐項目，出現采購價格、數量不透明等問題，落后地區兒童的營養狀況依然無法得到保障。

4.普通兒童。

普通兒童這里將其定義為身體健康家庭完整的兒童群體，是適度普惠型兒童福利實現的廣義范圍。他們不需要承擔高昂的醫療費用，也不是無人照管，而是對福利水平提出更高的要求，保障范圍也因此擴大，需要更好的醫療、教育、營養搭配，以及心理健康輔導。這也對兒童福利在覆蓋范圍、實現水平、財政支出、社會認知方面提出了更高要求，限于我國現階段兒童福利制度發展水平，暫時無法惠及這一部分兒童，這也使得實現普惠型兒童福利制度更加長路漫漫。

（二）宏觀層面

1.行政資金層面。

首先，目前我國的行政體系內沒有專門管理兒童福利的機構，大多數職責由民政系統完成，少部分由社會公益機構完成，各部門間權責劃分不清，互相推諉，由此而來，資金問題也是難以系統化管理，缺乏長遠規劃和統籌管理。整體上，兒童福利機構和相關部門的資金管理體制和運行機制存在一定的盲區和漏洞，導致資金運用不合理，管理不完善等弊端。

2.心理觀念層面。

社會大眾對于適度普惠兒童福利的認知比較淡薄，對社會公益和志愿服務的參與度不高。另一方面，大眾通常將需要兒童福利的人群定位為孤殘兒童，對于普惠型兒童福利制度的覆蓋范圍理解淺薄，更不能接受將健全兒童劃入福利范圍。對于收養寄養形式在傳統觀念中也無法形成共識。因此傳統觀念與社會心理層面的障礙也使得適度普惠型兒童福利制度遭遇困境。由此可見，我國適度普惠型兒童福利政策的建構和探索任重而道遠，需要一個長期摸索與實踐的過程。

二、適度普惠型兒童福利制度困境的突破

（一）宏觀層面

對于已經無法回到原生家庭的兒童只能選擇替代性兒童福利，即機構供養、寄養或收養。對于生活在“問題家庭”中的兒童，可以探索實施監護權的轉移，由兒童福利機構行使監護權，對其進行養治教康全面結合的科學保障。對于機構供養的兒童要盡力采取“類似家庭”的養育方式，以減少這些福利機構的兒童心理問題，保證他們的社會化順利進行。

對于生活在困境家庭中的兒童，應當通過補充性兒童福利來補足其家庭功能，盡可能地滿足生活在這些家庭中的兒童的基本需求，為這些兒童發放基本生活補貼，減輕困境家庭的經濟負擔，對于殘疾兒童和重病兒童，還要發放醫療康復補貼，在食品、教育、醫療等方面給予幫助，提供福利服務支持、現金補助等。更重要的是通過一些公益計劃，如“明天計劃”與“藍天計劃”，為殘病兒童治愈疾病，實現其更長遠的發展。

對于生活在正常家庭中的兒童，應通過支持性兒童福利來改善其家庭功能。例如，提供兒童免疫和醫療保險等，以幫助改善兒童的醫療衛生狀況。提供免費的營養午餐，以改善兒童的營養狀況。給兒童提供幼托服務以減輕家庭負擔，提高基礎教育服務的水平，改善低收入家庭中的兒童教育狀況。從政府對家庭功能的替代強弱來看，兒童福利從高到低可以分為替代性兒童福利、補充性福利和支持性福利三個層次，這種思想恰好能夠反映中國兒童福利制度發展從補缺型向適度普惠型轉變，并最終發展成為普惠型的過程。

（二）微觀層面

1.推動《兒童福利法》已成當務之急，規定中央政府與地方政府對兒童福利資金來源和職能劃分問題。在立足于兒童福利發展的現狀和未來的基礎上，借鑒和參考兒童福利法相對成熟的國家的經驗，去構建有中國特色社會主義的兒童福利法規體系。

2.從我國的情況來看，目前尚沒有在中央和地方政府層面建立專職負責規劃和指導兒童工作的傳統兒童福利階段（1949-1990）兒童福利發展階段（1990 年至今）適度普惠型兒童福利完善階段（當前）、失去家庭保護的兒童（失去家庭保護的兒童）、替代性兒童福利（替代性兒童福利殘補型兒童福利）、特殊兒童福利（孤殘兒童）的職能部門。盡管目前國務院有一定的兒童工作行政權力和人力資源配置，但所發揮的作用十分有限。由于社會發展迅速，兒童問題也日益多元化和復雜化，出現的一些新問題也需要綜合性的兒童工作部門進行協調和處理。因此，有必要在中央和地方層面推動成立綜合性兒童福利行政機構，以更好地協調關系、整合資源，推動兒童福利工作的發展。

3.加強社會認知，增強社會公益和志愿服務意識。應逐漸形成以政府為主導，社會團體和個人為輔助的兒童福利體系，政府直接提供或購買服務，如社會福利院等，慈善組織組織捐助善款財物支撐公益性福利機構運行，組織和鼓勵更多人參與志愿服務和社會公益。在社會觀念方面，逐步改變大眾以兒童為私有財產的觀念，不以傳宗接代為養育目的，形成以全社會共同保護養育兒童為責任的觀念。

三、結束語

廣義社會福利是指政府和社會團體為提高社會成員的物質和精神生活水平而采取的種種措施。兒童福利不但要改變他們的生存困境，更要為他們提供醫療教育等服務，努力使他們享受與正常兒童同樣的生命。

2017年獲得國家級創新創業訓練計劃項目獎項“內蒙古家庭醫生簽約服務滿意度的影響因素分析”；獲得“挑戰杯”校級二等獎。

參考文獻：

[1]陳魯南.開展試點工作推進制度創新實現普惠之路——探索適度普惠型兒童福利制度之路[J].社會福利，2012，（13）.

[2]戴建兵，曹艷春.論我國適度普惠型社會福利制度的構建與發展[J].華東師范大學學報，2012，（1）.

[3]盧廷明.實現適度普惠型兒童福利的設想[J].社會福利，2009，（8）.

[4]姚建平.從孤殘兒童到困境兒童：適度普惠型兒童福利制度概念與實踐[J].中國民政，2016，（16）.