高水平開放條件下優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展制度供給的思路和舉措

劉明達 顧 強 劉碧寒

一、 引 言

基本實現工業(yè)化是2020年以前中國經濟工作的一項關鍵任務。從2020年到2050年，要在全面建成小康社會基礎上，分兩步走全面建成社會主義現代化強國，實現物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明的全面提升。制造業(yè)作為實體經濟的主體和技術創(chuàng)新的主戰(zhàn)場，其本身發(fā)展的質量和水平是影響供給側結構性改革進程的重要因素，所帶動的服務業(yè)發(fā)展和消費結構變化也對滿足人民日益增長的美好生活需要起到重要作用。十八大以來，黨中央、國務院對實體經濟尤其是先進制造業(yè)發(fā)展做出了一系列戰(zhàn)略部署，解決了中國制造業(yè)向何處去的問題。2018年4月博鰲亞洲論壇年會上，習近平主席公布了中國進一步擴大開放的四項舉措，提出要全面放開一般制造業(yè)，未來我國制造業(yè)發(fā)展將面臨更廣闊的市場和更激烈的競爭。更高水平開放的重大歷史進程與工業(yè)演進趨勢和技術創(chuàng)新規(guī)律深刻變革、制造業(yè)外部競爭日趨激烈、自身長期積累的瓶頸短板和發(fā)展不平衡不充分問題日益凸顯、發(fā)展結構和要素稟賦快速變化的重大歷史背景相交織，奠定了工業(yè)化中后期我國制造業(yè)發(fā)展的總基調。在外生條件基本“給定”的情況下，制造業(yè)發(fā)展如何支撐全面建成社會主義現代化強國的“兩步走”戰(zhàn)略，制造業(yè)動力變革、質量變革、效率變革之路怎么走，是擺在中國制造業(yè)乃至整個實體經濟面前的重大課題。在符合國家大政方針前提下，依托各地要素稟賦制定足夠靈活的優(yōu)惠政策，通過充分發(fā)揮自身要素紅利和高效承接國際制造業(yè)遷移大力發(fā)展先進制造業(yè)，是改革開放40年來中國制造業(yè)快速發(fā)展并成為世界第一制造大國的主要途徑，但既有的規(guī)模化、粗放式發(fā)展路徑已經走到盡頭，面臨日益嚴峻的環(huán)境容量和要素制約。黨的十九大報告提出要加快建設制造強國，就必須以加大體制機制創(chuàng)新力度、優(yōu)化制度供給為主要突破口，按照簡政放權、大膽探索、先行先試、經驗推廣、形成共識、凝練政策的路徑，盡快提高產業(yè)核心競爭力和國際價值鏈分工地位，加快制造業(yè)轉型升級步伐。

二、 再工業(yè)化風潮與世界制造業(yè)格局調整

“再工業(yè)化”是相對“去工業(yè)化”而言的。20世紀七八十年代以來，隨著二戰(zhàn)后科技發(fā)展和人口增長紅利趨于消退，以及經濟全球化不斷深化和國際貿易活動不斷拓展，發(fā)達國家面臨內需飽和、低端市場競爭加劇的局面。與此同時，長期以來形成的高社會福利水平和強大的工會權力導致發(fā)達國家工業(yè)尤其是制造業(yè)發(fā)展遇到困難，美、英、德等相繼出現通貨膨脹，經濟增速放緩、財政赤字增加。為求應對，各國政府紛紛加大宏觀調控力度，實施供給側改革，美國里根政府*20世紀80年代前中期由里根政府主導進行，主要舉措包括大規(guī)模減稅；采取謹慎貨幣政策緊縮通貨；放松對汽車、農業(yè)、金融服務等行業(yè)的管制，放松反托拉斯法執(zhí)行，放松勞動力價格管制；減少政府開支；出臺若干扶持中小企業(yè)法案，鼓勵企業(yè)合作研發(fā)和發(fā)展貿易，促進技術轉移。、英國撒切爾政府*20世紀80年代前中期由撒切爾政府主導進行，主要舉措包括推進電力、能源等行業(yè)私有化；通過強硬舉措削弱工會權力；降低個人所得稅和公司稅基本稅率、提高個稅起征點，簡化征稅程序；削減社會福利開支，對公共住房制度、國民醫(yī)療保健制度、養(yǎng)老金制度和失業(yè)救濟制度進行市場化性質的改革；打破壟斷，促進研發(fā)與科技創(chuàng)新，扶持新興產業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。、德國科爾政府*20世紀80年代中后期由德國科爾政府主導進行，主要舉措包括通過減少社會福利開支等方式壓縮政府開支；頒布《減稅法》分1986年、1988年和1990年三個階段降低稅收份額，降低直接稅比重；加快國有企業(yè)私有化進程，減少政府參股；扶持中小企業(yè)發(fā)展和技術創(chuàng)新，加強人才培訓，建立產業(yè)園區(qū)。紛紛簡政減稅、緊縮通貨、推進私有化、制定實施積極的產業(yè)政策，促進制造業(yè)發(fā)展的同時大力發(fā)展以創(chuàng)新和高附加值為特征的服務業(yè)。企業(yè)也積極調整策略，向海外轉移產能，將研發(fā)設計、精密制造、生產性服務等高附加值環(huán)節(jié)留在母國，充分利用發(fā)展中國家的低成本優(yōu)勢維持自身制造業(yè)整體競爭力。政府和企業(yè)兩方面共同發(fā)力，使得20世紀八九十年代以來主要發(fā)達國家經濟保持穩(wěn)定增長。但繁榮背后是經濟結構發(fā)生了明顯變化。一方面，工業(yè)占國民經濟的比重從20世紀七十年代開始持續(xù)走低并一直延續(xù)到2008年金融危機爆發(fā)，如美國工業(yè)增加值占GDP比重由1986年的24.7%下降至19%左右，法國從1970年的22.3%降至12.1%，英國從1990年的22.3%下降至14.8%，德國從1991年的30.9%下降至24%*數據來源：世界銀行數據庫，http://data.worldbank.org。。另一方面，金融和房地產業(yè)發(fā)展進入黃金期，客觀上推進了城市化進程，但也導致大量資本在金融系統(tǒng)內部或金融與房地產系統(tǒng)之間封閉流動，實體經濟“缺血”，服務業(yè)逐漸脫離工業(yè)并對后者形成擠壓，“去工業(yè)化”成為在發(fā)達國家普遍發(fā)生的現實趨勢。出現這種情況某種程度上背離了20世紀七八十年代發(fā)達國家實施供給側改革的初衷，也為2008年金融危機的爆發(fā)埋下隱患。

其中原因既有偶然也有必然。從偶然因素看，美元深度綁定全球金融系統(tǒng)和美國長期存在的透支消費習慣，在放松金融監(jiān)管條件下綜合疊加引發(fā)次貸危機；而歐洲一些高福利水平的產業(yè)空心化國家主權信用大幅降低，加之受到美國次貸危機波及產生了歐債危機(李向陽，2009)。從必然原因看，盡管發(fā)達國家

采取了一系列改革舉措和積極的產業(yè)政策，但由于電氣化革命以來的科技紅利趨于枯竭，信息技術革命的科技紅利尚未全面轉化為產業(yè)優(yōu)勢，政府優(yōu)惠政策所吸引的資金、資源并沒有換來制造業(yè)勞動生產率特別是全要素生產率提升，反而在逐利屬性的天然驅使下進入了其他行業(yè)，吹大了虛擬經濟泡沫；在勞動生產率提升有限的條件下，發(fā)展中國家的要素紅利開始顯露，最初只為尋求低成本和寬松監(jiān)管而向海外轉移產能的發(fā)達國家制造業(yè)，開始越來越依賴發(fā)展中國家的綜合配套能力與生產經營環(huán)境，發(fā)展中國家也從代工中迅速積累技術和經驗，提升營銷管理水平和供應鏈掌控能力，形成自身的比較優(yōu)勢，不斷向產業(yè)鏈高端延伸，在全球市場與發(fā)達國家同臺競爭。可以說，產業(yè)全球梯度轉移在客觀上極大促進了發(fā)展中國家的工業(yè)化進程。

2008年美歐相繼發(fā)生次貸危機和歐債危機并引發(fā)全球性金融危機，導致發(fā)達國家政府重新開始重視制造業(yè)，紛紛推出“再工業(yè)化”“制造業(yè)回歸”政策，意圖重奪制造業(yè)領導地位(郭朝先和王宏霞，2015)。與20世紀七八十年代實施的供給側改革舉措不同，本次發(fā)達國家的再工業(yè)化進程是在新科技革命愈演愈烈、信息技術與制造業(yè)技術滲透融合趨勢不可逆轉、制造業(yè)生產方式和組織模式正在發(fā)生重大變化、全球各主要經濟體都在搶抓戰(zhàn)略機遇的背景下開啟的，因此其戰(zhàn)略目標并非簡單地逆轉制造業(yè)外流趨勢，而是結合產業(yè)發(fā)展趨勢、技術變革前景和國家戰(zhàn)略部署，選擇特定產業(yè)部門迅速構筑競爭優(yōu)勢，從而確立自身在新科技革命中的領先地位。在產業(yè)選擇上更具針對性，美、德、日、韓等國都不約而同地瞄準了工業(yè)互聯網、人工智能、新能源汽車及無人駕駛汽車、先進制造材料、再生醫(yī)學藥物制造、新能源、高性能集成電路、高世代平板顯示、機器人、5G等領域。在具體舉措上更具指向性，美國大力完善制造業(yè)協同創(chuàng)新網絡，德國通過打造信息物理系統(tǒng)將信息技術有機融入制造平臺，英、法著力強化優(yōu)勢產業(yè)的創(chuàng)新能力和國際競爭力，日本大力發(fā)掘制造業(yè)整體創(chuàng)新潛力，共通之處是都在研發(fā)創(chuàng)新環(huán)節(jié)持續(xù)加大對制造業(yè)的投入力度，通過打造協同創(chuàng)新平臺和網絡整合創(chuàng)新資源提高創(chuàng)新效率，政府著力打造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境并為新興產業(yè)發(fā)展提供早期市場機會(劉明達和顧強，2016)。

圖1 1990-2016年主要經濟體制造業(yè)增加值占世界比重(按2010年美元) 注：安道爾、安圭拉、阿魯巴、百慕大、英屬維京群島、開曼群島、庫克群島、古巴、法屬波利尼西亞、格陵蘭、列支敦士登、摩納哥、蒙塞拉特、瑙魯、新喀里多尼亞、索馬里、巴勒斯坦、敘利亞、特克斯和凱科斯群島等19個國家和地區(qū)2015-2016年制造業(yè)增加值，在2014年基礎上按照1990-2014年平均增速估算得到。資料來源：聯合國工發(fā)組織。

三、 高水平開放條件下的中國制造業(yè)

40年前我國實施改革開放戰(zhàn)略的初期，恰逢以歐美日等發(fā)達國家和亞洲“四小龍”等新興工業(yè)化國家向發(fā)展中國家轉移勞動密集型產業(yè)和低技術低附加值高能耗產業(yè)為主要特征的全球產業(yè)轉移浪潮。我國(尤其是沿海地區(qū))承接了大量來自國外的組裝加工訂單，進行貼牌生產后返銷海外，深度融入了全球產業(yè)分工和貿易體系，這與其他新興工業(yè)化國家和拉美國家在工業(yè)化初期和中期所走過的道路類似。所不同的是，我國擁有獨一無二的低勞動力、低原材料、低地價成本等要素紅利優(yōu)勢，擁有計劃經濟時期建立起的完整工業(yè)體系，廣闊的腹地又為實現本地化配套和全產業(yè)鏈升級提供了絕好條件，因此憑借發(fā)達國家過時或淘汰的技術積累起巨大的后發(fā)優(yōu)勢，形成我國獨特的“規(guī)模化趕超模式”，奠定了我國制造業(yè)的成就和我國在當今全球產業(yè)分工中的地位，同時也形成了我國國內鏈條清晰、層次分明、分工明確的制造業(yè)發(fā)展格局。這種“規(guī)模化趕超模式”反過來又把我國的低成本優(yōu)勢發(fā)揮到了極致，使我們在短短40年間就告別了“短缺經濟”，中華民族歷史性地走進了“供過于求”的階段，社會主要矛盾也從人民日益提高的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾，轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，制造業(yè)既是其中的主要推動力量，也在這一進程中完成了自身的嬗變。① 全球制造業(yè)第一大國地位更加穩(wěn)固。2013-2017年中國制造業(yè)增加值增速保持在6.7%左右，制造業(yè)增加值總量接近世界的1/4，增速和規(guī)模在世界主要經濟體中名列前茅(圖1)。據德勤公司和美國競爭力委員會發(fā)布的《2016全球制造業(yè)競爭力指數》*前兩次研究分別發(fā)布于2010和2013年。，中國繼續(xù)成為最具競爭力的制造業(yè)國家(德勤，2016)。② 創(chuàng)新能力大幅提升。在航空航天、海洋工程、軌道交通、農業(yè)機械、能源電力等多個領域取得創(chuàng)新成果，建成全球最大的4G網絡，5G發(fā)展有望領先全球。中國創(chuàng)新指數排名提升至第22位，是全球唯一進入前25名的中等收入經濟體(世界知識產權組織，2017)*2008-2010年中國排名第37-43位，2016年排名第25位。。③ 產業(yè)結構不斷優(yōu)化。根據國家統(tǒng)計局數據計算，高技術制造業(yè)、裝備制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重由

2013年的9.9%、29.2%分別提高到2017年的12.7%、32.7%，2015-2017年全國萬元工業(yè)增加值用水量累計下降約16%，全國每萬元GDP能耗累計下降14%。制造業(yè)發(fā)展模式發(fā)生深刻變革，智能制造、綠色制造、服務型制造、工業(yè)互聯網快速發(fā)展。互聯網應用催生新業(yè)態(tài)新模式，在“BAT+J”*分別為：百度(Baidu)、阿里巴巴(Alibaba)、騰訊(Tecent)、京東(JD)。框架下誕生出螞蟻金服等一批獨角獸企業(yè)。④ 國際競爭力和影響力不斷提升。進入世界500強的制造企業(yè)達36個，營商便利度較2013年提升了18位(世界銀行，2017)*2014年第96位，2015年第90位，2016年第84位，2017-2018年第78位。其中，開辦企業(yè)便利度排名由第151位提升至第93位。。

但這種“規(guī)模化趕超模式”本身的缺陷也發(fā)展成了我國制造業(yè)當今的結構性矛盾。一方面，貼牌加工導致制造業(yè)鎖定在組裝加工這樣的低端環(huán)節(jié)，工業(yè)設計水平和產品質量不高、生產性服務業(yè)發(fā)展滯后，使得制造業(yè)整體處于價值鏈中低端；缺乏核心關鍵技術，使得制造業(yè)核心競爭力不強，可替代性較強，在發(fā)達國家“再工業(yè)化”和新興經濟體加速工業(yè)化的情況下受到“雙向擠壓”，在發(fā)生國際貿易摩擦時也很容易被“卡住脖子”，影響產業(yè)安全。另一方面，以占領市場為導向、追求速度和規(guī)模的產能擴張式發(fā)展導致了地區(qū)間低水平、同質化競爭嚴重，低端產能遍地開花，這種高投入高能耗低技術低效率的粗放式增長導致國內市場容量和環(huán)境容量均難以為繼。這些結構性矛盾的外在表現也有很多，比如，網絡化協同創(chuàng)新體系不完善導致“創(chuàng)新孤島”現象較為普遍，關鍵共性技術缺失，工業(yè)基礎、工藝材料和器件水平不高，低端產品過剩與高端供給不足并存，供給體系還不能有效滿足消費升級需求。這些問題在產業(yè)發(fā)展上升期的表現還不十分明顯。但隨著國際環(huán)境變化和國內要素結構改變，尤其是實施更高水平開放戰(zhàn)略背景下，很多問題的表現可能更加強烈。

一方面，開放程度進一步提高要求我國制造業(yè)必須苦煉內功，提高核心競爭力。習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會致辭中表示，中國的制造業(yè)已經基本放開，保留限制的也基本具備放開條件。目前，我國飛機制造業(yè)、汽車制造業(yè)和船舶制造業(yè)都在陸續(xù)制定出臺對外開放的時間表和路線圖，放開外資股比限制，相當幅度下調關稅，我國的消費者是最終受益者，但放開限制意味著中國制造業(yè)尤其是上述三個行業(yè)將在全產業(yè)鏈條上面對國外企業(yè)的全面競爭，是在完全公平競爭的市場環(huán)境下的對等競爭，如不做好充分準備，短期內勢必對相關企業(yè)造成沖擊。以汽車制造業(yè)為例，目前我國五大國有汽車企業(yè)*指一汽、北汽、上汽、東風和廣汽。的設計能力、技術水平、質量水平、自主品牌影響力等均與國際先進水平有較大差距；新能源汽車在電池、電機、電控系統(tǒng)這三大核心技術先進性和成熟度方面與國際車企巨頭有著相當距離；智能網聯汽車還處在實驗室技術產品向生產線過渡階段，距離試商用和工程化尚有距離。必須盡快回歸技術本位，以盡快提高創(chuàng)新能力和技術水平為根本，改進管理、提高經營決策水平，增強產品質量和品牌效應，提高核心競爭力，才能在更加激烈的競爭中占據一席之地。

另一方面，開放領域進一步多元要求我國制造業(yè)必須更深度融入全球分工體系，利用國際國內兩個市場、兩種資源。習近平主席在博鰲亞洲論壇年會上公布了大幅放寬市場準入、營造更有吸引力的投資環(huán)境、加強知識產權保護、主動擴大進口等4項開放舉措，涉及制造業(yè)、服務業(yè)等，未來也不排除擴展到農業(yè)、能源、基礎設施建設等領域，是全方位、一攬子的開放。而且這種開放制度的設計主要遵循兩條線索：一是放寬準入，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，不對不同所有制、不同國別企業(yè)人為設限，而是在符合條件的基礎上一視同仁的對待，敞開大門；二是營造環(huán)境，把中國對資金和企業(yè)的吸引力從優(yōu)惠政策轉移到良好營商環(huán)境上，以公平公開普惠的方式平等對待各類企業(yè)、全球資本。這種程度的開放將對我國制造業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境產生巨大影響，創(chuàng)新活動、融資活動、運營模式、生產組織等都將發(fā)生變化。必須盡快補課，學習利用國際通行規(guī)則辦事，盡管身處國內也要具備全球視野，更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源，為我所用。

與此同時，我國制造業(yè)自身也正處在由高速增長向高質量發(fā)展轉變的階段，要求供給側必須通過加強創(chuàng)新來提高產業(yè)核心競爭力，需求側必須轉向以擴大和升級內需為主。這個內因與更高水平開放的外因共同作用，導致了長期積累的結構性矛盾及其問題表現進一步顯現，突出表現為：外需萎縮和內需升級導致低端落后產能轉型升級壓力增大、盈利困難；盈利能力下降和運營成本升高加劇中小企業(yè)資金鏈風險，又進一步導致融資難融資貴問題；制造業(yè)人才隊伍建設不能滿足多層次的人才需求，高技能人才和創(chuàng)新型人才缺乏，企業(yè)家精神亟待保護和弘揚等等。

以近來廣受關注的成本問題為例。企業(yè)用工、土地等要素價格不斷上升，企業(yè)對財稅和制度性交易成本的感受日趨強烈。有研究顯示，勞動力成本方面，美國的小時勞動生產率約為我國的5倍，我國低工資優(yōu)勢被低生產率劣勢所沖減，在勞動力成本上的優(yōu)勢微弱。土地價格方面，我國工業(yè)地價是美國的25倍，且呈逐年上升態(tài)勢。能源價格方面，我國工業(yè)用電、天然氣、焦炭價格均高于美國。稅費方面，據世界銀行統(tǒng)計，2016年我國總稅率為68%，美國僅為44%，如果特朗普減稅新政實施順利，雙方差距有進一步拉大的可能。融資成本方面，參考世界銀行統(tǒng)計，2015年我國借款年利率為4.35%，美國為3.25%。物流成本方面，美國則高于我國(郭璐，2017)。要素成本上升的影響已經顯現，近年來許多原本布局在我國的中低端勞動密集型產業(yè)已經梯次轉移至越南、印度等發(fā)展中經濟體，就是明顯例證。

客觀來說，要素成本上升具有一定的剛性，我國2018年已經出臺了對制造業(yè)尤其是先進制造業(yè)的降稅舉措，因此下一步需要重點攻克的就是制度性交易成本偏高的問題，這也是長期困擾我國制造業(yè)發(fā)展的“卡脖子”問題。引發(fā)這一問題的是更深層次的體制機制障礙(顧強，2015)。只有優(yōu)化制度供給，從制度層面釋放發(fā)展空間、激發(fā)改革紅利，充分發(fā)揮市場資源配置中的決定作用，加強政府在市場失靈領域的有效作為，才能有效破解制度性交易成本問題，真正激發(fā)制造業(yè)發(fā)展內生動力和釋放市場主體活力。

四、 優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展制度供給的思路

改革開放40年來，我國始終堅持“摸著石頭過河”，在體制機制方面進行了許多探索和嘗試，不斷釋放和激發(fā)市場力量，極大發(fā)揮了政策紅利、人口紅利、資源紅利和全球化紅利，取得了如今的經濟成就；但在當下，繼續(xù)設計實施“帕累托有效”的體制機制改革的難度越來越大，因此需要合理的制度安排來引導各方力量民主參與體制機制改革過程，設定積極穩(wěn)妥的政策制定出臺和實施推廣程序，確保體制機制改革的效率和效果。從目前的實踐看，通過“放管服”改革下沉決策和審批權限，提升行政效率，優(yōu)化施政效果，釋放了很大制度空間，簡政放權的邊際效應充分顯現。一方面，中央政府“以批代管”的現象明顯減少，備案監(jiān)督和過程監(jiān)管漸成常態(tài)，地方事權和中央事權得以重新合理分配，許多地方事項由地方結合實際和中央方針自行決定，中央政府不再替地方做決定，減少了內部消耗；另一方面，中央政府在明確大政方針的前提下，將一般行政審批事項下沉，同時允許地方先行先試，充分調動了中央和地方兩方面的積極性。仔細回顧40年來改革開放的歷程就會發(fā)現，黨的十八大以來“放管服”的制度設計和政策指向的精髓在于堅持制度、放開手腳、大膽探索、先行先試，在新的歷史時期樹立新的戰(zhàn)略意志，面對新的社會主要矛盾采取新的戰(zhàn)略應對，在2000年基本達到小康社會基礎上到2020年實現全面小康社會的奮斗目標，其內涵與實質都不亞于一輪新的改革開放。

為調動中央和地方兩方面積極性、實現中央引導和地方主導較好結合，改革開放以來中央設立了許多重大區(qū)域功能平臺，承擔體制機制創(chuàng)新的先行先試任務。在“放管服”改革的大背景下，重大區(qū)域功能平臺被賦予了更高的希望和要求，在當好改革開放“排頭兵”的同時，也需要承擔起闖出體制機制創(chuàng)新新路徑的時代重任。20世紀八九十年代以來我國主要在東部沿海地區(qū)設立了若干高規(guī)格的重大區(qū)域平臺，其中最典型、最成功的當屬深圳特區(qū)*同期設立的經濟特區(qū)還有珠海、汕頭、廈門和海南。和上海浦東新區(qū)，兩個區(qū)域的率先發(fā)展不僅直接帶動了珠三角、長三角兩個體量巨大的經濟圈崛起，而且其帶來的解放思想、改革開放新風與經濟發(fā)展梯次傳導效應一道，在中國掀起了一股由沿海向內陸的工業(yè)化浪潮。黨的十八大之后，中央明顯加快了重大區(qū)域平臺建設步伐(表1)(張幼文，2016；王佳寧和羅重譜，2012)。這些平臺的區(qū)別在于：承擔任務不同，既有進行全面創(chuàng)新改革的綜合性平臺，也有承擔重大專項改革試點任務的功能性平臺。運行載體不同，根據承擔改革試點任務的差異，選擇合理尺度的運行載體，比如自貿區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)等功能性區(qū)域平臺，傾向于選擇片區(qū)或園區(qū)尺度，機制靈活、便于管理；國家級新區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等綜合性區(qū)域平臺，偏重于選擇市級尺度、城市群尺度乃至省級尺度，能夠有效有力地進行統(tǒng)籌協調。共同之處在于：發(fā)展歷程相近，都經歷了小規(guī)模試點和適當加速的過程，其中自貿區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)都是黨的十八大后新設立的，且后者一個批次就設立了8個；管理模式相近，除浦東新區(qū)、濱海新區(qū)為行政區(qū)、設有專門政府外，其他都是行政管理區(qū)，只設立管理委員會，或在現有行政區(qū)政府內部成立領導機制，由某個政府機構承擔具體管理職能；政策制定推廣情況相似，中央明確大方向和大原則，區(qū)域平臺先行先試，制定創(chuàng)新政策和舉措，取得成效后由國家進行復制推廣。

表1 中國重大區(qū)域平臺概況

資料來源：作者計算整理。

近40年來眾多重大區(qū)域平臺的實踐為當前優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展的制度供給提供了寶貴經驗，開放條件下推動先進制造業(yè)發(fā)展的制度設計和政策指向應當與目前國家重大區(qū)域平臺的探索方向相一致，立足于通過引導地方加大體制機制創(chuàng)新力度，營造產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資源鏈、人才鏈相互銜接配套的制造業(yè)生態(tài)體系和財稅、金融、土地、科技、產業(yè)政策銜接貫通、協調聯動的政策體系，以點帶面推進全國制造業(yè)體制機制改革步伐。概括起來，優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展制度供給需要把握好三個原則。

一是市場導向。發(fā)展制造業(yè)既需要尊重科技演進趨勢，也需要遵循經濟和產業(yè)發(fā)展規(guī)律，更需要考慮各地方的要素稟賦和比較優(yōu)勢，必須合理確定政府與市場的邊界，在有限的施政區(qū)間內著力破解市場失靈和阻礙市場健康發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，更多采用普惠政策，有效激發(fā)市場主體活力。

二是問題導向。要發(fā)揮產業(yè)政策的信息引導作用，針對制造業(yè)發(fā)展的突出問題、圍繞制約制造業(yè)發(fā)展的關鍵短板進行制度設計，因地制宜、突出特色、錯位競爭、差異發(fā)展。比如，在創(chuàng)新政策上突出對網絡化協同創(chuàng)新的引導，在人才政策上加強產業(yè)對教育的反饋機制建設，在金融政策上消弭信息不對稱等等。

三是前瞻研究。制度設計既要接地氣，也要有一定的前瞻性、超前性和系統(tǒng)性，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。要充分借鑒國際經驗，結合國內制造業(yè)發(fā)展實際和社會經濟發(fā)展走向，統(tǒng)籌考慮制造業(yè)發(fā)展的制度供給，通過適度超前的制度設計引導制造業(yè)發(fā)展走向，并根據實際情況不斷評估調整完善相關具體制度政策，解決好我國制造業(yè)發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

五、 優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展制度供給的舉措

優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展的制度供給不是要在制造業(yè)領域形成“政策洼地”，而是要形成“制度創(chuàng)新高地”。從國家重大區(qū)域平臺的發(fā)展情況看，思想創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新、方式創(chuàng)新是改革試點的核心內容，在施政層面具體體現為政策和舉措兩方面內容。其中，相對舉措來講，政策更為核心，也更具可復制性。因此，優(yōu)化先進制造業(yè)發(fā)展的制度供給仍然需要把政策設計和實施作為核心環(huán)節(jié)，突出“系統(tǒng)性、整體性、協調性”的改革導向和“功能性、普惠型”的產業(yè)政策導向，形成財稅金融、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)和產業(yè)發(fā)展相互銜接配套的政策體系。

(1) 簡政放權和營商便利。近年來，盡管世界銀行評估中國營商便利度有所提高，但仍僅居世界第78位，與經濟體量、發(fā)展速度和影響力極不相稱。因此，簡政放權、優(yōu)化營商環(huán)境勢必成為中國制造業(yè)發(fā)展政策設計的重要內容。深化機構改革是制造業(yè)簡政放權的基礎工作，要按照新一輪黨和國家機構改革方案要求，抓緊落實到位，著力完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約協調的行政運行機制。簡化審批是制造業(yè)簡政放權的主要內容，科學設置審批流程，提高審批效率，在簡化工業(yè)生產許可證方面落實國家各項要求舉措，在實施“多證合一”、“一照一碼”方面做到真正簡化企業(yè)工作，在執(zhí)行投資準入方面做到準入前國民待遇加負面清單管理。豐富市場化政策工具是制造業(yè)簡政放權的重要方向，應效率與效果并重，堅持“放管結合”，以服務化為導向，加強信息引導、咨詢服務等公共服務手段建設，建立有利于提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效率的科研管理、資產管理和破產清算等制度體系。同時，要建立包容審慎的監(jiān)管制度，對新業(yè)態(tài)新模式在劃定紅線、防控風險的基礎上，采取留足空間、跟蹤評估、動態(tài)調整、創(chuàng)新治理的態(tài)度，形成主體自律、行業(yè)自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的“四位一體”治理模式(周宗波等，2017)。另外，科學施政需要多方參與，依托第三方機構進行獨立監(jiān)督、委托智庫進行決策咨詢評估是國際通行的有效舉措，要積極依托“外腦”，在制度約束上與世界同步接軌，打造競爭優(yōu)勢。

(2) 財稅費用。從改革開放40年經驗看，無論財政資金的杠桿效應還是稅收信號的引導效應都對制造業(yè)發(fā)展起到十分關鍵的作用。當前，與制造業(yè)相關的財稅政策存在財政資金使用效率不高、企業(yè)稅收負擔過重、稅收扶持政策缺乏系統(tǒng)性穩(wěn)定性等問題，各種稅費對企業(yè)的影響較大；尤其是隨著我國經濟進入新常態(tài)，勞動力、資源能源、物流等要素成本快速攀升、盈利能力下降的情況下，稅費支出相當于企業(yè)利潤的比值迅速提高，使得企業(yè)對稅費壓力的直觀感受愈發(fā)突顯。美國繼里根政府之后，為進一步提振制造業(yè)發(fā)展，特朗普提出了減稅新政并將加速落地，主要發(fā)達國家很可能“跟風”減稅，一些發(fā)展中經濟體也在研究跟進，在當前高度全球化背景下，如何守住制造業(yè)這一重要“稅基”，是我國財稅政策必須盡快解決的問題。相比于需要國家層面通盤考慮的財稅體制，地方應該把主要精力放在費用環(huán)節(jié)上，更有可能在短期內見效，主要包括兩個方面：一是涉企收費和保證金，要盡快建立地方版涉企收費目錄清單，下大力氣壓縮涉企保證金，規(guī)范第三方收費，明確權責，提高公共財政支出透明度和精準度。二是在社保費率方面加強創(chuàng)新。長期以來，我國五項社會保險*具體指基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險；社保費率指用人單位和個人繳納的社會保險費用占繳費基數的比例。法定繳費率總計超過40%，其中用人單位負擔30%左右，已經成為一項重要的非稅負擔。2015年我國相繼下調失業(yè)、工傷和生育保險費率；2016年5月，各地又集中開啟新一輪階段性社保降費(張琪等，2016)；2018年政府工作報告又提出“繼續(xù)階段性降低企業(yè)‘五險一金’繳費比例”。總體看，降低社保費率是減輕企業(yè)負擔、增強市場活力的重要舉措，但基于我國即將邁入老齡化社會等客觀因素，單純追求費率的降低是不可持續(xù)的；在中央層面創(chuàng)新制度設計基礎上，實現本地社保資金精算平衡、擴大社保覆蓋面、理清歷史責任和欠賬等應當成為地方層面重點推動的工作。

(3) 金融服務。近年來中國制造業(yè)尤其是裝備制造業(yè)民間投資快速下降。一方面是大量社會資本在尋找優(yōu)質項目，另一方面是制造業(yè)尤其是裝備制造業(yè)投資回報率相對較低、投資回報周期長、一次性投資額度較大、對投資者知識水平要求較高，加之我國現行金融體制下直接融資渠道不暢、間接融資環(huán)節(jié)過多，制造業(yè)在融資成本、融資便利性等方面存在不少問題，嚴重制約制造業(yè)發(fā)展和企業(yè)生存，金融服務實體經濟能力亟待提高。需要加快推動普惠金融服務；引導支持供應鏈金融，支持符合條件的制造業(yè)企業(yè)成立金融租賃公司，盤活固定資產；創(chuàng)新金融產品和服務，設計推出更多符合制造業(yè)尤其是先進制造業(yè)發(fā)展需求的金融產品，落實知識產權質押融資；加快建設社會信用體系，加快推進實體企業(yè)信息平臺、信用評價、融資擔保和風險共擔體系的建設，健全金融服務中介組織(謝啟標，2017)；推進區(qū)域性金融服務中心建設，形成“產業(yè)-資金-人才-信息-風險”匯集的高地。

(4) 研發(fā)創(chuàng)新。盡管在一些領域取得突破，但我國制造業(yè)創(chuàng)新活動總體上以圍繞生態(tài)體系、商業(yè)模式的后端推廣創(chuàng)新和系統(tǒng)總集成總承攬的綜合創(chuàng)新為主，針對重點材料、關鍵零部件、重大裝備母機等“卡脖子”環(huán)節(jié)的創(chuàng)新仍然有限，原始和顛覆性創(chuàng)新較少，中國制造業(yè)總體上仍處在全球價值鏈中低端。其原因既有產業(yè)發(fā)展環(huán)境、階段和市場反饋的因素，也有創(chuàng)新理念、機制的因素，在地方層面短期內可以著手的主要是三方面工作。一是打造創(chuàng)新鏈條。參考美國制造業(yè)創(chuàng)新網絡*美國制造業(yè)創(chuàng)新網絡以市場化機制設立地區(qū)性創(chuàng)新中心，初期由聯邦資金支持，后續(xù)逐步過渡到自負盈虧。和德國弗勞恩霍夫協會*弗勞恩霍夫(Fraunhofer)協會鼓勵以“政府+企業(yè)”模式進行創(chuàng)新活動，設定工作周期，打造開放式創(chuàng)新平臺。的創(chuàng)新模式，通過體制機制創(chuàng)新，有效聚合產業(yè)鏈上下游市場主體和創(chuàng)新資源共同組建聯盟性質的創(chuàng)新實體，進行關鍵共性技術研發(fā)和前沿技術攻關。二是探索創(chuàng)新體制機制改革。按照“圍繞產業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈”的系統(tǒng)創(chuàng)新鏈思想，在一些制約創(chuàng)新活動的體制機制問題上敢于先行先試，大膽探索，提高產業(yè)、科技、金融體系之間的信息協調水平，加強政策協同，破除一切妨礙創(chuàng)新要素自由流動和創(chuàng)新成果市場化產業(yè)化的制度性障礙。三是開展試點示范。讓成為試點示范標桿的企業(yè)和項目增加合作機會，加快新產品新技術新模式推廣。

(5)人才培養(yǎng)。當前中國的人才培養(yǎng)體系還不能滿足制造業(yè)轉型升級需求，多頭管理、多元施政、政策不相容不兼容，以及缺乏科學高效的制造業(yè)人才需求預測和反饋機制是重要原因。建設制造強國，必須要有過硬的專業(yè)技術人才隊伍、技能人才隊伍、經營管理人才隊伍和企業(yè)家隊伍，教育部等三部門發(fā)布的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》預測，到2025年中國新一代信息技術、高檔數控機床和機器人、電力裝備、新材料、節(jié)能與新能源汽車等產業(yè)人才缺口都將超過百萬，為此必須大力推動制造業(yè)人才培養(yǎng)體制機制創(chuàng)新，為制造業(yè)提質增效升級“輸血”。加快制造業(yè)尤其是先進制造業(yè)相關專業(yè)建設步伐，加大招生力度，大力建設職業(yè)學校和專業(yè)院校；推動產教更深層次、更大范圍、更高水平融合，建立高校實訓制度，允許高校與科研機構、制造業(yè)企業(yè)等人員的雙向流動和兼職工作，完善人才終身學習機制，支持建設職業(yè)教育集團，在企業(yè)逐步推開新型學徒制試點；根據自身實際需要制定靈活多樣的引才政策，逐步推廣已在部分地區(qū)試行的人才優(yōu)惠便利政策；健全制造業(yè)從業(yè)人員激勵機制和價值導向，鼓勵以知識產權等無形資產入股方式創(chuàng)辦企業(yè)，采取股權出售、股權獎勵、股權期權等股權激勵方式或項目收益分紅、崗位分紅等分紅激勵方式，對重要技術人員和經營管理人員實施激勵；大力弘揚企業(yè)家精神，打造企業(yè)家創(chuàng)業(yè)、守業(yè)、興業(yè)的熱土。

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