行政處罰的關鍵是合法性與合理性的平衡

文|蔡若夫 曾潔

對于C超市銷售證書未覆蓋的型號的強制性認證產品這種行為屬于什么性質的行為，違法不違法，違反什么法，應該怎么處理？我們必須搞清楚“CCC”認證有些什么違法行為，行為之間有些什么關系，然后才能對照超市銷售證書未覆蓋的型號的強制性認證產品這種行為是不是具有違法性和當罰性，才能考慮過罰相當和一事不二罰等具體原則的適用。這里面主要涉及行政處罰的合法性與合理性的平衡。

行為違法性和當罰性有三個層級

本案中行為違法性和當罰性主要涉及法律、法規和規章三個層級，通過綜述歸類比較，可以搞清楚相互關系。

一、違反法律的行為及懲罰

性質是違反《產品質量法》的行為，表現形式是偽造或者冒用認證標志，適用《產品質量法》第五十三條處罰“責令改正，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照。”

二、違反法規的行為及處罰

性質是違法行政法規。具體可以分為兩大類四種情況。第一大類是違反《認證認可條例》行為，包括三種情況。一是未經認證。主要表現形式是列入目錄的產品未經認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用。二是證書無效。主要表現形式是認證證書注銷、撤銷或者暫停期間，不符合認證要求的產品，繼續出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用。三是虛假免證。主要表現形式是編造虛假材料騙取《免予辦理強制性產品認證證明》或者獲得《免予辦理強制性產品認證證明》后產品未按照原申報用途使用。對于這三種違法行為主要適用《認證認可條例》第六十七條進行處罰，“列入目錄的產品未經認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得。第三類情況下，還要由出入境檢驗檢疫機構追加責令其改正，撤銷《免予辦理強制性產品認證證明》的處理。”

第二大類是違反《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》行為，就一種情況。列入目錄的產品經過認證后，不按照法定條件、要求從事生產經營活動或者生產、銷售不符合法定要求的產品的，由地方質檢兩局依照《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第二條、第三條第二款規定予以處理。其中第三條第二款規定“依照法律、行政法規規定生產、銷售產品需要取得許可證照或者需要經過認證的，應當按照法定條件、要求從事生產經營活動。不按照法定條件、要求從事生產經營活動或者生產、銷售不符合法定要求產品的，由農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門依據各自職責，沒收違法所得、產品和用于違法生產的工具、設備、原材料等物品，貨值金額不足5000元的，并處5萬元罰款；貨值金額5000元以上不足1萬元的，并處10萬元罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款；造成嚴重后果的，由原發證部門吊銷許可證照；構成非法經營罪或者生產、銷售偽劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事責任。”

三、違反規章的行為及處罰

性質是違反《強制性產品認證管理規定》，表現顯示有兩大類六種情況。第一大類是處以3萬元的罰款，具體是四種情況。第一種是偽造、變造、出租、出借、冒用、買賣或者轉讓認證證書以及轉讓或者倒賣認證標志的違法行為。對于這類違法行為，依據《強制性產品認證管理規定》（以下簡稱規定）第五十三條規定，涉及認證證書的由地方質檢兩局責令其改正，處3萬元罰款；涉及認證標志的由地方質檢兩局責令其改正，處3萬元以下罰款。第二到第四種分別是：第二種違反的規定是第十三條第一款規定，認證委托人提供的樣品與實際生產的產品不一致的；第三種違反的規定是第二十四條規定，未按照規定向認證機構申請認證證書變更，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用列入目錄產品的；第四種違反的規定是第二十五條規定，未按照規定向認證機構申請認證證書擴展，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用列入目錄產品的。對于這一類的四種情況，依據規定第五十四條進行處罰，由地方質檢兩局責令其改正，處3萬元以下的罰款。

第二大類處以2萬元的罰款，具體包括兩種情況。一是違反規定第二十三條規定，獲證產品及其銷售包裝上標注的認證證書所含內容與認證證書內容不一致的；二是違反規定第三十二條規定，未按照規定使用認證標志的。對于這一類的兩種情況，依據規定的第五十五條由地方質檢兩局責令其限期改正，逾期未改正的，處2萬元以下罰款。

平衡處罰合法性與合理性是關鍵

處罰合法性與合理性密不可分，兩者的基本目標是一致的，都是規范處罰的基本準則。合法性原則是根本，是法律確定的原則；合理性原則是延伸，是適用法律演化的原則。

一、C超市行為既違反法律規定又違反法理精神

通過上文的分類，可以對照本案中C超市銷售證書未覆蓋的型號的強制性認證產品的行為，到底是違反了什么規定？一方面，對照法律規定。這種行為不是偽造或者冒用認證標志的行為，沒有違反法律規定，不適用《產品質量法》來定性處罰。另一方面，對照法規規定。首先，這種行為屬于“列入目錄的產品未經認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用”的行為，違反了《認證認可條例》的規定。其次，這種行為也屬于“依照法律、行政法規規定生產、銷售產品需要取得許可證照或者需要經過認證的，應當按照法定條件、要求從事生產經營活動。不按照法定條件、要求從事生產經營活動或者生產、銷售不符合法定要求產品”的行為，違反了《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》。再一方面，對照規章的規定。這種行為屬于“認證委托人未按照規定向認證機構申請認證證書擴展，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用列入目錄產品”的行為。這里面，核心的問題是對認證委托人的理解和認定，按照《強制性產品認證管理規定》第十條的規定，列入目錄產品的生產者或者銷售者、進口商統稱為認證委托人。E廠是認證委托人，C超市也可以是認證委托人。對于主體適格不適格存在爭議是導致規章的規定不能直接適用于C超市的根本原因。盡管從依法行政依法處罰的原則看，法無明文規定不處罰是必須遵守的。但是，絕對不能認為，E廠原來作為認證委托人承擔責任，C超市就可以絕對免除認證委托人的責任。因此，C超市的行為從法理上、本質上是違反了《強制性產品認證管理規定》的精神，但是沒有直接違反明確的具體條文規定。

二、適用《認證認可條例》具有合法性

通過分析，可以看出，C超市的同一行為違反了兩部法規的條文一部規章的精神，怎么辦？一是適用法規來定性處罰。首先，按照《立法法》的規定，行政法規的效力高于地方性法規、規章。根據上位法優先于下位法的原則，《強制性產品認證管理規定》不能適用。其次，法無明文規定不處罰，違反法律精神不能直接作為處罰的依據，所以《強制性產品認證管理規定》不能適用。二是適用《認證認可條例》來定性處罰。按照《立法法》規定，同一機關制定的行政法規，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。那是不是應該適用《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》呢？在產品安全監督管理領域，《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》才是特別法。在認證認可領域，《認證認可條例》是特別法。在這個案例里面，按照特殊法優于普通法原則，應該適用《認證認可條例》。

三、從輕減輕處罰具有合理性

C超市的行為違反上位法的規定，同時違反下位法的精神。C超市對于銷售證書未覆蓋的型號的強制性認證產品行為，形式上違反法規的規定，實質上違反規章的規定，但是，上位法規定行為惡性大處罰重，下位法規定行為惡性小處罰輕。具體的處罰內容必須按照上位法規定，處罰幅度應當按照下位法的精神。這里面就涉及到如何正確適用行政處罰裁量權的問題。行政處罰裁量權，是各級質檢部門在法定行政處罰權限范圍內，對違法行為決定是否給予行政處罰、給予何種行政處罰以及給予何種幅度行政處罰的權力。行使行政處罰裁量權，應當遵循過罰相當原則，綜合考量違法行為的手段、性質、情節、社會危害程度以及當事人主觀過錯等因素，決定是否給予行政處罰以及行政處罰的種類和幅度。

本案適用《認證認可條例》，依法從輕減輕處罰，合法也合理。