法規建設：未成年人權益的堅實保障

◎大 鵬

未成年人是祖國的未來，民族的希望。黨和國家歷來高度重視未成年人保護工作，近年來出臺了一系列保護未成年人的法律法規和政策措施，未成年人權益保護工作取得了積極成效。

《中華人民共和國民法總則》

2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過，同年10月1日開始實施。這標志著我國民法典的編纂工作邁出了堅實的第一步，對保護民事主體的合法權益，正確調整民事關系，維護社會和經濟秩序，適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀，具有十分重要的意義。

民法總則對未成年人保護主要有以下變化。一是將限制民事行為能力的未成年人的年齡下限由民法通則的“十周歲”下調為“八周歲”。這樣規定的主要考慮：隨著社會的進步和教育水平的提高，兒童的認知能力、適應能力和自我承擔能力也有了很大提高，法律上適當降低年齡下限標準，符合現代未成年人心理、生理發展特點，有利于未成年人從事與其年齡、智力相適應的民事活動，更好地尊重未成年人的自主意識，保護其合法權益。二是完善了監護制度。監護是保護無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的合法權益，彌補其民事行為能力不足的法律制度。民法總則以家庭監護為基礎，社會監護為補充，國家監護為兜底，對監護制度作了完善。明確了父母子女間的撫養、贍養等義務，擴大了被監護人的范圍，強化了政府的監護職能，完善了撤銷監護制度，并就遺囑監護、協議監護、監護人的確定、指定監護、監護職責的履行等制度作出了明確規定。

此外，還規定了未成年人遭受性侵害訴訟時效的特殊起算點，即未成年人遭受性侵害的損害賠償請求權的訴訟時效期間，自受害人年滿十八周歲之日起計算。這一規定突出強調了對遭受性侵未成年人的保護，延長受害人主張權利的訴訟時效期間，能夠有效保護性犯罪受害人的民事權益。

《中華人民共和國未成年人保護法》

該法于1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，建立健全了未成年人的家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護等體系，是未成年人保護的基本法。該法于2006年、2012年進行了兩次修訂。

《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》

為依法處理監護侵害行為，確保未成年人得到妥善的監護照料，2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部印發《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（法發〔2014〕24號，簡稱《意見》）。《意見》的公布施行，標志著行政機關和司法機關在未成年人保護的協作配合方面又取得了新的進展，標志著我國未成年人國家監護制度的探索向更高層次邁進了一步，對于全面維護未成年人合法權益，促進未成年人健康成長，具有重大和深遠影響。

《意見》分為五個部分，共44條。

第一部分為“一般規定”，規定了應當遵循的原則，定義了監護侵害行為，并對公安、民政、法院、檢察院的工作職責作出規定。

第二部分為“報告和處置”，明確有關單位和個人在監護人侵害未成年人權益時的發現和舉報義務；對公安機關受理舉報、出警處置工作提出具體要求，明確了在緊急情況下，公安機關可以將未成年人帶離實施侵害行為的監護人。

第三部分為“臨時安置和人身安全保護裁定”，對公安機關帶離的受侵害未成年人臨時安置工作作出規定，明確了未成年人救助保護機構的具體職責，包括會商制度、家庭監護的教育指導工作。同時，還根據民事訴訟法有關訴訟保全的規定，對人身安全保護裁定的申請、受理、執行等作出規定。

第四部分為“申請撤銷監護人資格訴訟”，規定訴訟主體資格、證據材料提供以及管轄法院。其中，根據民法通則等法律規定，列舉了四類人員和單位具有訴訟主體資格。

第五部分為“撤銷監護人資格案件審理和判后安置”，規定法院審理程序、審理期限、可以判決撤銷監護人資格的具體情形、另行指定監護人的要求以及申請恢復監護人資格的條件。其中，恢復監護人資格的程序設置，目的是為了給父母改過自新的機會；規定法院在沒有合適人員和單位擔任指定監護人的情況下，應當指定民政部門擔任監護人，明確民政部門的兜底責任。

《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》

2016年2月，國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對農村留守兒童關愛保護工作進行安排和部署。

《意見》抓住了農村留守兒童關愛保護工作中的突出問題和薄弱環節，針對完善關愛服務體系和健全救助保護機制這兩個重點環節，提出了有針對性的政策安排和系統性的頂層制度設計，主要有以下突破性內容：一是強化家庭監護主體責任，依法提出加強家庭監護監督指導的政策措施，對于厘清家庭和政府的責任，督促外出務工父母依法履行監護職責，具有強烈的現實針對性；二是依法設計了包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等環節在內的救助保護機制，彌補了農村留守兒童關愛服務工作的政策短板，有助于遏制侵害留守兒童權益、沖擊社會心理底線的極端事件發生；三是依次明確家庭、政府、學校和社會責任，構建家庭、政府、學校、社會齊抓共管的關愛服務體系；四是明確鄉鎮人民政府的屬地責任。

鄉鎮人民政府是最基層一級政府，承擔執行上級國家行政機關決定和命令，管理本行政區域內行政工作的職責，承擔為人民群眾提供社會管理和公共服務的屬地責任。農村留守兒童家庭住所及日常學習生活都在鄉鎮人民政府屬地范圍內，鄉鎮人民政府應該為農村留守兒童及其家庭提供關愛保護服務，也能直接、快捷、有效地為農村留守兒童及其家庭提供關愛保護服務，這是政府責任的重要體現，因此《意見》突出了鄉鎮人民政府的屬地責任，明確鄉鎮人民政府承擔加強監護監督指導、進行重點核查、建立信息臺賬、開展評估幫扶等職責任務。

《意見》既強調了現行有效政策，又有新的措施安排，部門職責任務明確，組織保障措施有力，內容全面、重點突出，操作性較強。

《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》

困境兒童是兒童中的弱勢群體，也是社會各界普遍關注的一個群體。做好他們的保障工作，使他們跟其他兒童一樣健康成長意義重大。為此，2016年6月，國務院出臺了《關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號，以下簡稱《意見》），針對困境兒童面臨的突出困難和保障工作中存在的突出問題，加強困境兒童分類保障，建立健全困境兒童保障工作體系。

《意見》共有四個部分：

第一部分是總體要求。主要是立足我國兒童保障工作的頂層設計，闡明了困境兒童保障工作的指導思想、基本原則和總體目標。

第二部分是困境兒童的分類保障政策。針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面提出具體措施。在生活保障方面，將困境兒童分類納入孤兒保障、特困人員救助供養、最低生活保障、臨時救助等范圍。在醫療保障方面，對困難的重病、重殘兒童，城鄉居民基本醫療保險和大病保險給予適當傾斜，醫療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線；對低保家庭兒童、重殘兒童、納入特困人員救助供養范圍的兒童參保給予相應補貼。在教育保障方面，對于家庭困難的殘疾兒童，積極推進包括義務教育、高中階段教育在內的12年免費教育，推動建立隨班就讀支持保障體系。對監護缺失、監護不力和不當的困境兒童，分類明確了替代監護的責任主體和相應程序，同時對缺少監護人的服刑人員和強制隔離戒毒人員未成年子女等也做了安排。

第三部分是困境兒童保障工作體系。為確保惠及困境兒童的保障政策落到實處，把困境兒童保障工作做實、做細，《意見》提出，要構建縣、鄉、村三級工作網絡，在縣一級建立強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等機制，在鄉鎮一級建立困境兒童信息臺賬，在村（居)民委員會設立兒童福利督導員或兒童權利監察員，負責困境兒童保障最基層的日常工作，不斷充實和提升基層工作能力。同時，要充分發揮群團組織優勢，廣泛動員社會力量，建立起覆蓋城鄉、上下聯動、協同配合的工作體系。

第四部分是加強工作保障。提出了加強組織領導、能力建設、宣傳引導等工作措施。

《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》

為更好保障廣大殘疾兒童權益、促進社會文明進步，2018年5月30日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究討論了部署建立殘疾兒童康復救助制度的有關情況，原則通過《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》。從今年10月1日起，對符合條件的0—6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨癥兒童，包括經濟困難家庭、福利機構收養的殘疾兒童和殘疾孤兒等，提供手術、輔助器具配置和康復訓練等救助。救助經費納入縣級以上地方政府預算，中央財政給予適當補助。到2020年基本實現殘疾兒童應救盡救。

我國有0-6歲各類殘疾兒童167.8萬人。兒童期是康復的黃金時期，通過早發現、早診斷、早干預，多數殘疾兒童能顯著改善功能，不僅可以減輕家庭經濟、精神負擔，更能正常上學、就業，為社會作出積極貢獻。

“八五”以來，特別是黨的十八大以來，在黨中央、國務院高度重視下，殘疾兒童康復被納入殘疾人事業發展規劃，通過實施貧困殘疾兒童康復救助項目，殘疾兒童康復服務狀況顯著改善。但是，殘疾兒童康復保障制度不健全，經濟困難家庭的殘疾兒童得不到及時康復，以及殘疾兒童家庭因殘致貧、陷入困境等問題仍十分突出。

《意見》按照黨的十九大提出的“兜底線、織密網、建機制”的要求，著眼為殘疾兒童接受基本康復服務提供制度性保障，提出了有針對性的政策措施。

《意見》共分三個部分，第一部分是總體要求，主要闡述了建立殘疾兒童康復救助制度的指導思想、基本原則和總體目標。第二部分是制度內容，明確了救助對象、救助內容、工作流程、經費保障等。第三部分是組織實施，從組織領導、能力建設、綜合監管、宣傳動員四個方面提出具體要求。

《意見》起草過程中主要遵循以下原則：一是堅持保基本、兜底線。立足我國現實國情，將經濟困難家庭的殘疾兒童、兒童福利機構收養的殘疾兒童和殘疾孤兒等作為主要救助對象，將以減輕功能障礙、改善功能狀況、增強生活自理和社會參與能力為主要目的的基本康復服務作為救助內容，既盡力而為，又量力而行。二是堅持統籌規劃，分類指導。依據中央與地方共同財政事權改革要求，強調殘疾兒童康復救助工作實行地方人民政府負責制，經費由縣級以上地方人民政府納入政府預算，中央財政對各地給予適當補助，同時規定由縣級以上地方人民政府根據本地實際確定救助內容和標準，鼓勵有條件的地方適度擴大救助對象范圍。三是堅持有效銜接，補足短板。著力針對殘疾兒童康復服務保障制度空白，將現有社會保障制度覆蓋不到的服務內容作為主要救助內容，并與基本醫療保障、臨時救助等制度做好銜接。四是堅持系統設計，整體推進。在推進殘疾兒童康復救助制度建立的同時，著力推進殘疾兒童康復服務能力及救助工作配套政策建設，加強安全、質量、資金等綜合監管。