普惠金融與發展農村普惠金融面臨的問題及對策、建議

王新倫

【摘要】“發展普惠金融”不僅僅是一個金融問題、經濟問題，更是社會問題、政治問題，對促進金融服務實體經濟、推動社會和諧發展，具有重要的戰略意義。當前，我國的普惠金融服務取得了一些積極的進步，但仍是中國金融的薄弱環節，與經濟社會發展的要求和社會的期望有很大的差距。

【關鍵詞】普惠金融 農村普惠金融 產業發展互助社

一、普惠金融現狀與發展

（一）普惠金融概念由來

2003年12月時任聯合國秘書長的安南首次普惠金融的概念，指出當世界上大多數窮人仍然難以獲得儲蓄、信貸、保險等金融服務，提出消除那些將人們排除在金融活動之外的因素，能夠也必須實施普惠金融來改善這些人的生活”，在隨后聯合國倡議的“國際小額信貸年”活動中，“普惠金融”的概念獲得廣泛使用，也日益發展成為世界范圍內的一項重要金融實踐。

（二）目前普惠金融發展面臨問題

第一是商業銀行的內部授權體系不能影響普惠金融的發展。作為有社會責任的商業銀行組織，需要在追逐商業利益和社會責任之間兼顧平衡，同時商業銀行的內部績效評價體系要體現這樣一種平衡，隨著金融市場競爭的充分，普惠金融也日益成為其自身發展戰略的重要組成部分。

第二是銀行的風險偏好削弱了小微企業的融資能力。銀行出于維護大客戶關系需要，對小微企業和“三農”金融服務的需求，資金可獲得性明顯供給不足，同時地方政府的經濟發展比較依賴銀行融資、國有企業的預算軟約束等問題也致使銀行貸款流向大企業，大項目。因此，大企業的相對優勢弱化了小微企業的融資能力，繼續推動國有企業改革，強化對地方融資行為和國有企業融資行為的財務監管，改善社會資金的供求關系結構，提高資金資源的配置水平，提升微型金融服務供給的可獲得性。

第三是普惠金融應以發揮市場作用為主，以保本微利的可持續發展為其宗旨，而不能僅靠政府財政補貼與支持。普惠金融因為主要是針對弱勢群體，因此也少不了各種政府性資金和社會捐贈支持，但這并不等同于資金的可持續性。從普惠金融發展的早期出現的一些事情來看“微貸項目”，普惠金融都有過資金使用低效浪費、腐敗叢生的慘痛教訓，如印度以捐贈和政府支持為主的開發性銀行，由于過度強調政策性，一度淪為滋生腐敗的溫床，優惠利率貸款被村莊權勢人物挪用，真正需要支持的貧困人群得不到貸款。同樣的事件，也發生在早期的孟加拉鄉村銀行，同樣經歷過“慈善”金融的失敗。

第四是普惠金融也要對風險進行防范、控制，不能等同于過高的融資滿意度。普惠金融主要是針對風險承擔能力較差的弱勢群體，交易成本也比較高，風險實際更大，如果一味追求政策寬松，降低信貸標準，反而會讓普惠效果適得其反。以印度為例，據新德里小貸行業協會統計，2005年到2009年，印度衛星金融機構貸款規模從2.52億美元增加到25億美元，年均增長59%。2009年，印度非銀行金融公司（NBFCs）達到12739家，風險控制和管理根本跟不上，最終導致危機的爆發。

第五是不能把普惠金融的供給等同于銀行信貸，忽視供給的多樣性。不同的市場主體，不同發展階段的企業，融資渠道和方式有差異是正常的，農村家庭、初創期企業在銀行難以借款，更多要靠熟人借貸和民間融資。農村家庭通過民間金融滿足了需求，是正規金融的有益補充，同樣也是普惠金融。世界銀行、二十國集團在普惠金融的定義中，也十分強調供給的包容性和多樣性，正規金融和民間金融、傳統金融和新金融、銀行與非銀行，都是實踐中普惠金融的供給主體。

（三）推動普惠金融持續發展應對策略

第一是頂層設計上要完善。明確普惠金融發展的目標和改革的路線圖，建立更具包容性，面向“三農”和小微企業的普惠金融體系，實現要素服務和保障在城鄉之間的均衡配置。

第二是完善普惠金融的組織體系。發展小型金融與中小型金融機構并存的普惠金融體系，降低金融服務的成本和費用，優化金融機構準入，在加強監管的前提下，加快推進具備條件的民間資本發起設立小微金融機構，促進市場競爭，增加金融供給。另外就是創新普惠金融市場體系，鼓勵金融機構有效盤活農村存量資產，創新各類產權的金融產品，支持小微企業依托資本市場融資，繼續擴大中小企業發行各類債券的規模，建立一個高效率、多覆蓋、嚴監管的股權融資市場，健全完善適合創新型、成長型企業發展的制度安排，為處于不同成長周期的企業投資者提供靈活、多元化的投融資服務。

第三是建立普惠金融政策保障體系。目前我國中西部地區金融服務明顯不足，應實施差異化的貨幣信貸政策，發展縣域綜合金融服務平臺，針對偏遠地區、農戶和小微企業等弱勢群體的融資擔保、支付結算等各類金融需求，建立全方面政策保障體系，建立融資擔?；鸷驼尘暗娜谫Y性擔保公司。

第四是是加強金融消費者保護和教育。對各類金融消費糾紛要妥善處理，保護弱勢群體在獲取金融服務中的合法權益，加強金融知識的普及與宣傳，提高國民金融素質。發展普惠金融是一項需要政府、金融機構和社會各界共同參與的系統工程，建立包容多種金融機構、金融工具和金融服務的普惠金融體系，公平合理地分配金融資源，堅持普惠金融的理念，堅持民生金融優先，讓改革和發展的成果更多更好地惠及所有人群、有效破解當前農村金融所面臨的各種難題。

二、發展農村普惠金融所要面對的各類問題及應對策略

（一）農村金融當前的現狀

農村金融體系缺失的問題已經喊了很多年，尤其是那些貧困地區，一方面農民反映貸不到款，另一方面金融機構認為農村金融難做，國家提出發展農村金融已經很多年，但進展緩慢，很多地方農村金融服務主體少，能力弱，方式單一；部分偏遠地區出現金融“盲區”等現象依然普遍存在，不能滿足農村經濟日益增長對金融服務的需求，原因主要是兩方面，首先是是體制因素決定的。農村金融需要政府支持，形成由政策性金融、商業性金融、合作性金融和民間借貸構成的體系，來支持傳統農業的現代化，現階段我們還沒有形成這樣的體系。其次是技術方面的因素決定的。雖然農村金融從上世紀80年代就開始發展，但由于農戶多且分散，貸款規模小，缺乏農村信用貸款，而農戶又缺少有效的財產抵押物，金融機構運作成本高，形成了農戶“貸款難”、金融機構“難貸款”并存的困境。

金融服務主體少，能力弱，方式單一，不能滿足農村經濟日益增長對金融服務的需求。因此，地方不斷探索改善農村金融困境的辦法，如甘肅臨夏州“村級產業發展互助社”，其實就是一種對改善當地農村金融現狀的探索。

目前，村級產業發展互助社是一種具有創新性的“草根金融”，這對深度貧困的地區，以農民互助社的形式，部分解決了當地群眾貸款難、缺少農業產業發展資金的難題，而且效果不錯。那么，農村金融究竟應該怎么做、探索這些問題有哪些實際意義、還有哪些問題需要注意？為此，新疆金融研究院的張文忠認為探索農村普惠金融有三重意義。

一是扶貧方式的創新和探索。對于貧困的地方，如何讓當地農業發展、農民富裕起來，一般的扶貧辦法未必見效，用互助金融扶貧辦法，在當前是一種很好的探索。

二是在探索農村金融方面有創新。由于當地經濟不發達，農業難于發展，非農產業金融服務的發展就更難，選擇一個很好的創新方式，不論從國際，還是從我國相對發達地區的實踐來看，農民的合作組織，如果沒有金融的創新，很難真正發展持續下去。所以，以互助社形式籌資，解決農民發展資金問題的思路是對的。

三是拓寬農民專業合作社經營范圍的意義。現在的《農民專業合作社法》規定，合作社只能是同類農產品生產經營的合作，隨著目前上百萬家農民專業合作社的實踐，合作的范圍需要拓寬。而事實上，在黨的十七屆三中全會就明確提出，有條件的農民合作社可以開展信用合作，這其實為發展農村合作金融打開通道。

（二）作為一項新生事物，互助社在發展中應該注意問題

從“產業發展互助社”資金結構來看，是政府+企業+農戶+社會捐贈共同出資形式的，而且政府出資占大頭，這使得互助社組織本身的依法合規、可持續性存在一定問題。因為政府不能直接出資做合作互助金融業務，當然，這也是當地政府的無奈之舉。所以，要考慮互助社的出資結構應符合農民資金互助合作社的相關規定，讓農民資金互助社這個機構可持續存在與發展。建議是否可以整合所有扶貧資金，作為對扶貧資金使用的一種探索，放進農民資金互助合作社中，而財政資金應該逐步退出去（政府可以支持成立擔保、再保公司）。另外，可以先把企業的錢作為捐助資金吸引進來，但需要政府逐步建立吸引社會資金、支持農民資金互助合作社的辦法，讓資金互助合作社能成長壯大、持續發展。

（三）發展農村普惠金融需要把握的重點

圍繞普通農戶和農村、微企金融需求，以市場化可持續為原則，促進服務的供需匹配，優化政府激勵機制，形成多方協同的發展機制，促進農業轉型和農民增收。為此，需要把握以下重點：

一是金融支農的產品應面向普通農戶的基本需求，面向農業現代化的生產方式轉型需求。服務創新應針對農戶和農村、微企在信貸等業務中遇到的突出障礙，例如抵押擔保、信息不對稱等問題。

二是有效降低成本、控制風險是金融支農可持續的前提。從實踐看，產權模式、組織機制、利益相關方合作機制等都對成本風險帶來影響。如合作制可通過股東、客戶一體化降低成本及風險，小機構通過組織聯合可分攤部分成本、增強抗風險能力。

三是改善農村普惠金融發展環境有助于引入更多金融機構。在此基礎上協調利益相關方參與，促進協同，有助于通過共享業務和資源，發揮隱性資產作用，可以實現“1+1>=2”的效果。如地方政府、銀行、保險、租賃、合作社、農戶、涉農企業等方面相互協同，可通過創新商業模式化解融資障礙。在此過程中地方政府可以發揮重要作用。

（四）發展普惠金融應對措施及策略

第一是建立系統穩定機制。目前農村資金互助社等新型合作金融機構發展勢頭較快，監督與服務有待跟進，注冊監督、財務透明度、流動性支持、風險內控、后臺服務（培訓、信息化等）、資金來源等方面存在諸多薄弱環節，尤其缺乏系統穩定機制，小機構期限轉換功能弱，流動性壓力大，但規模一大則難免跨區域經營，喪失熟人圈信息優勢，信用風險、擠兌壓力增大。促進自愿適度聯合，形成規模范圍、協同效應是大勢所趨，但涉及流動性整合、風控規范等問題，需中央監管部門指引、地方監管部門組織落實。

第二是明確支農普惠金融的協調政策機制。農村普惠金融發展離不開政策支持。但目前我國的正向激勵機制需要完善。建議明確支農普惠業務界定標準、統計口徑、監管準則、扶持政策，降低稅負。對于從事支農支小的小貸公司、融資擔保公司等類金融機構，明確其金融機構法律地位，按金融機構征稅。

第三是建立對農戶收入調查的機制。對小微企業的“三表三品三賬①”等信息交叉檢驗模式有助于降低銀行與客戶的信息不對稱，但目前缺乏有效的農戶還款能力檢驗模式，這是農戶貸款不良率偏高的重要原因。為此應加快我國社會征信體系建設，形成整合農戶還款能力相關信息的數據系統，匯集政府及公用事業等部門信息，由銀行業牽頭，地方政府協助落實。同時，建立調查機制，反映農戶投資、生產、收入、消費情況，用于交叉檢驗農戶還款能力，由監管部門或行業協會牽頭，基層政府及村組織配合落實。通過這些措施降低銀行判斷農戶還款能力，有效避免超過農戶還款能力的貸款發放。

第四是鼓勵多種產權模式并存。國際國內的長期經驗已經表明，普通農戶的貸款難問題需要不同產權模式的金融機構共同來解決，包括股份制銀行和合作制金融組織，解決內部人控制問題需強化外部監督。農信社系統的主渠道作用短期內難以被替代，在農業主產區或經濟欠發達地區，特別是那些采用股份制模式但一直面臨困難的地區，應發揮合作金融應有作用，包括把股份合作制落到實處。一方面，要在強化財務管理審計、控制分紅比例、支持股權流轉等基礎上促使股份合作制金融機構發揮支農作用；另一方面，要結合完善地方監管體制，促使農民資金互助社等新型合作金融組織由成員分擔風險、聯合應對市場競爭，這些是國際合作金融發展的長期經驗，值得參考。探索政策性銀行通過資金批發與村鎮銀行、地方政府的擔保平臺、經營規范的小貸公司或農村資金互助社等組織合作，根據市場化可持續原則為普通農戶提供貸款，而政策性銀行的資金應優先得到償還。

第五以協同促進金融產品創新。解決普通農戶的抵押擔保難問題，需通過協同創新渠道，一是產融協同。金融服務嵌入農業產業鏈，依托核心企業或訂單、倉單等因素，提供融資支持。二是銀保協同。銀行與保險機構圍繞支農，共享信息、分擔風險。三是銀行與融資租賃協同。圍繞農戶轉變生產方式，通過融資租賃渠道解決農戶購置大型涉農設施的融資信用問題②。四是政銀協同。由基層政府提供增信、匯集信息、參與監督、誠信教育、推薦先進、財政激勵等支持，降低銀行信貸風險。其中，地方政府尤應承擔改善誠信環境職責，完善市場基礎。五是金融機構與供銷社、合作社協同。金融機構依托供銷社、合作社的信息渠道優勢，通過相應的新型合作金融組織渠道，為農戶提供資金支持，可由新型合作金融組織提供還款保證。

第六是多種方式發展推廣微貸技術。普惠金融領域很需要普及基于客戶投資回報和現金流的微貸管理技術。目前有的微貸管理技術趨于成熟，但引進的成本較高③。建議以扶持國內微貸管理咨詢機構為切入點，結合中國農村普惠金融特點，提供政策支持，促進咨詢機構之間展開競爭，推動微貸技術轉化應用。另外就是由監管部門組織，行業協會牽頭，大型涉農銀行、農信系統為主，小貸公司、農村資金互助社參與，借鑒國外農村銀行機構經驗，推進農村普惠金融技術創新。在此基礎上，由監管部門通過行業協會、地方政府等渠道推動微貸技術推廣向小貸公司、農村資金互助社等領域拓展。同時，推行小微企業貸款由股東、高管分擔風險④，這在世界各發達國家是比較普遍的做法。