政策落實審計績效評價體系初探

【摘要】加強對國家穩增長、促改革、調結構、惠民生及防風險等重大政策的審計監督，使國家政策更加合理化，保證措施更好地得到落實，已經成為各級審計機關當前及今后政府審計工作的重點。隨著近年各審計機關的摸索與實踐，政策落實審計也逐漸走向制度化和常態化。本文將從審計程序的角度基于“政策制定—政策執行—政策監控—政策效果”的主線建立一套績效評價指標體系。

【關鍵詞】政策落實審計 審計程序 績效評價

2014年5月，為了加快“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等一系列政策措施的貫徹落實，提高政府的公信力，樹立言行必果的風氣，讓人民和企業享受到政策帶來的好處，國務院總理李克強提出，全面展開對已出臺政策的落實情況的審計和督察。同年8月，國務院印發了《關于穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況的跟蹤審計工作方案》，要求全國各級審計機關自2014年8月起，持續開展對地方政府及相關部門貫徹落實政策措施情況的審計監督，不僅要對公共資金、國有資源、國有資產、領導干部經濟責任履行情況等進行審計，更要對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況進行審計，實現審計監督全覆蓋，揭示存在的主要問題和出現的新情況，深入分析問題產生的原因并提出建議和意見，促進政策的不斷完善和落實。同時，審計署應于2015年5月起每月向國務院上報審計結果，同時向社會公眾發布審計結果公告。

雖然當前階段政策措施落實審計實踐開展得如火如荼，取得了一定的成效。但是，客觀地看，目前審計機關開展的跟蹤審計內容很多的還是停留在資金、項目等活動的真實性、合法性的審計業務上，而對政策落實的績效方面關注的還比較少，尤其是績效評價方面有待進一步探索。本文將以政策這一主線為起點，圍繞政策落實審計績效評價和機制方面系統地闡述一些看法。

一、政策落實審計的內涵

政策措施落實審計，是指各級審計機關依據有關法律法規和規章，按照一定的程序和標準，通過對政策措施執行過程中所涉及的相關項目、資金進行持續性的監督，對政策執行情況的合規性、合法性、效益性和效果性發表審計意見的一種審計組織方式。

顯然，對于政策措施落實審計來說，其主體與客體的關系相對比較明了，一般情況下，其主體是政府審計機關及其相關審計人員，就目前措施形式而言，審計的客體是“穩增長、促改革、調結構、惠民生及防風險”等宏觀政策措施所涵蓋的具體的項目建設、項目及財政資金。由于政策措施落實審計是對被審計對象進行持續的評價和監督，并及時反饋的一種審計模式，具有長期性的特點，因此該審計的方式應屬于跟蹤審計。跟蹤審計，是指審計部門對建設項目實施過程中的真實性、合法性、規范性進行跟蹤審計監督，是一種全新的審計方法，對被審計對象進行適時評價、持續監督和及時反饋的一種審計模式。因此，作為執行政策落實審計的政府審計機關和審計人員可以根據跟蹤審計的特點制定出政策落實審計執行的審計程序，從政策的制定到問題的反饋這一過程性的分析模式。為了保證政策措施的貫徹實施達到預期的效果，落到實處，審計機關及其審計人員應當按照這樣的模式對政策措施的整個過程進行持續性的評價和監督。

績效審計是指由審計機關引導實施的，對各級政府及其隸屬部門的各項經濟活動進行審計，重點是經濟活動的經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），也即3E審計。其中經濟性（Economy）是指以盡可能低的費用提供與維持一定質量和數量的資源，即支出是否節約（成本-投入）；效率性（Efficiency）是指以一定的投入所能夠取得的最大的產出，即產出是否節約（投入-產出）；效果性（Effectiveness）是指產出的效果在多大程度上達到了政策目標及預期的結果，即產出對最終目標的貢獻大小（產出-結果）。近年來，許多國家逐漸發展出了5E審計，即在3E審計的基礎上增加了環保性（Environment）和公平性（Equity）。環保性（Environment）是指經濟活動應該以保護環境為前提，投入的資源是否影響環境保護，是否促進了環境保護。公平性（Equity）是指特定的項目或政策活動對社會的貢獻，是否分配公平，是否影響了社會秩序的穩定發展。

政策落實績效審計在國家經濟監督體系中發揮著不可替代的作用，對促進國家政策部署落實方面有重大的意義。首先，國家通過政策落實績效審計，可以對地方各級政府和部門是否及時貫徹落實中央政策進行監督，是否存在中間各上下級政策傳遞環節的阻塞，確保相關政策順利開展落實。其次，審計機關通過對被審計單位在貫徹落實政策過程中的經濟性及效率性進行審計，分析政策執行的效果和存在的新問題、新情況，可以及時地對政策落實方案進行優化整改，同時還可以對于各級政府在貫徹落實政策措施中的更先進的、更合理的做法進行廣泛的推廣。最后，通過對政策實施過程的持續性監督，對發現的部分地方政府或部門不作為、不合法合規的現象（尤其對于涉及到較大資金的政策項目）及時追究相關人員的責任，推進政策及時高效地貫徹執行的同時，推動了國家治理的完善。

二、績效評價指標體系的構建—基于審計程序

績效評價指標體系主要是指對所選取的指標與5E績效之間關系進行確定的一個復雜的過程。一般情況下，系統的指標體系的構建應該選擇將定性分析和定量研究結合使用。定性分析主要是從評價的目的和原則出發，考慮評價指標的充分性、可行性、穩定性和必要性等因素。定量研究則是通過一系列檢驗，使指標體系更加科學和合理的過程。

由此，本文將運用政府績效審計的5E評價標準，結合跟蹤審計的一般審計程序構建了政策落審計的績效評價體系。結合考慮政策落實審計，具體的審計程序為：政策制定（前期準備階段）—政策執行（實施審計階段）—政策監控（出具報告階段）—政策效果（整改反饋階段）。同時，針對每一審計階段采用了定性與定量相結合的指標評估方法，具體的指標體系如表。

三、結語

本文只是在評價體系的構建指標的選取上做了一些嘗試，構建的政策落實審計績效評價指標體系只是為政策落實審計績效評價體系研究提供了一套研究思路，由于在指標的選取方面存在欠缺，并且缺少更多實踐數據進行檢驗，因此還需要在實踐的基礎上不斷完善該評價指標體系，才能為有效評價政策落實審計績效發揮更好的作用。

作者簡介：王俊鋒（1991-），男，漢族，河南周口人，現就讀于蘭州財經大學會計學院，審計專碩，研究方向：注冊會計師審計。