淺議行政事業(yè)單位預(yù)算管理的強(qiáng)化

陳杰君

摘要：行政事業(yè)單位作為社會公共服務(wù)職能的承擔(dān)者，在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的管理作用。一個(gè)管理有序、發(fā)展良好的行政事業(yè)單位是必須以科學(xué)精準(zhǔn)的預(yù)算管理做基礎(chǔ)的。在實(shí)踐中受各種因素制約，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理效率不高，存在強(qiáng)化的必要性。本文以預(yù)算管理的主要功能為切入點(diǎn)，闡述行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中存在常見問題的基礎(chǔ)上，提出強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的具體途徑，以期能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位更好的為社會公眾服務(wù)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；行政事業(yè)單位；問題；強(qiáng)化

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

行政事業(yè)單位預(yù)算管理主要是指單位出于協(xié)助管理層進(jìn)行規(guī)劃、執(zhí)行、評價(jià)和監(jiān)督為目的而對未來經(jīng)營管理發(fā)展方向所進(jìn)行總體安排的一項(xiàng)重要的管理模式。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容包括預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、預(yù)算考評等，它一般具有全員性、全面性、全過程性和目標(biāo)性四個(gè)基本特征。

二、預(yù)算管理的主要功能分析

預(yù)算管理的內(nèi)涵及其職能在不斷的完善和豐富，從其管理內(nèi)容來看，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理主要具有五大功能：一是對單位經(jīng)營管理的規(guī)劃功能，即利用預(yù)算編制來對單位未來可能面臨的發(fā)展機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測和掌控，從而實(shí)現(xiàn)對單位經(jīng)營管理的整體規(guī)劃；二是對單位經(jīng)濟(jì)活動的控制功能，即利用規(guī)劃功能來實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的指導(dǎo)與控制，二者具有相輔相成性，控制驗(yàn)證規(guī)劃，規(guī)劃指導(dǎo)控制；三是溝通功能，即溝通功能能夠減少預(yù)算在執(zhí)行中的障礙，便于預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；四是對單位資源的協(xié)調(diào)功能，即預(yù)算管理能夠幫助單位優(yōu)化資源的配置，進(jìn)而提升其利用效率；五是激勵功能，預(yù)算考核是保障預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種重要手段，同時(shí)也是實(shí)施對預(yù)算參與人員進(jìn)行激勵的參考依據(jù)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的常見問題

雖然預(yù)算管理對行政事業(yè)單位在管理活動中具有規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調(diào)和激勵等方面的促進(jìn)作用，但是在實(shí)踐中受管理體制、資金來源等因素的影響，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理存在較多問題：

（一）對于預(yù)算管理的重視度不足

行政事業(yè)單位對于預(yù)算管理的重視度不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是單位管理層的因素，即單位管理層從思想上認(rèn)為預(yù)算管理主要的目標(biāo)在于獲取足夠的財(cái)政資金，并且認(rèn)為財(cái)務(wù)部門是預(yù)算管理的唯一部門，從而導(dǎo)致其在管理過程中主觀上沒有認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，客觀上也未積極尋找預(yù)算工作的正確指引；另一方面則是干部職工缺乏參與單位預(yù)算管理的主動性，即干部職工受管理層思想的影響，在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)的積極性不高，甚至有些單位會感覺，預(yù)算編制完成后，預(yù)算工作就結(jié)束了，并沒有意識到預(yù)算應(yīng)該始終貫徹于所有的經(jīng)濟(jì)活動中去，從而導(dǎo)致預(yù)算的可信性和可執(zhí)行性較差。

（二）預(yù)算編制過程不夠合理科學(xué)

當(dāng)前我國行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中普遍存在短期化問題，忽視長期可持續(xù)發(fā)展的需求，從而導(dǎo)致預(yù)算編制過程不夠合理科學(xué)：一是預(yù)算在編制時(shí)缺乏實(shí)際基礎(chǔ)，多以申請更多的財(cái)政資金為第一目標(biāo)；二是預(yù)算編制的范圍不夠全面，超預(yù)算或無預(yù)算的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)時(shí)常發(fā)生，從而為預(yù)算執(zhí)行造成了一定的阻力；三是預(yù)算編制方法有待改進(jìn)，雖然已經(jīng)充分強(qiáng)調(diào)了在預(yù)算編制過程中須以零基預(yù)算為預(yù)算編制方法，但是實(shí)踐中多數(shù)行政事業(yè)單位出于縮減工作量等考慮，仍然在實(shí)質(zhì)上采用了僅由財(cái)務(wù)部門根據(jù)上一年度決算情況進(jìn)行增量估計(jì)的預(yù)算編制方法，從而造成預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際差別較大。

（三）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制力被弱化

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)作為預(yù)算管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在預(yù)算管理中具有核心作用，但是在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算的控制力被弱化，主要表現(xiàn)在：

一是預(yù)算在執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格的授權(quán)審批機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行過程中會存在非常規(guī)支出或者金額重大的支出項(xiàng)目，對于該類支出項(xiàng)目，絕大多數(shù)單位以單位管理層的簽字作為支出依據(jù)，而沒有嚴(yán)格按照既定的審批權(quán)限來履行審批手續(xù)，從而造成預(yù)算執(zhí)行的審批機(jī)制不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

二是預(yù)算在執(zhí)行過程中的監(jiān)督缺位，首先是對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督難以落實(shí)到經(jīng)濟(jì)活動的全過程，監(jiān)督具有滯后性，其次是缺乏效率較高的監(jiān)督組織機(jī)制的建立，使得監(jiān)督缺乏專業(yè)性和系統(tǒng)性，最后是在預(yù)算執(zhí)行過程中受監(jiān)督手段較為保守的限制，使得預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏嚴(yán)肅性。

三是沒有建立有效的預(yù)算執(zhí)行考評和分析機(jī)制。進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析與考評是發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理漏洞的主要手段，但是在實(shí)踐中多數(shù)行政事業(yè)單位在預(yù)算年度結(jié)束后就認(rèn)為預(yù)算年度的工作已完成，而沒有對其預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析與比對，財(cái)務(wù)部門則只注重決算方面的核算問題，從而造成預(yù)算執(zhí)行的分析與考評難以在實(shí)質(zhì)上開展，預(yù)算執(zhí)行獎懲流于形式。

四、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的途徑

正因?yàn)樾姓聵I(yè)單位在預(yù)算管理過程中分別在思想重視度方面、預(yù)算編制方面和執(zhí)行過程中存在的上述這些常見問題，所以當(dāng)前多數(shù)單位的實(shí)際預(yù)算管理效果與預(yù)期差別較大，亟待強(qiáng)化。筆者針對上述問題，結(jié)合自身工作實(shí)踐，認(rèn)為行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從以下角度對預(yù)算管理進(jìn)行強(qiáng)化：

（一）分別從管理層和預(yù)算執(zhí)行人員層面提高對預(yù)算管理的重視度

要從管理層和預(yù)算執(zhí)行人員層面提高對預(yù)算管理的重視度，一方面單位管理層及預(yù)算執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)熟知預(yù)算管理的各項(xiàng)法規(guī)制度，合理科學(xué)利用預(yù)算資金，以提高預(yù)算管理的約束作用；另一方面則是管理層應(yīng)當(dāng)利用管理職權(quán)的優(yōu)勢，在單位內(nèi)部利用各種宣傳手段轉(zhuǎn)變單位人員對預(yù)算管理的錯(cuò)誤認(rèn)識，并從業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)行力兩個(gè)方面來提升預(yù)算管理隊(duì)伍的整體水平，從側(cè)面加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程中的審批和預(yù)算分析，確保預(yù)算執(zhí)行的效率。

（二）對預(yù)算編制過程進(jìn)行優(yōu)化

如上文所述，行政事業(yè)單位預(yù)算編制之所以不夠合理科學(xué)，主要是預(yù)算編制的方法和內(nèi)容存在不合理支出，可從兩個(gè)方面加以優(yōu)化：一是綜合利用多種預(yù)算編制方法，行政事業(yè)單位常用的預(yù)算編制方法主要有增量預(yù)算、零基預(yù)算、彈性預(yù)算等方法，單一的預(yù)算編制方法容易造成預(yù)算數(shù)據(jù)偏離實(shí)際，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算支出的不同性質(zhì)采用多種編制方法相結(jié)合的方式；二是分析單位的具體業(yè)務(wù)性質(zhì)，將所有的預(yù)算收入項(xiàng)目和支出項(xiàng)目納入預(yù)算編制的數(shù)據(jù)體系中，以確保預(yù)算數(shù)據(jù)的全面性和切合實(shí)際性。

（三）提高預(yù)算執(zhí)行的控制力

針對上文行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行控制力被弱化的問題，筆者認(rèn)為可從三個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化：一是從規(guī)范預(yù)算批復(fù)方面來提高預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力，即采取分期批復(fù)、總額控制等批復(fù)方法相結(jié)合的預(yù)算批復(fù)方式，根據(jù)實(shí)際使用情況預(yù)留機(jī)動的財(cái)政資金，以應(yīng)對非經(jīng)常性事項(xiàng)，嚴(yán)格控制不合理的預(yù)算支出，杜絕隨意改變財(cái)政資金用途或超預(yù)算情況的發(fā)生，避免頻繁的預(yù)算調(diào)整對預(yù)算執(zhí)行的影響；二是強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考評，即在單位內(nèi)部建立預(yù)算執(zhí)行稽核部門的基礎(chǔ)上嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算執(zhí)行的考核機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行情況與相關(guān)責(zé)任人的考核目標(biāo)進(jìn)行掛鉤，同時(shí)適當(dāng)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的均衡性問題，防止預(yù)算執(zhí)行的突升突降現(xiàn)象；三是在單位內(nèi)部建立預(yù)算執(zhí)行的分析機(jī)制，定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和掌握，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以修正，提高預(yù)算執(zhí)行的力度。

五、結(jié)束語

預(yù)算管理關(guān)系著行政事業(yè)單位管理水平及其提供社會公共服務(wù)的效率問題，因此在實(shí)際工作中必須對其加以重視。本文在分析當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理常見問題的基礎(chǔ)上，分別從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等三個(gè)角度提出了對其預(yù)算管理進(jìn)行強(qiáng)化的具體措施，旨在為行政事業(yè)單位管理水平及社會公共服務(wù)效率的提升提供思路。

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（作者單位：平頂山市郟縣財(cái)政局）