經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)比較

陳傳梅

【摘要】我國(guó)《反壟斷法》對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中案件反壟斷審查的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作了原則性規(guī)定，與其相關(guān)的商務(wù)部規(guī)范性文件，對(duì)實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)做了細(xì)化和補(bǔ)充。但相關(guān)規(guī)范存在不夠合理、標(biāo)準(zhǔn)不清晰、可操作性差等問(wèn)題。本文通過(guò)梳理歐盟和美國(guó)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，將我國(guó)相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)與之進(jìn)行比較，指出我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)營(yíng)者集中 實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn) 域外經(jīng)驗(yàn) 完善建議

實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)是反壟斷主管機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)審查經(jīng)營(yíng)者集中的核心標(biāo)準(zhǔn)和主要依據(jù)，是主管機(jī)關(guān)對(duì)受審查的經(jīng)營(yíng)者集中決定是否應(yīng)被禁止的關(guān)鍵。世界各國(guó)（地區(qū)）通常使用的是市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)。

一、域外主要國(guó)家經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

（一）美國(guó)實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)1914年的《克萊頓法》第7條第1款規(guī)定：從事商業(yè)或影響商業(yè)活動(dòng)的任何人，不能直接或間接占有其他從事商業(yè)或影響商業(yè)活動(dòng)的人的全部或部分資產(chǎn)。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)管轄權(quán)下的任何人，不能占有其他從事商業(yè)或影響商業(yè)活動(dòng)的人的全部或一部分資產(chǎn)，如果該占有顯著地減少了競(jìng)爭(zhēng)或目的是形成壟斷。確立了美國(guó)并購(gòu)控制的“實(shí)質(zhì)減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”。

美國(guó)《橫向并購(gòu)指南》確立了評(píng)估一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中的五個(gè)步驟。第一步，在界定市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，依據(jù)赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)計(jì)算、測(cè)定相關(guān)市場(chǎng)中的集中度，分析該項(xiàng)集中是否導(dǎo)致集中化的市場(chǎng)。第二步，根據(jù)市場(chǎng)集中度，分析經(jīng)營(yíng)者集中的潛在反競(jìng)爭(zhēng)效果。第三步，分析新的市場(chǎng)進(jìn)入是否能及時(shí)充分地抵消經(jīng)營(yíng)者集中帶來(lái)的潛在反競(jìng)爭(zhēng)效果。第四步，分析經(jīng)營(yíng)者集中是否帶來(lái)了不能通過(guò)其他途徑獲得的特殊效率。第五步，分析如果不進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中，當(dāng)事人是否會(huì)破產(chǎn)退出市場(chǎng)。通過(guò)以上步驟對(duì)影響競(jìng)爭(zhēng)的因素進(jìn)行分析考察，審查機(jī)關(guān)可以得出一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中是否嚴(yán)重減少競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)論，并決定是否允許該項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)。

（二）歐盟實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

2004歐盟通過(guò)了《關(guān)于控制企業(yè)集中的第139/2004號(hào)條例》，確立了新的經(jīng)營(yíng)者集中的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，即嚴(yán)重?fù)p害有效競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定如果一項(xiàng)并購(gòu)尤其是因其產(chǎn)生或增強(qiáng)企業(yè)的支配性地位而嚴(yán)重妨礙共同體市場(chǎng)或其相當(dāng)部分地域的有效競(jìng)爭(zhēng)的，則應(yīng)宣布該并購(gòu)與共同體市場(chǎng)不相容，并予以禁止，如果未產(chǎn)生上述結(jié)果則不應(yīng)禁止。嚴(yán)重?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)是市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性減損競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)的混合物，即以實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)為主、市場(chǎng)支配地位為輔進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查。

除此之外，第139/2004號(hào)條例和隨后的引黃向并購(gòu)評(píng)估準(zhǔn)則》對(duì)效率進(jìn)行了具體規(guī)范，規(guī)定了認(rèn)可效率必須具備的條件、效率的證明責(zé)任及效率和競(jìng)爭(zhēng)損害的權(quán)衡。在實(shí)質(zhì)審查的分析思路和步驟上歐盟和美國(guó)的思路基本相同。

從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，正在從支配性審查逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)。實(shí)質(zhì)審查的分析思路和步驟和美國(guó)的思路基本一致。

二、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)及存在的缺陷

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查主要規(guī)定于《反壟斷法》和《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》?！斗磯艛喾ā返诙藯l規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查的原則標(biāo)準(zhǔn)，第二十七條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》對(duì)《反壟斷法》第二十七條規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)做了進(jìn)一步的細(xì)化。

相較國(guó)際上實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)性減少，我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，可稱為“減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)存在著兩個(gè)主要問(wèn)題：①?gòu)慕?jīng)營(yíng)者的角度看，任何經(jīng)營(yíng)者集中都會(huì)因可能限制競(jìng)爭(zhēng)而受到禁止，不具有合理性。因?yàn)閺膰?yán)格意義上來(lái)講，任何經(jīng)營(yíng)者集中都會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)受到限制。如果不加區(qū)別地全部禁止，不僅違背了經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查制度的初衷，也與允許經(jīng)營(yíng)者依法實(shí)施集中的制度相沖突，同時(shí)也不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)必然會(huì)引起經(jīng)營(yíng)者的集中。②從審查者角度，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比較模糊在實(shí)踐中具體適用時(shí)有一定難度。我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查實(shí)踐中多地考慮市場(chǎng)份額，有使用的市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)之嫌。對(duì)于市場(chǎng)份額、市場(chǎng)集中度沒(méi)有規(guī)定量化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者、其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，對(duì)公共利益、經(jīng)濟(jì)效率的影響等，也主要是羅列概念沒(méi)有明確具體的界定。

三、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)完善建議

（1）將《反壟斷法》第二十八條的前半部分修改為：“經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有實(shí)質(zhì)性排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定”。采用普遍認(rèn)同的實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)，將應(yīng)被禁止的經(jīng)營(yíng)者集中限定在具有實(shí)質(zhì)性反競(jìng)爭(zhēng)效果范圍內(nèi)。

后半部分中“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響”改為“明顯提升競(jìng)爭(zhēng)效率”，并規(guī)定效率需要是重大的，能抵消集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不利影響；效率為集中特有，不是通過(guò)其他原因所獲得，效率必須可以被證實(shí)和量化。

（2）為市場(chǎng)份額和市場(chǎng)集中度設(shè)立量化標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立市場(chǎng)份額的安全指標(biāo)，對(duì)于達(dá)到該指標(biāo)的經(jīng)營(yíng)者集中推定能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的減少競(jìng)爭(zhēng)效果，除非當(dāng)事人能作出相反的證明，同時(shí)規(guī)定市場(chǎng)集中度具體的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)。

（3）將《反壟斷法》第二十七條經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響的標(biāo)準(zhǔn)定為：集中是否增加了潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入該市場(chǎng)的沉沒(méi)成本、集中后形成的技術(shù)優(yōu)勢(shì)是否成為妨礙潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入該市場(chǎng)的重要因素。明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展在反壟斷中的具體內(nèi)涵和地位，提供具有操作性的分析工具或標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)“經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)消費(fèi)者和其他相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的影響”的性質(zhì)和需要達(dá)到的程度，進(jìn)行明確。

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