我國城鎮化進程中失地農民養老保障典型模式經驗與啟示研究

陳明輝

【摘要】隨著我國新型城鎮化進程的加快，失地農民養老保障問題日益嚴重。各地方政府在國家相關政策的指導下，結合本地區的實際情況，探索和建立了失地農民社會保障的不同模式。目前，我國失地農民養老保障模式主要有五種典型模式。通過對典型模式的梳理和總結，可以為云南關于失地農民養老保障相關問題的解決提供思路和借鑒。

【關鍵詞】典型模式 失地農民 養老保障

隨著新型城鎮化進程的加速，中國失地農民養老保障問題更加凸顯。各地方政府在國家相關政策的指導下，結合本地區的實際情況，探索和建立了失地農民社會保障的不同模式，制定并出臺了失地農民社會保障具體實施辦法，取得了多方面的成績。現有的失地農民養老保障模式總結為以下五種；納入城鎮社會保障體系、小城鎮社會保障制度體系、農村社會養老保障制度、商業保障體系、被征地農民基本生活保障制度。

一、國內典型的失地農民養老保障模式

（一）納入城鎮社會保障體系模式

納入城鎮社會保障體系模式，是指當地政府根據失地農民年齡情況和繳費能力狀況，把失地農民直接納入城鎮職工基本養老保險和醫療保險體系。由于大部分省份或地區的失地農民繳費能力達不到參加“城保”的水平，現僅有如北京市、成都市以及浙江的嘉興市采取該類型。

北京為將失地農民納入城鎮社會保障模式的代表城市，早在2004年，北京市政府就公布了《北京市建設征地補償安置辦法》，該安置辦法正式將失地農民作為城鎮居民的身份，納入城鎮居民社會保障體系當中。此社會保障制度具有以下三個方面的特點：首先，將具有勞動力的失地農民納入城鎮居民社會保障體系，進行統一保障，并讓城市社會救助體系吸納另外的超轉入員；其次，以年齡為劃分標準，不同年齡段尚且具備勞動力的失地農民，按照不同的保障項目進行交納，并采取差異化保障標準；最后，征地補償費用作為社會保障費用交納主要來源，失地農民的征地補償費絕大比例用來進行社會保障等相關費用的交納，如有多余則用以農村集體經濟的建設發展。

成都市制定政策把所有農轉非安置的失地農民納入了城鎮社會保險體系，標志著該市正式建立失地農民社會保障制度。但對那些戶口仍然在農村的失地農民，該政策沒有安排相應的社會保障制度。成都市相關政策規定，征地過程中農轉非安置的失地農民可以享受城鎮社會保障待遇，包括養老、醫療、就業與基本生活補助等方面的內容，同時按照他們的年齡段規定不同的繳費標準與保障待遇水平。例如，養老保險方面的規定如下：退休年齡（男60周歲，女55周歲）的失地農民養老保險依照城鎮企業職工最低基本養老保險的政策安排，將他們所在城市分為中心城區與郊縣，并設有相應的繳費標準和保障待遇；其他年齡段的失地農民養老保險，主要依照城鎮職工基本養老保險辦法，使個人帳戶與統籌帳戶相結合，且保障待遇水平與繳費年限、繳費指數掛鉤。成都市政府規定，失地農民的基本養老保險、醫療保險費用的資金直接來源于征地補償費和安置補助費。

嘉興模式是政府運作失地農民養老保險模式的典型代表，帶有一定的參保強制性。早在1998年，嘉興政府就出臺了《嘉興市區土地征用人員分流辦法》，該辦法明確規定全市土地征用的具體政策和操作規范，明確了征地過程中各政府職能部門的職責。辦法規定征地部門必須支付土地價格的一部分為失地農民購買養老保險，一次性納入財政專戶，由財政局統一監管。個人繳費部分從征地安置費中由政府直接抵繳；政府承擔的部分從土地出讓金中支出，起“兜底”作用。失地農民強制進入社會養老保險體系，按月領取養老金，并明確規定按不同的年齡階段劃分投保的標準和享受待遇。

（二）小城鎮社會保障制度體系

小城鎮社會保障制度體系，是指地方政府將失地農民納入小城鎮的社會保障體系。該模式最早由上海市創立和實施，經過多年的努力，至今己形成了具有鮮明特色的小城鎮社會保險模式，成為解決失地農民養老問題的最早探索者。“上海模式”的做法為：一是實行社會統籌和個人帳戶相結合的社會保險基本制度；二是保險繳費由政府強制征繳，社會統籌；三是被征地人員安置補助費一次性繳納基本社會保險費后的剩余部分，應當首先用于繳納補充社會保險費。其優點主要有以下兩點：一是繳費水平和待遇享領水平都與全市職工月平均工資掛鉤，體現了社會保障與經濟發展水平相適應的特點；二是“24%+X”的繳費比例既保障了失地農民的基本生活，又滿足了多元化的需求，其中的“24%”目的是保障基本生活（“24%”是指這項制度的基本保險部分為24%，覆蓋了占比17%的養老保險、占比5%的大病醫療保險和占比2%失業保險），“X”表示補充社會保險，由失地農民自主選擇是否繳納或繳納多少。在“上海模式”中，失地農民的養老保險待遇發放標準為：上年度全市職工月平均工資的20%計發，繳費年限每增加1年，相應增加上年度全市職工月平均工資的0.5%的養老金，但最高不超過上年度全市職工月平均工資的30%。參保失地農民還能享受小城鎮基本醫保險療待遇，如往院（急診觀察室、留院觀察）、門診大病（重癥尿毒癥透析、惡性腫瘤門診化學治療和放射治療、精神病治療）等方面的醫療費用。

（三）農村社會養老保障制度

農村社會養老保障制度，即政府把失地農民納入現有的農村社會保障體系，主要是參加新型農村社會養老保險（新農保）。這種養老模式比較成功的是“青島模式”。

“青島模式”即對失地農民實行新型農村養老保險，繳費方式為個人繳費、集體補助和政府扶持相結合。2005年，青島市政府出臺《關于推進各市被征地農民基本養老保險工作的意見》，規定各地政府把失地農民納入農村社會養老保障體系，以保證失地農民生活水平不會由于征地而下降，從而確保他們的長遠生計，重點保障對象是被征地時享有第二輪土地承包權、且被征地后村人均農業用地少于畝的農村集體經濟組織成員。對于保險經費的資金來源也做了明確規定：失地農民養老保險繳費實行動態調整機制，每年的繳費金額標準為參保的失地農民在上年度的人均純收入。對于保險經費的資金來源也做了明確描述，個人繳費部分從被征地農民的安置補助費中優先列支，村集體的土地補償費等土地收益部分優先用于補助被征地農民養老保險。各地建立社會保險儲備金制度，被征地農民基本養老保險制度所需財政補助資金，從社會保險儲備金中列支，不足部分由土地收益或財政收入補充。2006年，青島市郊五市39.7萬名被征地農民全面納入新型農村養老保險，這意味著青島市在全省率先實現失地農民養老保險全保障。

（四）商業保障體系

商業保險體系，即以政府主導為前提、由政府進行政策設計、由商業保險公司承辦，具體實施基金的保值增值、管理、養老發放等工作。重慶市最早提出這一模式并付諸實際，故又被稱為“重慶模式”。在這種模式中，政府仍是責任主體，購買商業壽險的服務并付給商業保險公司管理費用，同時實施監管。重慶市政府早于1992年頒發一系列相關文件，率先將商業保險引入失地農民社會保障，并委托中國人壽保險公司重慶分公司獨家辦理該市的失地農民保險業務，這種保險是以參保者的土地補償費和失地安置費建立的儲蓄式養老保險。政府征收的統籌金進行財政專項管理，向保險公司一次性支付的管理費用。商業保障模式的具體政策規定如下：在自愿的前提下，男50周歲、女45周歲的失地農民全額或半額的土地補償費、安置補助費在保險公司購買儲蓄式養老保險，再一次性領取其余土地補償費和安置補助費部分。保險公司按失地農民繳費金額的10%每月向其發放生活費，政府則要負擔10%的生活費與實際存款利率之間的差額，5%的資金總額管理費。商業保障模式為解決失地農民基本生活保障問題起到了不可否認的作用，但因為后來出現的諸多問題，重慶市于2007年調整了這一政策并出臺了失地農民基本養老保險辦法。后來出臺的新辦法具體政策包括：政府為退休年齡段失地農民提供養老、大病住院保險；勞動年齡段的失地農民參加城鎮職工基本養老保險與基本醫療保險體系。新辦法于2008年開始施行，自此失地農民商業社會保障模式宣告破產。

義烏模式也是商業保險運作失地農民養老保障實踐的典型代表。這種模式強調失地農民參保的自愿性，引導失地農民選擇符合自己需求的保險組合，保險可指定收益人具有可繼承性。政府征用土地時給予失地農民一定的貨幣補償，同時指定中國人壽保險公司為失地農民辦理養老保險，以各土地征用行政主體為投保單位，以商業壽險公司為主體，簽訂保險合同，商業壽險公司履行給付失地農民養老保險金的義務。政府規定，土地的補償費要按：進行分配，村集體可留用，兌現到個人，繳納養老保險費。中國人壽保險公司有“失地農民團體年金獎金”等多種新的商業險種供村集體選擇，村集體從土地補償費的支付投保商業養老保險繳費。約定本金歸村集體所有，保險公司保證以的收益和至少的投資收益來支付達到規定年限的失地農民的養老金。

（五）被征地農民基本生活保障制度

被征地農民基本生活保障制度，是政府專門針對失地農民構建定的社會保障制度，最早由浙江省提出并實行，因此又叫“浙江模式”。該模式專門針對失地農民制定的社會保障政策或辦法。該模式一般參照已有的城鎮社會保障制度和農村社會保障制度，因此具有兩種具體操作形式：一種是失地農民基本生活保障制度，是參照城鎮最低生活保障制度建立起來的；另一種是專門針對失地農民建立的社會保障制度。江蘇、浙江兩省參照城鎮最低生活保障制度為失地農民建立了基本生活保障制度，保障資金來源由個人、集體和政府三個方面組成，社會統籌和個人專戶相結合而成，失地農民自己繳納費用和集體補助部分構成個人專戶，國家補助部分構成社會統籌賬戶。統一實行財政專戶管理和收支兩條線管理。土地補償費和安置補助費都被作為基本生活保障模式的資金來源。失地農民基本生活保障制度專門針對失地農民群體設計，在解決失地農民養老問題上更具有針對性，而且各地根據自身實際情況進行制度設計，在操作上也更具有靈活性，不失為覆蓋面比較廣的一種保障模式。目前，專門的失地農民社會保障制度可分為基本養老保險型和雙低養老保險型。基本養老保險型參照城鎮職工基本養老保險辦法，因此保障水平相對較高，且強調權利與義務的對等，如嘉興市失地農民養老保險辦法。雙低養老保險型是參照城鎮職工養老保險而建立的，基于失地農民的低收入水平與現有的銜接程度，堅持低繳費、低待遇的原則，如杭州市失地農民養老保險辦法。

除了上述幾種模式以外，我國許多地方還在失地農民社會保障工作方面有了新的舉措。例如，陜西銅川為切實保障農民的合法權益，采取有力措施多方籌措資金，通過財政惠民補貼資金的形式將5900萬元的失地保障補助資金全部兌付到位。其中：兌付失地農民“5560”人員2014年下半年基本生活保障補助277萬元，惠及失地農民9285人；兌付60周歲上失地農民2014年養老補助650萬元，惠及失地農民2724人；兌付失地農民土地補償補助資金4128萬元，惠及失地農民7912戶；兌付其他補助資金50萬元，涉及5戶失地農民。為了支持各村的公益事業開展，該市財政還撥付失地農民村集體補助資金795萬元，將失地農民各項補助標準作了適當提高，使他們得到了更多實惠。江蘇海安自2004年起試點失地農民基本生活保障以來，至今己有10.5萬人被納入社會保障。當地失地農民的生活現狀得到很大改善，例如收入方面比種地更穩定、社會保障有養老和醫療保險。再如，江蘇鎮江市和平路街道征潤州社區于2015年3月在濱江花城小區廣場舉辦“融城”失地農民就業招聘會，現場21家單位向失地農民提供300多個就業崗位。就業招聘會上，該街道的勞動就業相關負責人提供現場解答，向失地農民宣傳和普及政府有關創業扶持、小額擔保貸款等方面的優惠政策信息。這種失地農民就業招聘會為失地農民和企業搭建了有效嬌梁，為雙方節省了時間、精力，大大提高了失地農民再就業的幾率，是失地農民就業保障的有效途徑。

通過以上幾種典型模式的分析，可以看出我國當前各地失地農民養老保障的對象和內容各有異同。全國范圍內沒有統一的規定和政策，導致各地對失地農民的社會保障程度差別較大。

二、對云南的幾點啟示

解決失地農民的養老保障問題最根本的方法是將其納入城鎮社會保障系統，以實現失地農民向城市居民的全面轉換。我國目前沒有統一的失地農民養老保障模式，各省份各地區根據當地的實際情況，制定不同類型的失地農民養老保障制度，這些類型和模式也為云南解決相關問題提供思路和借鑒。

一是政府要切實承擔起責任。政府應明確責任，在法律、政策制定上，在監管過程中強化其主導作用，強化政府的政策引導和財力支持，著力解決土地征收補償和社會保障中存在的問題，尤其是養老保障問題，在為緩解失地農民的養老負擔而做出有效的規劃與保障。社會保障部門應該出臺相關政策，對建立養老保障給予扶持。建立失地農民養老保障最重要的是養老保險金的籌集，在失地農民養老保障中加大投入力度，在資金上予以支持。現在我們正處在建立失地農民養老保障的起步階段，政府的參與和主導作用更加重要。

二是制定政策要嚴密、分類管理。各地政府都應該根據中央發布的框架和云南的具體實際，明確制定政策的大方向和大原則，然后再商討制定出地方指導性意見，明確地方性的框架。各州市級政府再依據省級發布的框架方法來明確框架，各縣市區級政府單位再來確定具體的操作方法和細則。最后，相關部門也在各自的職能范圍內調整土地補償、財政支持及農轉非等相關政策，再建立制度和運轉搭建強硬的政策支持平臺，營造了寬松的運行環境。

三是要符合本地特征。失地農民社會養老保障水平應與地方財力狀況相適應，既不能推脫政府在經濟發展轉型期間的公共管理責任，也不能盲目制定政策。可以發展有差異、多層次、可選擇的彈性的失地農民社會養老保障體系，以滿足不同收入群體的養老需要。同時也可以兼顧公平與效率，使得失地農民的養老風險在各種保障制度中分散。針對只靠土地為生、沒有其他謀生能力的失地農民以及農村的弱勢群體，建立以家庭養老為主，加強社區養老和商業養老對失地農民養老保險制度的補充，強調個人、集體、政府三方投入的籌集模式，妥善解決失地農民的養老保障問題，建立類似于城鎮居民最低生活保障金的救濟金制度，解決其生存基本需求，資金來源主要依靠政府補貼及社會捐贈。同時，為失地農民建立準城鎮養老保障體系，其待遇和繳費水平可以低于城鎮養老保障體系，隨著經濟社會的不斷發展，以后不斷向城鎮養老保障體系靠近，最終實現城鄉保障一體化。

四是要建立統一多層次保障模式。國內的浙江模式、上海模式、青島模式等提供了大量經驗積累。拓寬籌資渠道，改革基金管理方式，根據各地實際情況建立多層次的養老保障體系。根據地區不同、年齡不同、收入水平不同、城市規劃內外等實際出發，不要單純追求制度統一規范、也不單純追求過高的保障水平，而是構建適合失地農民特點的社會養老保險制度，探索多種方式解決失地農民的養老保險問題，做到“應保盡保”和“先保后征”。建立城鄉一體化的社會保障體系是社會保障制度建設的最終歸宿，是一項復雜的系統工程，需要采取突出重點、分類保障、分步推進的策略。同時，做好養老保障的輔助工作，多途徑促進失地農民再就業，完善資本市場，增加農民收入，改革戶籍制度，解決失地農民身份尷尬，使失地農民“失地但不失地位”，增強他們的城市融入感和幸福獲得感。