債務縮減后的政府職能轉變

張林

財政問題是經濟、社會和政策的交匯點，政府債務問題又是財政問題的共生體。凡是在制度層面上改變預算分配與債務體制，無一例外會帶來經濟社會的深刻變革。從對房地產稅立法征收的討論，到發改委、財政部194號文件對城投債的管控，再到2018年“兩會”《政府工作報告》對貨幣、財政政策的措辭變化，可以推斷出，中國正在經歷改革之后的第三次央地關系調整，地方政府債務會走向透明規范，地方政府的職能也會隨之出現較大轉變。

分稅制改革的難點何在

但凡政府，無論大小、中外，大體上肩負著兩種職能，分別是行政職能和經濟職能。行政職能包括提供公平有序的市場環境、法治環境，處理和協調社會沖突，提供醫療、養老、教育等保障性公共物品。經濟職能則包括基礎設施投資建設，建造城市以推動城市化，運營國有資本，拉動經濟增長。

簡單說，自1980至1994這14年，地方政府是全能政府，兼具行政職能和經濟職能，中央政府則讓利放權。1994至2018這14年，地方政府主要肩負經濟發展職能，而行政職能主要依靠中央政府的轉移支付，二者財權事權兩分。2018年后，地方政府和中央政府都將逐漸轉向以行政職能為主的階段，財權事權將合二為一，這也是為什么有學者積極倡議“國稅、地稅合二為一”的大背景。

改革開放之初，為了沖破舊有計劃經濟的單一體制，中央政府允許地方政府自立門戶、自主創業，各地競相出臺開放政策，不僅在經濟上出現了自由繁榮景象，連社會風氣也舊貌換新顏。或許在一些學者看來，當時的地方政府作為全能政府是一個良好的狀態，可以獨立自主地承擔職能。

但是，中央政府的賬戶卻一直處在虧空狀態，這使得行事能力大大減弱，給分灶吃飯的財政體制埋下了隱患。阿西莫格魯在《國家為什么會失敗》中揭示，一個成功的經濟體必然是集中和分權的結合。而分稅制之前的中國卻處在過度分權的狀態中。上世紀80年代，中央政府甚至需要放下身段向地方政府借錢賑災救災，以調劑各省之間的支出。中央政府財政上的空虛，實際上意味著對地方管控能力的削弱，“政令不出中南海”的事情見怪不怪。這是分稅制改革出現的經濟和社會背景。

這種狀況直到1994年分稅制改革后才得以轉變，幾經波折，中央上收了財政收入權。可是新的問題卻產生了：由于中央一級在初次財政分配中拿走了大部分份額，實際上意味著中央需要負責對地方的行政職能兜底。而且，中央政府實際上沒有辦法也沒有能力直接參與到各個地區的經濟運行中去，僅靠中央政府是無法完成經濟發展職能的。反而，行政職能卻是可以通過財政收入的再分配，即財政轉移支付形式來實現的。比如各個地方所需的維穩經費，便是通過中央政府的口袋支撐的；各個區域的社保基金不足，也是需要從全國財政的口袋撥付的；各個地區的法制運行，也要依靠中央各部委的條文來約束規定。

因此，分稅制改革的重點和難點，并不僅僅在于央地關系的調整，更重要的是，如何將政府職能重新劃定，才能保持政府的經濟職能不受影響，以及如何才能將改革開放帶來的制度紅利持續下去。如果僅僅為了將收入權限上歸中央，卻會影響到經濟增長，最終也會傷及行政職能的發揮，分稅制就得不償失了。慶幸的是，伴隨著分稅制有了國企改革的啟動和深入，它將原來政府肩負的經濟職能分散給了各地的民營企業家，同時賦予了官員“GDP錦標賽”的激勵，經濟的高速增長由此得以延續，這也給行政職能的實現提供了經濟基礎。政府需學會如何花錢值得注意的是，許多學者認為分稅制帶來的消極效果之一，就是造成地方政府過于依賴土地出讓收入以發展經濟，并由此被迫走上了一條高負債發展的道路，原因就在于改革后國有土地出讓收入成為了地方政府僅存的自主收入來源。其實這種看法是值得商榷的，即便沒有分稅制改革，在經濟發展到一定階段后，資產資本化并通過資本舉債也是在所難免的。

道理似乎也并不復雜。就像一個人、一個家庭一樣，在最初貧窮的時候，沒有什么資產和資本，只能通過投入勞動和初級資源獲取收入。隨著收入增加，漸漸積累了機械、房屋等資產，就可以通過這些資產舉債發展。富裕的人群和社會總是有更高的債務杠桿率。如今，改革開放已經有40年了，人們手中積累了一定的財富，在土地為集體和國家所有的情況下，土地及附著其上的房產成為了理所當然的資產載體。利用資產杠桿化來變現財富本身并沒有什么錯誤。沒有分稅制，地方政府或許沒有那么依賴土地出讓金，但是并不會妨礙地方政府債務的高升，或許還有其它未想到的亂象。

地方政府債臺高筑，并容易由此引發金融危機風險的根本原因并不在于分稅制的影響，甚至也不在于杠桿的表面高低，而在于地方政府還沒有理順政府的經濟職能和行政職能之間的關系，也沒有理順兩種職能各自的內在邏輯。

按照羅斯托的經濟增長理論，一個經濟體在起飛階段的確需要政府承擔更多的經濟發展職能，需要政府部門去投資、去盈利、去積累、去創收，以便為高速增長提供一定的推動力。當經濟起飛后，政府職能則要偏向行政職能，即主要提供規則和社會保障，糾正高增長所帶來的不平等問題。簡單說，經濟起飛之時，政府需要負責如何賺錢，經濟起飛之后，政府需要學會如何花錢。

當下顯而易見的情況是，地方政府的經濟職能帶來了相當強的制度慣性，將土地等資產通過債務的形式變現的動力仍然強大。可是，經濟增長的內在邏輯已然改變，當下中國存在著兩個并行的市場，兩種并行的經濟：一種是傳統的、停留在石油工業時代的舊經濟，以能源、石化、重工為代表，在這里，政府的經濟職能可以通過集中經營這些領域來快速實現，一個油田的開采或許就是上萬億的產業；而另一種是現代的、步入互聯網時代的新經濟，它的投入要素是信息和數據，仰仗的是企業層面的快速創新和百姓層面的大眾消費，在那里，政府的經濟職能需要以更分散的形式來實現，正如20年前的國企改革一樣。

在舊經濟系統里，已經出現了較為嚴重的生產過剩，而有些地方政府還試圖在這些領域里繼續挖掘經濟增長空間，未來的收入有很高的概率不能保證，從而才為金融危機埋下了隱患。在這樣的背景下，中央政府開始主動調整政府職能的轉變，一方面通過監管政策切斷地方政府債務平臺與政府信用的關系，另一方面通過淡化經濟增長目標、強化社會發展目標來轉移政府職能。這種政府職能轉變的外在表現，就是想盡各種方法降低地方政府的隱性債務。

可以說，地方政府債務縮減和地方政府職能轉變之間有著內在關系，本輪地方政府債務大幅縮減也就有了多重的含義。重要的是，它并不意味著中央政府一方面緊抓財權不放，一方面又收緊地方政府表外收入，增大地方政府的支出責任；而是意味著各級政府的職能，包括中央政府和地方政府，都要統一轉變到行政服務的軌道上來。2018年“兩會”《政府工作報告》中提出赤字率將下降為2.6%，同時要為地方政府提供1.35萬億專項債。可以想見，專項債將會主要用于鼓勵創新和民生支出。

（作者系天則經濟研究所法律與治理中心副主任）