社區(qū)社會(huì)組織培育和發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策

【摘 要】 有效培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，提高社區(qū)治理能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，是新時(shí)代社會(huì)建設(shè)的重要命題。本文明確了社區(qū)社會(huì)組織的基本概念，歸納整理了社區(qū)社會(huì)組織當(dāng)前亟待解決的政府人員管理、黨建引領(lǐng)、供需信息渠道、分類培育、資金撥付等方面的問(wèn)題，提出了營(yíng)造寬松發(fā)展環(huán)境、完善資金扶持政策、整合資源強(qiáng)化支持、有效監(jiān)管科學(xué)評(píng)估等對(duì)策建議，以期為社區(qū)社會(huì)組織的有效培育和健康發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)社會(huì)組織 培育和發(fā)展 問(wèn)題與對(duì)策

社區(qū)在社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，是社會(huì)治理的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”有效的社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的重要途徑，社會(huì)組織作為新時(shí)代社會(huì)參與的重要力量對(duì)提升社區(qū)治理的作用明顯。作為社會(huì)組織末端的社區(qū)社會(huì)組織，具有民間性、非營(yíng)利性、公益性、自愿性和自治性等社會(huì)組織的一般特征，能彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，有益于形成社會(huì)高度協(xié)同、公眾廣泛參與的社會(huì)治理格局。

一、社區(qū)社會(huì)組織的基本概念

1、社區(qū)社會(huì)組織的由來(lái)

社區(qū)社會(huì)組織在中國(guó)歷史上早已有之，社區(qū)社會(huì)組織的原型，如先秦時(shí)期的“閭里”、“族黨”等聚落共同體，秦漢時(shí)期的“鄉(xiāng)里”，封建社會(huì)中農(nóng)民生產(chǎn)互助的組織等。上世紀(jì)九十年代，“社區(qū)”作為一個(gè)陌生概念被引入國(guó)內(nèi)，2000年我國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，逐步代替“院落”。2002年隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，多地社區(qū)中介組織改稱為社區(qū)社會(huì)組織。2004年黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出發(fā)揮各類社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)和管理以及公共服務(wù)中的作用，“社會(huì)組織”取代“民間組織”的提法。2007年黨的十七大后，民政部在全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上明確闡釋——社會(huì)組織是對(duì)非政府組織（NGO）、非經(jīng)濟(jì)組織（NPO）、第三部門、民間組織等稱謂的改造。此后，我國(guó)民間組織改稱為社會(huì)組織，社區(qū)組織正式改稱為社區(qū)社會(huì)組織。

2、社區(qū)社會(huì)組織的定義

當(dāng)前定義尚未統(tǒng)一，本文試圖在不改變社區(qū)社會(huì)組織“在社區(qū)活動(dòng)、為社區(qū)服務(wù)”的本質(zhì)特征基礎(chǔ)上對(duì)其定義進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)展，即由公民、法人和其他組織等民間力量自主自愿組成，以滿足社區(qū)居民多樣化公共服務(wù)需求為目的，在不限于所在街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）或社區(qū)（村）地域范圍內(nèi)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善等活動(dòng)的民間社會(huì)組織，包括在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩大類。主要類型有文體活動(dòng)類、社區(qū)服務(wù)類、社區(qū)事務(wù)類、慈善救助類、權(quán)益維護(hù)類等。

二、培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織亟待解決的問(wèn)題

1. 政府人員管理待優(yōu)化。

一是社區(qū)社會(huì)組織管理工作人員少。社區(qū)社會(huì)組織管理部門力量薄弱，工作人員擔(dān)子重，管理難到位。二是工作交接不到位。社會(huì)組織普遍規(guī)模小，數(shù)量多，統(tǒng)計(jì)口徑不相同，統(tǒng)計(jì)內(nèi)容不連續(xù)，新任工作人員難以清晰把握社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展脈絡(luò)。三是工作人員缺乏培訓(xùn)。自身學(xué)習(xí)能力和工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的了解不夠深入、業(yè)務(wù)不夠熟悉。缺乏對(duì)工作人員的常態(tài)化培訓(xùn)，管理水平難以提升。

2. 黨建引領(lǐng)待提升。

一是運(yùn)營(yíng)狀況和社會(huì)活動(dòng)不穩(wěn)定，黨員流動(dòng)性大，黨建活動(dòng)組織不易。二是黨組織和黨員覆蓋面小，難以激發(fā)熱情與活力。三是部分業(yè)務(wù)主管單位及社會(huì)組織存在重業(yè)務(wù)輕黨建思想，把主要精力放在發(fā)展和處理日常事務(wù)上，黨建工作推進(jìn)不力。

3. 公共服務(wù)供需信息渠道待拓寬。

一是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展盲目。社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展不平衡，文體活動(dòng)類大量增加且不斷壯大，權(quán)益維護(hù)類數(shù)量極少且發(fā)展緩慢，甚至很多城市處于空白。二是居民需求與社會(huì)組織服務(wù)的供給不對(duì)稱。傳統(tǒng)型社區(qū)社會(huì)組織多，高層次、現(xiàn)代服務(wù)型少，服務(wù)供給與居民多元化的需求結(jié)構(gòu)不對(duì)稱，如心理援助、權(quán)益保護(hù)、殘疾人康復(fù)等居民急需的社會(huì)組織較少，需求與供給之間暢通的信息渠道狹窄。三是社區(qū)社會(huì)組織整體規(guī)模偏小，能力偏弱，承接政府購(gòu)買服務(wù)和中央財(cái)政支持參與公共服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力較弱。

4. 分類培育待細(xì)化。

社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展需要汲取社會(huì)各方面的資源，而每個(gè)階段需求不同。初創(chuàng)期需要政府在場(chǎng)地、政策咨詢、人員培訓(xùn)中更多扶持；成長(zhǎng)期需要通過(guò)購(gòu)買服務(wù)獲取資金，組織各種活動(dòng)開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)并逐步塑造組織品牌、擴(kuò)大影響力；成熟期重視獲得更廣泛的資源，更先進(jìn)的知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。然而政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育缺乏細(xì)致、有側(cè)重的分類培育。

5. 資金撥付待簡(jiǎn)化。

政府直接提供給社區(qū)社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)貼以及購(gòu)買服務(wù)的資金要經(jīng)過(guò)“政府—街道—社區(qū)”的流程才撥付到社區(qū)社會(huì)組織。由于社區(qū)人員對(duì)國(guó)家大政方針和社會(huì)組織的理解不一，有時(shí)陷入社區(qū)社會(huì)組織向社區(qū)申請(qǐng)項(xiàng)目是“搶資金”的思想誤區(qū)，對(duì)資金把關(guān)過(guò)嚴(yán)，存在“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象。

三、政府培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的對(duì)策建議

針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織在培育和發(fā)展中面臨的問(wèn)題，提出以下對(duì)策建議，以利于政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育和發(fā)展。

1. 營(yíng)造寬松發(fā)展環(huán)境。

一是科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃。其一，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會(huì)協(xié)同、居民參與”的科學(xué)合理、協(xié)調(diào)高效的社會(huì)組織工作機(jī)制。民政部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推動(dòng)社工、義工“兩工聯(lián)動(dòng)”以及社區(qū)、社工、社會(huì)組織“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。其二，廣泛開(kāi)展調(diào)研，明確大力培育扶持的解決當(dāng)下普遍存在的突出社會(huì)問(wèn)題的社區(qū)社會(huì)組織的具體類型與數(shù)量，為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展謀篇布局。其三，把社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的投入放在社區(qū)建設(shè)的整體去考慮，按照參與率、活動(dòng)情況、社會(huì)影響等指標(biāo)體系系統(tǒng)配置資源資金投入。

二是鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織參與公共服務(wù)。其一，轉(zhuǎn)變個(gè)人和企業(yè)依靠自身力量從事公益的觀念，將愛(ài)心物資交由專業(yè)人士和組織打理，讓社區(qū)社會(huì)組織得到更多充沛的資源。其二，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)和購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境維護(hù)、再生資源回收、文化體育活動(dòng)等服務(wù)職能以及調(diào)解糾紛、維護(hù)權(quán)益、處理投訴等管理職能的轉(zhuǎn)移，使社區(qū)社會(huì)組織充分參與公共服務(wù)。

三是改革管理制度。其一，放寬對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的資產(chǎn)、場(chǎng)所、專職人員數(shù)量的要求，只要組織活動(dòng)有規(guī)律、經(jīng)費(fèi)籌集渠道有基本保障，有相對(duì)固定的辦公人員和一定數(shù)量的成員，即可予以登記。簡(jiǎn)化登記材料和程序，免收相關(guān)費(fèi)用，最大限度為社會(huì)組織注冊(cè)登記提供便利。其二，民政部門對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織進(jìn)行直接登記，變業(yè)務(wù)主管單位為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，不在組織成立階段進(jìn)行前置審查。

2. 完善資金扶持政策

一是完善財(cái)政支持政策。對(duì)社區(qū)社會(huì)組織采取直接撥付資金或按組織績(jī)效以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式補(bǔ)貼，簡(jiǎn)化流程，盡可能減少資金的撥付層級(jí)；安排福彩公益金資助，由民政部門和金融部門共同管理，負(fù)責(zé)資金的保值增值并通過(guò)直接撥付或貸款貼息逐年提高支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的資金數(shù)量；進(jìn)一步細(xì)化政府購(gòu)買服務(wù)的具體措施，及時(shí)發(fā)布政府購(gòu)買服務(wù)需求信息和承接組織條件，實(shí)行費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，有效對(duì)接政府購(gòu)買公共服務(wù)的需求與社會(huì)組織提供服務(wù)的資源和意愿，破除購(gòu)買合同中不得出現(xiàn)人員工資支出項(xiàng)目的障礙，加大購(gòu)買崗位服務(wù)力度。

二是提供稅收優(yōu)惠政策。直接減免社區(qū)社會(huì)組織社會(huì)資助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等公益事業(yè)收入的稅收；免征城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加稅、房產(chǎn)稅、車輛稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種；允許社會(huì)組織開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，但營(yíng)利活動(dòng)規(guī)模不能超過(guò)公益事業(yè)，經(jīng)營(yíng)性收入的80%以上用于公益活動(dòng)；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收入的80%部分以低于營(yíng)利組織的稅率課稅，剩余20%部分不予課稅并將此部分資金繼續(xù)用于公益事業(yè)支出；對(duì)企業(yè)、個(gè)人的公益捐贈(zèng)可實(shí)行不同的稅前扣除稅優(yōu)惠。

3. 整合資源強(qiáng)化支持

一是加大人力資源支持。其一，落實(shí)社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)的人員編制，并提供足夠的工作經(jīng)費(fèi)，加大工作人員培訓(xùn)，增強(qiáng)辦事能力。其二，制定社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施意見(jiàn)，為社區(qū)社會(huì)組織工作人員提供專業(yè)培訓(xùn)，建立健全人才激勵(lì)機(jī)制，建立專業(yè)化薪酬制度，對(duì)職業(yè)水平高的專業(yè)社工給予更多補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。其三，加大志愿宣傳，擴(kuò)大志愿者隊(duì)伍。建立健全大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐公益服務(wù)學(xué)分制度，探索建立企事業(yè)單位職工職稱、職級(jí)晉升需要一定時(shí)長(zhǎng)公益志愿服務(wù)經(jīng)歷的制度。

二是加大孵化機(jī)制創(chuàng)新。建立“政府支持、民間力量興辦、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理，政府和公眾監(jiān)督，民間組織受益”的孵化模式，制定組織準(zhǔn)入機(jī)制和退出標(biāo)準(zhǔn)。政府提供政策和補(bǔ)貼，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)和管理，通過(guò)募集資金、與資助型組織建立公益創(chuàng)投合作伙伴關(guān)系，借助管理咨詢、會(huì)計(jì)、法律、宣傳等專業(yè)機(jī)構(gòu)的志愿力量，向入駐組織提供辦公場(chǎng)所或減免租金、政策咨詢、專家指導(dǎo)、注冊(cè)協(xié)助、小額補(bǔ)貼、系統(tǒng)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、成果展示、宣傳推介等方面的關(guān)鍵性支持。

三是廣泛整合社會(huì)資源。其一，整合高校資源，搭建專家學(xué)者與社區(qū)社會(huì)組織的合作平臺(tái)。專家進(jìn)行研究并轉(zhuǎn)化成果，為社區(qū)社會(huì)組織提供知識(shí)、技術(shù)支持與幫助。其二，整合社區(qū)黨建資源。將黨支部辦公場(chǎng)所和活動(dòng)室作為社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)基地之一，通過(guò)黨組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)中列支和向居民黨員籌集等多種途徑保障社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，將居委會(huì)黨組織加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織黨建工作的重點(diǎn)放在幫助社區(qū)社會(huì)組織及其黨組織解決實(shí)際困難上。其三，整合信息資源。建立公共服務(wù)供需信息平臺(tái)，暢通居民需求與社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)供給之間的信息渠道，利用政府公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及各類公共事業(yè)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新載體和形式。其四，整合媒體資源。加大對(duì)優(yōu)秀社區(qū)社會(huì)組織的宣傳；動(dòng)員熱心人士、專業(yè)人士、職業(yè)精英和志愿者投身社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)；及時(shí)披露和曝光在合法的社區(qū)社會(huì)組織外衣下從事不良勾當(dāng)?shù)牟环ńM織，提高群眾對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的辨識(shí)能力。

4. 有效監(jiān)管科學(xué)評(píng)估

一是建立“登記管理機(jī)關(guān)為主，業(yè)務(wù)單位配合，相關(guān)職能部門依法履行職責(zé)”的監(jiān)督管理體制，打造市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)四級(jí)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。對(duì)不同組織采取不同程度的監(jiān)督管理：對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理、執(zhí)行購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)收入使用等真實(shí)情況進(jìn)行跟進(jìn)和審查；對(duì)社區(qū)文體活動(dòng)類組織則依靠社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨員、居民的監(jiān)督。

二是搭建社區(qū)社會(huì)組織信息公開(kāi)平臺(tái)和群眾監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)。建立社區(qū)社會(huì)組織信息公開(kāi)制度，明確社區(qū)社會(huì)組織必須公開(kāi)的信息范圍、內(nèi)容和對(duì)象。建立健全招投標(biāo)機(jī)制，對(duì)政府的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行公開(kāi)、透明的招投標(biāo)，接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕腐敗現(xiàn)象。

三是建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，開(kāi)展社會(huì)組織規(guī)范化等級(jí)評(píng)估。采取項(xiàng)目化的運(yùn)作方式，委托給第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，重視對(duì)社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)，按照科學(xué)、統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行有效評(píng)估。依據(jù)評(píng)估結(jié)果確定社區(qū)社會(huì)組織等級(jí)，對(duì)于不同等級(jí)的組織在政府進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)、公益項(xiàng)目招投標(biāo)以及稅收優(yōu)惠方面給予不同程度的待遇，激勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織提升綜合實(shí)力，提高等級(jí)。

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作者簡(jiǎn)介：謝慶，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院研究中心助教，碩士，長(zhǎng)沙，410006。