依附式自主：多重制度邏輯下典型公辦養(yǎng)老機構的成立及運作
——以AK福利院為例

馬玉龍

隨著我國人口老齡化社會的來臨，老年人的數(shù)量不斷增長。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。在這一背景下，老年人的養(yǎng)老問題日益成為一個重大的公共主題，因此養(yǎng)老機構建設以及探索適合本地的養(yǎng)老模式被提上日程。當前養(yǎng)老服務機構的建設主要有公辦、公建民營、民辦公助以及公資合營等幾種方式，公辦養(yǎng)老模式仍然占據(jù)著相當大的比重①楊團.公辦民營與民辦公助：加速老年人服務機構建設的政策分析［J］.人文雜志，2011（6）.。而學界對于養(yǎng)老機構的成立以及運作方式的研究主要集中在以下幾個方面：第一，依據(jù)不同的照顧方式來區(qū)分不同的養(yǎng)老模式，并且對這些不同養(yǎng)老模式的特點以及發(fā)展趨勢進行了分析。于瀟提出以生活照顧方式的不同區(qū)分居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老，公共機構養(yǎng)老的載體是敬老院、老年公寓、托老所和老年護理院等養(yǎng)老機構，其職能是提供專業(yè)化的老年人生活照顧服務，服務對象包括完全能夠自理的老人，特別是半自理和完全不能自理的老人①于瀟.公共機構養(yǎng)老發(fā)展分析［J］.人口學刊，2001（6）.。呂新萍在對院舍照顧和社區(qū)照顧兩種養(yǎng)老模式各自特點比較分析的基礎上，對中國當前以院舍照顧為主的養(yǎng)老模式形成的歷史與現(xiàn)實原因進行了分析，并對社區(qū)照顧養(yǎng)老模式在中國的發(fā)展趨勢及可能性進行了展望②呂新萍.院舍照顧還是社區(qū)照顧：中國養(yǎng)老模式的可能取向探討［J］.人口與經(jīng)濟，2005（3）.。第二，集中分析養(yǎng)老服務供給與需求之間的變化所引起的養(yǎng)老體系的不同設置。杜鵬、孫鵑娟等根據(jù)2014年中國老年社會追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，從身體和心理狀況、經(jīng)濟狀況、社會參與、養(yǎng)老期望等五個方面探討老年人養(yǎng)老的突出需求和特點，指出養(yǎng)老設施或機構的覆蓋面存在明顯的城鄉(xiāng)差異③杜鵬，孫鵑娟，等.中國老年人的養(yǎng)老需求及家庭和社會養(yǎng)老資源現(xiàn)狀：基于2014年中國老年社會追蹤調(diào)查的分析［J］.人口研究，2016（6）.。趙娜、方衛(wèi)華等指出，機構養(yǎng)老是應對人口老齡化趨勢的有效途徑，未來基于大中型樣本的機構養(yǎng)老服務質(zhì)量研究，是判斷機構養(yǎng)老服務是否能夠應對人口老齡化和養(yǎng)老服務需求增加所必需的④趙娜，方衛(wèi)華.人口老齡化、養(yǎng)老服務需求與機構養(yǎng)老取向［J］.重慶社會科學，2016（5）.。第三，聚焦當前養(yǎng)老機構存在的問題以及提出相應的建議。方浩指出中國養(yǎng)老機構的改革方向是公建民營，并且指出養(yǎng)老機構公建民營面臨著公辦養(yǎng)老機構定位不清、政府養(yǎng)老職能錯位、服務對象不明確等主要問題，提出了相應的對策建議等。

可以看出，針對我國養(yǎng)老機構的成立及運作進行了詳盡研究，但不足之處仍然存在。首先體現(xiàn)在對養(yǎng)老機構的成立及運作缺乏制度層面的分析與探討，尤其缺乏多重制度邏輯的維度，忽略了養(yǎng)老機構成立以及運作的深層制度環(huán)境。其次缺少了對養(yǎng)老機構成立以及運作的歷時性分析，其在這兩個階段由于面臨的制度環(huán)境不同，最終可能呈現(xiàn)出不同的行為方式。最后，對較為典型的養(yǎng)老機構關注不夠，對典型背后蘊含的真實內(nèi)容缺乏探討。綜上所述，筆者關注的問題在于：典型公辦養(yǎng)老機構的成立以及運作在不同制度邏輯的制約下，呈現(xiàn)出依附式自主的行為特征，即依附式成立，自主性運作。這一“依附式自主”的行為具體表現(xiàn)為雖然是公辦性質(zhì)，其基礎設施條件完備，服務質(zhì)量較高，機構也實現(xiàn)了正常平穩(wěn)的運轉，但該機構入住的人群主要以政府退休職工為主，一般的老人需要找關系才能入住。最后探討這一依附式自主行為的性質(zhì)以及反思我國未來本土化養(yǎng)老機構的發(fā)展趨勢。

一、概念界定及理論依據(jù)

（一）依附式自主的概念界定

英國學者Yiyi Lu最先提出依附式自主概念。她認為中國的社會組織，無論是具有官方背景還是民間創(chuàng)辦的，都依附于政府；但由于政府控制社會組織的能力有限，并且國家對一些正式組織尤其是官辦組織采取保護措施，這些社會組織仍然享有一定程度的自主權。針對典型公辦養(yǎng)老機構的成立以及運作行為，依附式體現(xiàn)為公辦養(yǎng)老機構在成立時利用體制優(yōu)勢獲得促進自身發(fā)展的各種資源。自主性主要指公辦養(yǎng)老機構與政府的關系中存在自主的活動空間，具體表現(xiàn)為自身利用市場化的運作方式來維持機構的正常運轉，同時受到人情邏輯的制約。

（二）“典型”的概念界定

毛澤東同志最早將“樹典型”作為一種工作方法來闡述。馮仕政指出，樹典型是政治權威為了加強對基層社會的動員、控制和整合而采取的一種政治治理策略和技術⑤馮仕政.典型：一個政治社會學的研究［J］.學海，2003（3）.。這里的典型公辦養(yǎng)老機構主要是一種操作性的典型，是中央政策、地方主政領導思路以及地方實踐三者相推動的產(chǎn)物。也即，在很大程度上，是地方主政領導在中央政策的指導下，先在觀念層面尋找到自身的施政理念之后再產(chǎn)生相應的地方實踐①李元珍.典型治理：國家與社會的分離：基于領導聯(lián)系點的分析［J］.南京農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2015（3）.。

（三）多重制度邏輯的理想類型

當代社會任何領域都存在著各種制度安排，各種制度之間相互依賴。作為行動者的個人或組織總是依據(jù)相應的制度安排來行事，對他們而言事實上存在著多重制度邏輯。就本質(zhì)而言，制度體現(xiàn)在人們在物質(zhì)和象征性活動諸方面的穩(wěn)定行為方式之上，具有規(guī)制性、規(guī)范性以及文化——認知性三要素②斯科特.姚偉，等，譯.制度與組織：思想觀念與物質(zhì)利益［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：59.。制度邏輯的微觀行為意義則體現(xiàn)在人們的日常行為活動中，不同群體和個人帶著各自的利益參與制度變遷的過程，反映了各自領域的制度邏輯；而他們之間相互作用的狀況和時間性也制約了隨后演變的軌跡和途徑③周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架［J］.中國社會科學，2010（4）.。多重制度邏輯常常以制度變遷中的多重過程機制及其相互作用作為分析著眼點，從國家邏輯、市場邏輯和人情邏輯三個方面對養(yǎng)老機構進行有效的規(guī)制。其中國家邏輯強調(diào)的是國家權力對養(yǎng)老機構結構行為的規(guī)制和調(diào)控。人情邏輯強調(diào)的是長期以來關系思維對養(yǎng)老機構的影響。市場邏輯強調(diào)行動主體的理性認知邏輯，認為組織行為受到需求與供給之間相互作用的影響。對于公辦養(yǎng)老機構來說，穩(wěn)定的制度邏輯造就了相應的制度環(huán)境，在多重制度邏輯支配下，公辦養(yǎng)老機構的成立以及運作呈現(xiàn)出依附式自主的行為特點，即依附式成立、自主性運作。

表1 多重制度邏輯的理想類型

二、典型公辦養(yǎng)老機構的依附式成立

個案基本情況：AK福利院正式建成于2010年，位于東北地區(qū)H市，隸屬該市民政局，是當?shù)卣笆晃濉卑l(fā)展規(guī)劃的重點民生工程，也是該市政府2008年二十項惠民行動之一。該福利院占地面積10.8萬平方米，總建筑面積8.4萬平方米，前期投資將近3億元。一共分二期建設，計劃建設床位2100張。現(xiàn)在一期工程已建設完畢，設置床位1500張。入住老人有1000多人、工作人員將近300人。院內(nèi)建有國內(nèi)先進的網(wǎng)絡管理系統(tǒng)、一卡通系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)，有醫(yī)院、食堂、倉買、洗衣、洗澡等生活設施以及多項文體娛樂設施。該福利院先后被國家確定為標準化建設試點單位，全國養(yǎng)老機構“五心服務”品牌示范基地，獲全國敬老文明稱號、全國最佳養(yǎng)老機構稱號等。可以看到，該機構已經(jīng)被樹立成為養(yǎng)老機構的一個典型模式。

（一）制度邏輯及成立

“依附式成立”體現(xiàn)為公辦養(yǎng)老機構在成立時充分利用體制優(yōu)勢獲得促進自身發(fā)展的各種資源，國家制度邏輯在這里發(fā)揮著主要作用。具體來講，國家邏輯指的是政府通過自身的權力在該機構成立的過程中發(fā)揮主導性作用，使其依附政府而獲得各種資源以及資本，一定程度上喪失了自主性。主要表現(xiàn)在兩個方面：首先政府將其列為本市的民生工程，并給予了重要的人力、物力以及財力支持。在人力上引進了具有杰出辦事能力的院長，并且提供了將近3億元的財政支持給予基礎設施的建設以及完善。其次，政府以及有關人員通過不定期的視察加強了該養(yǎng)老機構的社會影響力。在該養(yǎng)老機構的宣傳欄上張貼著各級領導人視察的照片，使得該養(yǎng)老機構相對容易獲得政府的認可。該機構有一個特別的部門：接待中心。接待中心的人員配置、機構設施都比較齊全，專門負責接待政府有關領導的視察以及全國各地養(yǎng)老機構的參觀學習，而且專門設立了樣板房，其中內(nèi)部各種家用設備都具備。在訪談中，該養(yǎng)老機構負責人談到：“我們每個月都要接待兩三波來訪人員，像政府各級領導、各大醫(yī)院，吉大學生、長大學生、社會團體都過來慰問老人。從幼兒園開始，小學的，初中的，高中的，大學的都有。還有些社會的愛心團體，志愿者都經(jīng)常來我們這里。”

（二）典型公辦養(yǎng)老機構“依附式成立”的基本特征

第一，機構治理模式的卡里斯馬現(xiàn)象凸顯。卡里斯馬這一概念由韋伯提出，表示的是一種人格特質(zhì)，某些人因為具有這種特質(zhì)而被視作特殊的①崔月琴，袁泉，王嘉淵.社會組織治理結構的轉型：基于草根組織卡里斯馬現(xiàn)象的反思［J］.學習與探索，2014（7）.。卡里斯馬的權威來源于領袖出眾的能力以及獨特的品質(zhì)。典型公辦養(yǎng)老機構治理模式的卡里斯馬現(xiàn)象體現(xiàn)在養(yǎng)老院的院長是養(yǎng)老院重要的奠基者、引導者以及改革者。由于該養(yǎng)老機構的規(guī)模龐大，需要較為豐富的資源才能維持機構的正常運轉，該院院長以其出眾的為人處事能力使該機構獲得政府的各種支持。

第二，機構的服務目標被替代。該機構成立初期的主要目標是負責供養(yǎng)全市無依無靠、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的“三無”老人，但后期實際入住人員的比例越來越以退休人員為主，“三無”老人的數(shù)量相對減少。

第三，慣性依賴心理。典型公辦養(yǎng)老機構在成立的過程中極為依賴政府的各種支持，無須像其他民辦養(yǎng)老機構為資金的來源以及項目的獲取而擔憂。因此會形成一定程度的依賴心理，當機構的發(fā)展遇到瓶頸時，最先求助的仍然是當?shù)卣踔翞榱饲蟮谜闹С謺奚陨淼淖灾餍裕邮苷目刂啤?/p>

第四，成立模式的符號化。在民主革命和社會主義建設時期，典型動員作為一種國家動員模式甚為流行，該模式側重于典型發(fā)現(xiàn)和錘煉的過程，所生成的成果具有較強的學習和可模仿性②田毅鵬，張帆.新時期基層社區(qū)“展示性治理”的生成及運作［J］.學習與探索，2016（9）.。但是該典型公辦養(yǎng)老機構的成立具有符號化的特點，不具有模式的可推廣性。體現(xiàn)在其資源供給較為特殊，該養(yǎng)老機構占地面積10.8萬平方米，總建筑面積8.4萬平方米，前期投資將近三個億；治理模式卡里斯馬現(xiàn)象凸顯，院長在機構的成立以及發(fā)展過程中起著重要的作用，有著自身的獨特性，不可替代。

三、典型公辦養(yǎng)老機構的自主性運作

（一）自主性運作中的市場邏輯

典型公辦養(yǎng)老機構的自主性指的是公辦養(yǎng)老機構與政府的關系中存在自主的活動空間，其運作受到市場邏輯和人情邏輯的影響，其中市場邏輯起著主導性的作用。市場邏輯主要指該機構按照民營機構的運行方式實行市場化運作，體現(xiàn)在服務標準化的建立、員工激勵與晉升機制的設立以及風險規(guī)避的契約化選擇三個方面。在服務標準化的設立上，當政府財政不再給予大力的資金支持時，其主要遵循市場的邏輯，通過提供精細化的服務以及先進的管理方式來使得機構得以正常的運轉。并且設立員工的激勵與晉升機制，擺脫傳統(tǒng)編制體制的限制，來提升員工工作的積極性與服務效率，改掉傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機構的一些弊端。最后還通過簽訂協(xié)議的方式來規(guī)避養(yǎng)老機構運營過程中可能出現(xiàn)的風險。

油田配電網(wǎng)變壓器節(jié)能改造的研究…………………………………………………………………………………陳亞莉（3.30）

1.服務標準化的設立

在服務標準化的設立上，該福利院提供兩大塊的服務，一方面是自理區(qū)老人的日常生活照料；另一方面是失能老人的護養(yǎng)區(qū)，包括醫(yī)療護理、心理康復、營養(yǎng)配餐和臨終關懷。福利院配有專門的醫(yī)療服務設施，與專業(yè)化的醫(yī)療隊伍合作，專門設有康復醫(yī)療區(qū)和益智康復區(qū)，為老年人的晚年生活保駕護航。

在訪談過程中提到，該養(yǎng)老院一個重要的特色就是養(yǎng)老服務標準化的建立。即“標準管事、制度管人、機制保障、品牌提升，核心在人”的“4+1”管理經(jīng)驗。該院院長因此多次獲得國家以及地方政府的各種表彰。當基礎設施基本建成后，該院就開始按照民營機構的運行方式實行市場化運作，自負盈虧，政府基本不再提供補助。同時在推進服務標準化過程中，該院建立了一系列的規(guī)范和制度，包括養(yǎng)老生活照料服務規(guī)范、院內(nèi)感染控制規(guī)范、養(yǎng)老陪同就醫(yī)服務規(guī)范以及管理人員交接制度、入住老人查房制度等。

2.員工激勵與晉升機制的形成

雖然該機構是公辦性質(zhì)的，但有編制的人員并不，多共50人，招了很多臨時聘用人員，將近250人，他們的工資收入主要來自于自身運營所得。該機構實行部門主管、綜合部門和院領導三級檢查監(jiān)督機制。部門主管負責本部門日常工作檢查，綜合部門負責全院日常工作的監(jiān)督，院領導隨時抽查各部門人員工作情況，并填寫檢查登記，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，堵塞管理漏洞。不管正式人員還是臨時人員，都堅持一碗水端平，有功則獎、有過則罰、不講私情、不照顧情面。對工作認真負責，提出的合理化建議得到采納或作出重要貢獻的人員，予以重獎；對同一崗位、同一工作內(nèi)容連續(xù)出現(xiàn)問題的具體責任人和部門主管進行處理，是正式人員的予以調(diào)離崗位，是臨時人員的予以清退。

在訪談過程中，機構管理人員談到：“有的服務人員因為業(yè)務做得好，他們的工資甚至比管理人員還掙得多，這大大增強了服務人員工作的積極性。而且服務人員也談到對這份工作很滿意，掙的工資也還可以，同時能從老人口中聽到一些有益的人生經(jīng)驗。”

3.風險規(guī)避的契約化選擇

養(yǎng)老機構由于服務人群的特殊，老年人的整體年齡偏大，發(fā)生意外事故的幾率較高，因此養(yǎng)老機構一方面給老人購買各種保險，另一方面選擇通過簽訂協(xié)議的契約化方式規(guī)避風險的發(fā)生，主要是應對無理鬧事行為。無理鬧事行為一旦發(fā)生，對養(yǎng)老機構的聲譽以及正常運轉會帶來極大的沖擊。該院院長談到：“我們單位出這種事故的幾率還是很低的，因為工作比較細致，基本上在工作中能規(guī)避的我們盡量規(guī)避它，像老人來了簽完協(xié)議，可能出現(xiàn)問題了，會隨時簽補充協(xié)議，一發(fā)現(xiàn)問題就要簽，那個拿到桌面上來講不是100%有用，但是一種約束。”

（二）自主性運作中的人情邏輯

該機構經(jīng)過幾年的發(fā)展，已經(jīng)成為業(yè)界的標桿，在關于養(yǎng)老人員的接納上，雖然其官網(wǎng)上列出了接受養(yǎng)老人員的明文規(guī)定：1.具有城鎮(zhèn)戶口，男年滿60周歲，女年滿55周歲，或機關、企（事）業(yè)單位離退休人員。2.無精神疾病，無傳染疾病。并進一步列出了入住流程：自理區(qū)主要包括申請入住——評估老人——提交體檢報告及相關材料——辦理入住手續(xù)、簽訂入住協(xié)議及繳費——入住等流程。護理區(qū)主要包括申請入住——評估老人，確定介助、介護區(qū)域——簽定試住協(xié)議——繳納試住費用、試住——二次評估，確定護理等級——辦理入住手續(xù)、簽訂入住協(xié)議及繳費——入住等流程，并且列出了收費標準。但在實際的資格審核中，一般人按照正常的程序申請是進不去的，現(xiàn)在能夠進去養(yǎng)老的基本都是政府有關機關的退休人員，需要找關系才能進入，已經(jīng)具有很高的檔次了。

表2 自理區(qū)收費標準

四、典型公辦養(yǎng)老機構“依附式自主”行為的性質(zhì)及評價

（一）“依附式自主”行為的性質(zhì)

典型公辦養(yǎng)老機構“依附式自主”行為的實質(zhì)是多種制度邏輯作用下的產(chǎn)物。通過對AK福利院運作邏輯的考察，對這一行為現(xiàn)狀有了基本的認識。國家邏輯在機構成立中發(fā)揮著重要的作用，在機構的運行中也間接產(chǎn)生影響;市場邏輯在機構的運行中居于主導地位，國家邏輯通過主動地退場給予其很大的自主權;人情邏輯主要體現(xiàn)在老年人入住的資格限制上，在一定程度上使得該機構有關入住老人資格的規(guī)章制度發(fā)生了異化。當前養(yǎng)老機構發(fā)展模式仍然主要以公辦為主，養(yǎng)老院的發(fā)展還存在一些困難，風險較大，收益還不是太明朗，所以一般社會資本對于這一行業(yè)的投入持謹慎的態(tài)度。當養(yǎng)老院發(fā)展規(guī)模基本建立起來，政府的資本輸入也就一定程度上縮減甚至停止。然后，養(yǎng)老院以商業(yè)化的市場運作邏輯正常運轉。在該養(yǎng)老院，給予“三無”老人床位的比例較少，大部分床位都是需要花錢才能入住的。因此，需要反思這一養(yǎng)老院成立初期的宗旨與實際運行過程之間是否發(fā)生了異化。

（二）“依附式自主”行為的評價

該公辦養(yǎng)老機構的成立以及運作可以表述為“依附式自主”的行為特點，反映了多重制度邏輯的影響。在這一過程中，也有助于反思當前對于“典型”的建構如何才能具有實效性。典型示范是共產(chǎn)黨人在革命和建設進程中發(fā)展起來的一套管理和動員策略，典型最具本質(zhì)意義的特征是其可復制性①田毅鵬，張帆.新時期基層社區(qū)“展示性治理”的生成及運作［J］.學習與探索，2016（9）.。然而通過對該典型養(yǎng)老機構的考察，其具有的卡里斯馬人物配置、特殊的資源供給以及有限的市場運作相結合的特點，可復制性較差。需要處理好國家、市場以及人情三方面的制度邏輯的關系，市場邏輯需要置于重要的地位。如果忽視了典型示范的真實性和有效性，脫離了真實社會土壤，不具有可復制性的典型就有可能面臨單純展示品的危險。因此，在面對當前中國1.67億老人，3100多萬失能失智者的背景下，老年人的服務機構不能完全由政府包辦，其發(fā)展方向勢必走向社區(qū)化、民營化、小型化、多能化。

同時，該公辦養(yǎng)老機構“依附式自主”的行為特點能否真正培育該機構的活力。趙曉芳將社會組織活力界定為社會組織在生命周期不同階段表現(xiàn)出來的生存力、發(fā)展力和再生產(chǎn)力。生存力指組織保持自身機體健康以持續(xù)存在并正常運行；發(fā)展力是組織通過資源整合和擴張等方式實現(xiàn)擴展；再生力是指組織通過創(chuàng)新和變革以及特定資源獲取等實現(xiàn)跨越提升①趙曉芳.社會組織活力研究：一個助殘NGO的生命追蹤［J］.社會政策研究，2017（2）.。養(yǎng)老機構的發(fā)展也需要具備這三種活力。在當前養(yǎng)老機構“依附式自主”的行為特點下，其所具有的生存力和發(fā)展力已經(jīng)被激發(fā)出來，維持了機構的正常運營。但機構所應具有的再生力仍然有限，機構的組織結構、運營方式、資源整合等都尚未實現(xiàn)大規(guī)模的提升，創(chuàng)新的活力仍然有待加強。

最后，需要警惕養(yǎng)老機構“依附式自主”行為帶來的政社庇護主義風險。斯格特指出庇護關系是指一種角色之間的交換，其中具有較高社會經(jīng)濟地位的個人（庇護者）使用自己的影響力和資源向社會經(jīng)濟地位較低的被庇護者提供保護和利益，被庇護者向庇護者提供一般性的支持和幫助作為回報②田毅鵬，張帆.新時期基層社區(qū)“展示性治理”的生成及運作［J］.學習與探索，2016（9）.。典型公辦養(yǎng)老機構的“依附式自主”行為具有工具性互惠關系的性質(zhì)，可能造成利益尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，一定程度上阻礙著養(yǎng)老機構自主性的實現(xiàn)。