關于長興縣建設系統資金保障的調研報告

俞國潮

【摘 要】1994年分稅制改革，地方政府財、事責任不匹配，2008年“救市政策”給地方財政帶來較大壓力，兩者共同作用導致地方政府融資平臺快速發展，同時各平臺公司頁面臨諸多問題，本文在探討城市建設資金保障方式及未來發展方向。

【關鍵詞】稅制改革；融資平臺；城市建設；資金保障

1994年分稅制改革后，地方政府財權輕、事權重，兩者并不匹配；舊預算法也限制了地方各級政府不得以任何形式舉借任何債務，但地方政府卻需要每年投入大量的公益性項目建設資金，財政性資金已是漸顯疲態。尤其是2008年“4萬億”救市政策，地方政府需要籌集較多配套資金，就更是捉襟見肘。于是從2009年起，地方政府融資平臺作為代表地方政府開展重大項目建設的主要運營實體進入快速發展的狀態，一時間，銀行貸款、信托融資、城投債的規模均大幅增長。長興城市建設有限公司為主的融資平臺公司的成立為加大建設系統融資力度，拓展投融資渠道做出了巨大貢獻。

一、目前建設系統資金保障的現狀

（一）財政性資金保障。目前建設系統財政性資金只能保障機構正常運轉及初步的市政、園林等維護保養工作，以建設系統2017年預算為例： 2017年建設部門支出預算安排1.48億元，其中基本支出預算0.62億元，項目支出預算0.86億元，項目經費主要用于園林局、環衛處、路燈處等日常維護養護及專用設備購置。所以，建設系統的財政保障資金只是基礎性的，大量的城市建設資金必須由融資平臺公司資金來保障。

（二）融資平臺公司資金保障。建設系統承擔的大量城市建設任務所需資金基本由融資平臺公司解決，以長興城市建設有限公司為主的融資平臺公司是城市開發建設的主力軍，自成立以來，已累計投入資金115億元，先后實施城市路網、市政公用、城市有機更新、住房保障等重點工程項目，形成較為完備的城市基礎設施體系和住房保障體系。

（三）平臺公司現面臨的主要問題

1.財務風險較大，具體表現為：

（1）存在較大的現金流風險；為操作融資業務，平臺公司另外包裝了一套融資用財務報表，其融資主營收入主要包括土地出讓收入、政府BT回購收入和財政補助，其中土地出讓收入為以已農轉土地出讓給其他平臺公司，扣除稅費后并全額返還土地出讓金的辦法來實現主營業務收入。

（2）存在資產縮水風險；平臺公司資產組成部分中的土地資產全部為融資用土地證，面臨著被政府收回的巨大風險；公益性工程不具備變現能力，在資產評估中無較大意義。

（3）償債保障機制有待完善；隨著城市建設的大力推進及存量貸款的還本付息，平臺公司總體負債額度節節攀升，但總資產量在近幾年卻基本無增長，且資產多為虛的資產，如果將虛的資產剝離，以真實的資產來計算負債率，負債率將高的十分驚人，抵御債務風險的能力很差。

2.造血功能嚴重不足，就現階段而言，長興城建公司幾大全資子公司均缺乏經營性項目且資產收益結構較為單一、收益項目較少、自身的造血功能不強；最大的資產在于回龍山土地，但是由于農轉指標不足，尚不具備掛牌交易的條件，且近幾年四五線城市的房地產市場均不景氣，因此土地資源目前的變現能力較差。

3.組織機制還需完善、組織運行機制導向尚不完全清晰。長興城建公司的運行機制，項目管理目標、公司如何運營以及運營方向、業務管理目標等很多目標均不完全明確，相關具有導向目標的機制發展尚不健全。

二、城市建設資金保障的探索研究

站在全國范圍內來說，經濟下行壓力非常大，同時也是政府投資基礎設施建設的最好時機。然而地方政府基建投資的資金來源，仍然高度依賴于地方政府融資平臺的融資功能來解決。但此類公司大都不具備真正意義上的市場經營主體地位，缺少自營收入和盈利來源，導致債務高企，背負著項目融資、工程建設和欠債還貸的三重壓力。

政府融資平臺公司必須積極應對新形勢、新變化，實行政企分開，完善法人治理結構，使公司成為獨立的市場經營主體。要努力擴大經營性項目規模，增強企業盈利和償債能力；要積極構建經營性的政府融資平臺，創新市場化融資途徑，促進企業從投融資平臺建設、項目建設經營到內部管理全面轉型，加快向城市運營商的發展目標邁進。

三、建設系統資金保障的解決及未來發展方向

目前地方政府財權與事權不匹配的現狀未得到根本性改變，建設系統資金保障是不可能由財政統一解決的，在這樣的現實背景下，融資平臺公司必須持續加大融資，承擔起地方政府穩增長、促投資和解決城鎮化資金短缺問題的重任。

在現行狀態下，融資平臺公司可立足以下幾個方面進行著重發展：

（一）擴大融資資產規模，不斷增強資本實力。依托政府在充實優質資產等方面的支持，利用土地開發、特許經營、城建配套設施、市政道路等資源，以多種方式變資源為資產，不斷擴大融資平臺凈資產規模，提高投融資能力，降低企業負債率。

第二可向上爭取土地農轉指標，盡快將城市西區的已征回龍山地塊以合規的方式注入長興城建，充實城建資產。中心廣場商業街地塊、文化館和藝術館資產也應和國土部分充分協商，爭取以最小的代價使資產合規化，不留后遺癥。

第三可由縣政府統籌協調相關部門，對全縣土地、房產、股權等國有存量資產和項目資源進行全面摸底排查，建立統一的臺賬，為國有存量資產資源的有效整合和充分利用提供依據。將已經明確的經營性資產和經營性權限注入長興城建公司，進一步把長興城建公司做實做大。如由縣國資辦牽頭，對全縣200余家國有企業股權關系進行清理，剔除無經營性現金流和股權已并入各大平臺公司的國有企業，挑選合適的企業，以合規的方式將股權劃轉給長興城建。包括全縣的停車場、停車位資源，民政部門所管轄的殯葬行業等。

（二）創新融資方式，拓寬市場融資渠道。改變以銀行資金為主的傳統融資模式，大力推進市場化直接融資。建立城市基礎設施建設股權基金，發行企業債券，嘗試采用金融租賃、信托基金、上市等多種方式直接融資，加快金融創新步伐。如發行企業債、公司債等債券，不但具有數額大、期限長、利率低的特點，而且通過發行債券，不僅能夠解決資金缺口問題，也能夠改善企業資本結構和優化企業治理結構。

（三）強化融資平臺公司的資本運作和資產經營。發揮國有企業在利用土地資源、政策資源、市場資源和企業資源、項目資源等方面的優勢，盤活存量資產、搞活增量資產、整合優良資產、激活無形資產，實現城市資產資源資本化。如中心廣場商業街項目和東魚坊街區項目，應積極培育，完善商業業態，將資產最大化。

（四）加大新建項目自身資金平衡能力，力爭新增項目不增債。對新建項目在前期準備階段重視資金平衡測算，對項目的收益進行封閉運作，力爭項目建設能夠自求平衡。并可以采用PPP（公私合營）模式，使用政府與社會資本合作模式，充分運用社會資本與民間資本做項目融資。

（五）完善法人治理結構，建設專業化城建團隊。建立政企分開，產權明晰，管理規范，風險可控的現代企業管理制度，同時根據不同項目組建專業化的下屬公司，形成集團化的組織運行體系。不斷健全完善公司各項制度，改革薪酬分配制度和績效考核辦法，強化激勵機制和競爭機制。大力引進培養高素質金融、工程和管理人才，充實加強投融資、項目開發、工程建設管理、資產運營等方面的技術力量。優化人才結構，發揮人才作用，為公司可持續發展提供智力支持和團隊保障。

【參考文獻】

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