京津冀協同發展的法制保障建設研究

孫悅

（首都經濟貿易大學，北京 100070）

一、引言

京津冀三地關系最早開始與20世紀八十年代開始的區域合作，隨后又在21世紀初提出了所謂的“廊坊共識”，但鑒于各方面的原因，一直并未取得實質性地進展。黨的十八屆三中全會開辟了京津冀協同發展的新時代。

2014年2月26日，習近平總書記在京津冀協同發展工作報告會上，指出京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，按照科學持續的協同發展路子來開展各項工作。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，標志著京津冀協同發展這一重大的國家戰略的頂層設計基本完成，該戰略的實施的總體方針已經明確。

區域協同發展，指的是區域在發展過程中優勢互補、關聯互動，在資源環境可承載的范圍內，構建長效機制，進而實現各區域經濟、社會可持續健康發展，形成共贏格局。京津冀協同發展戰略的重心是優化提高北京的首都功能，調整產業結構、空間結構，堅持內涵集約式的發展道路，譜寫京津冀目標一致、功能互補、互利共贏的新篇章。

從上個世紀90年代，我國開始建立市場經濟體制，地區逐步發展成為了具有較大經濟自主權的利益主體，各地區之間的異質性明顯在增強，同時地方與地方之間也開展了激烈的經濟角逐。然而，各地方在利益的驅使下，地方保護形象以各種不同的模式蔓延到了包括法律在內的眾多區域，成為阻礙市場統一和法制發展的重要問題。區域協作的目的在于破除省際壁壘，降低交易成本。區域協作中政府扮演著十分重要的角色，尤其是要做好頂層設計工作，例如，法律法規制度設計。根據世界大都市圈的成功發展經驗，可知在區域協調發展的過程中，法律保障是不可或缺的。實踐表明，京津冀協同發展也需要強有力的法律支撐，但其法律環境欠佳。

二、京津冀協同發展的法制保障現狀

（一）立法層面

1.環境協同治理方面

北京、天津和河北三地的合作發展有著悠久的歷史，然而在環境治理方面的合作卻是很少的。隨著近些年來京津冀區域的環境污染狀況越來越嚴重，霧霾天氣的高頻發生成為了環境治理亟需解決的問題，但是京津冀協同發展過程中生態環境協同立法層面存在著許多問題。

首先，環境治理協同立法上存在著嚴重的差異或沖突。如下表：

表一 京津冀三地現行（省級）環境資源地方性法規、規章數量

由上表可知，雖然三地出臺的地方性法規、規章的總數相差無幾，立法的事項也大體上保持一致，然而在立法形式上，三地對于同一環境立法事項所采取的立法形式卻存在著較大的差異，其中，地方政府出臺的規章的總數要明顯多于地方人大所制定的環境法規的數量的是河北、北京，但天津恰恰與其相反，環境法規主要是由地方人大所制定。

在立法內容上，同一立法事項在三個地方的具體規定存在一定差異，包括：（1）大氣污染物總量控制標準不一致。北京和天津的法規規定可以根據當地標準的具體情況，制定出嚴于國家標準的地方標準，但河北省的草案中并有進行相關的聲明。當前，北京、天津和河北三地中，北京所執行的大氣污染物排放標準是最為嚴苛的。（2）大氣污染防治立法中的某些關鍵性概念缺乏一致的共識。例如，對于高污染燃料的內容，北京和河北的規定是“煤炭、重油、渣油和其他高污染燃料”，而天津則定義為“煤和重油、渣油、石油焦和其他高污染燃料”。（3）企業對在生產發展過程所帶來的大氣污染所要承擔的法律責任和排污成本存在著很大的不同。例如，排污收費的標準不一、差距明顯，京津冀三地的征收標準比例大致為9：7：1。（4）京津冀區域在水資源保護領域上的立法上，從各自利益出發，單獨立法，關于本區域水污染防治所作出的全面性、系統性程度不同，水污染排放標準以及所要承擔的法律責任和生產成本也存在著很大的差異，這樣一來，三地的分別立法不利于為京津冀三地地區整體范圍內重點水污染排污權交易制度和流域水環境資源區域補償機制的建立提供強有力的法律支撐等。

其次，環境治理協同立法缺乏有效的溝通協調機制。北京、天津和河北地方立法主體的多樣性，缺乏有效的環境立法合作機制，缺乏地方立法機構之間的交流合作機制和信息共享機制的規范化，此外，尚未建立有效的環境立法合作平臺，導致了環境立法的三個信息不對稱，以及北京、天津和河北地方環境規制的頻繁沖突。缺乏公平的利益表達機制制約了信息在傳播渠道中的代表性，在16名會員組成的京津冀協同發展專家咨詢委員會里，僅存在以為天津的專家人士，河北省更是無人入選專家委員會，在這樣的情況下，盡管有溝通協調機制，仍然很難保證其的有效性，因為信息傳遞的非全面性、公平性。

2015年12月底，國家發改委發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，限制了北京、天津和河北地區的PM2.5數值。總而言之，京津冀環境協同治理方面的法律制度不健全，環境治理、保護、污染等方面的法律法規相對滯后，有的甚至是缺乏與之相匹配的法律規章，出現了立法空白，進而妨礙著京津冀環境治理一體化進程，也無法滿足經濟發展的需求。

2.財稅方面

財稅是國家治理的基礎，法治不該缺席。財政法和稅法的第一原則是財政法定原則，財政法原則并不意味著建立專門的財政法律，而只是要求財政行為必須具有法律依據，必須擁有法律的明確許可或立法機關的專門授權。財政權力（利）法定的原因在于要明確財政關系中利益分配的法律界限。政府間稅收利益關系法治化的實現可以從兩個方面入手：一是中央和地方政府之間的稅權合理配置；二是立法和行政在各自范圍內分別充分地發揮著各自的作用。然而我國現行法律法規對政府間財稅關系的調整沒有直接和明確的規定，政策性比較強。

產業轉移是京津冀協同發展戰略中的重要組成部分，對稅收收入分配有著顯著的影響。2015年6月3日，財政部、國家稅務總局發布了《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，指出企業遷入地和遷出地在主要稅種（企業所得稅、增值稅）上實行稅收收入“五五分成”方案，其目的在于協調京津冀協同發展產業轉移中三地的稅收利益關系。但是，從法治的角度出發，《分享辦法》的發展背景問題不明確，地位不明確，缺乏必要的程序透明性，這些稅收利益可能導致地方政府之間的失衡和沖突，甚至背離了財稅法治的基本要求。

京津冀協同發展過程中各種經濟利益關系錯綜復雜，地方經濟訴求利益的差異明顯，為保證其戰略能夠順利進行，實現財稅法治，就必須有與之相匹配的財稅法規相伴市場經濟發展而行。然而，結合現實發現，京津冀協同發展進程中統一的財稅法律法規嚴重缺乏，地方政府間的稅收利益關系相互不協調，財稅領域法律法規保障環境欠佳，財稅頂層設計準備不充分，京津冀協同發展遭遇制度瓶頸。

（二）執法層面

首先，依法治國的基本要求是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，前提是“有法可依”。可是，京津冀區域協同立法進程緩慢，法律法規成果甚少，許多領域甚至存在著立法空白，從而使得在具體實踐過程中缺乏明晰的、可供依據的法律條文，難以做到“有法可依”。

其次，在對現行的法律法規的具體執行上，缺乏與之相對應的有效的執法監督機制，進而難以達到預期效果。例如，有報道稱，河北的某縣曾采取公務員聯合承包形式，全天候督促區域內污染企業，然而這種看起來比較嚴格的監督仍然不能保證企業治污設備的正常運行，因為只有在監督人員在場時企業才會打開治污設備，等到其離開后，又會關掉設備，這樣一來治污效果就不會很明顯。在此，我們需要的注意的是，有效的執法監督機制應包含兩個方面，一個是對執法機關的執法監督，另一個則是對被執法對象的守法行為的監督。顯然，京津冀協同發展缺乏這一有效的監督機制和監督機構。

（三）司法方面

2015年3月11日，京津冀三地的高級人民法院簽訂了執行工作聯動協作協議書，希望建立工作落實機制，密切司法合作，努力破解難題。然而，鑒于當前北京、天津和河北地區社會經濟發展的較大差異，區域法制不平衡，缺乏統一的執法標準，跨省案件的處理難度大，些許領域內地方法規間的差異或沖突，三地司法協作常設機構的缺乏，多元化糾紛解決機制的不完善等都使得京津冀協同發展司法協同進程緩慢。

三、構建京津冀協同發展的法律保障的相關建議

現如今，京津冀協同發展的法律環境欠佳，無論是環境協同治理還是財稅領域內，均缺乏完善的法律法規保障。不難發現，京津冀協同發展過程中既缺乏全面推進合作發展的綜合法律條文，又存在著較嚴重的地方性法規沖突的問題。針對京津冀協同發展如今不盡完善的法制保障現狀，我們可以作出以下幾點努力：

第一，構建京津冀區域性立法合作機制，尤其是北京、天津和河北三地環境治理的協同立法保障機制和協同立法工作機制。具體措施主要有，一是設立區域立法協調委員會，其工作職能主要是組織落實國務院有關京津冀協同發展的各項方針、政策，幫助指導、協調和督促京津冀區域的協同立法工作，并不擁有實體立法權，只是一個受中央部委托來解決區域發展各項事務的議事協調機構，不占用行政編制，也無需單獨財政來支撐。二是建立區域聯合立法機制。我國《立法法》雖然只承認國務院部門之間的聯和立法，但未規定省際、市際之間的聯合立法模式。對此，北京、天津和河北三地的地方政府可以選擇通過平等協商、行政協議的方式來確定法律草案的內容，再由所在地區的各方予以審議，并以地方法規的形式來頒布。

第二，制定并頒布《京津冀協同發展促進法》。雖然《京津冀協同發展規劃綱要》是指導北京、天津和河北三地協同發展的綱領性文件，但完善的法制保障環境構建，還應擬定《京津冀協同發展促進法》，以明晰的法律條文來保障綱領性文件的順利落實，做到“有法可依”。該法應涉及到產業布局、自然資源的開發、人力資源的利用、環保、就業、戶籍、醫療、教育等各個方面。

第三，搭建一個京津冀區域立法信息交流共享平臺。良好的地方立法信息交流共享平臺是開展區域協同立法的前提和基礎，為此可以采取以下幾種形式：京津冀協同立法信息互聯網網絡平臺、協同立法工作例會、協同立法動態通報等等。

第四，創建區域法規沖突清理常態機制，北京、天津和河北區域上現行的地方性立法上存在著較大的沖突，而這些分歧或沖突又會隨著經濟社會的發展呈現出不同的新形式，構成了三地協同發展規范層面的制約。對此，從京津冀三地的實際出發，明確規定區域法規沖突清理的具體標準和操作程序，將地方性法規沖突的條款作定期的溝通和清理，并將處理結果相互發送，互相監督，動態追蹤，及時解決出現的新的沖突問題。

第五，為了保證執法監督尤其是環保執法監督的有效性，首先，要創新監督的方式，不定時、不聲張地直奔現場督察，直接通過媒體揭發問題企業，或者運用無人機、衛星遙感等現代技術手段來對重點污染企業進行實時監測。其次，加大公檢法與環保部門之間的密切配合力度，打擊數據造假，確保監控數據的完整性、一致性和有效性。最后，公眾參與實施多元監督，確保公眾知情權、參與權、監督權和舉報權。將污染源排放標準公之于眾，使得每個人都可以對污染企業進行監督，努力做到對環境污染的零容忍。

第六，努力做好京津冀三地司法協助工作。構建三地法院協助執行機制，積極解決信息分散、跨區域執行困難等一系列的問題，提高執行效率，有效利用三地司法資源。此外，京津冀三地還應當著重增強食品、藥品和生態保護方面的協同檢查，完善區域間沖突糾紛化解機制和調和機制，增強協同執法力度，做好區域間基層法院之間、法院與司法部門之間的疏通協調工作。最后，設置三地司法協助常設機構，共同研究地區司法協助之間的有關問題。

四、總結

總而言之，京津冀協同發展的法制保障建設是一項系統工程。立法層面上，需要建立高層建瓴的區域立法合作機制，制定《京津冀協同發展促進法》；執法層面上，需要設立獨立的監督機構，建立有效的監督機制，運用現代先進的科學技術手段來創新監督方式，鼓勵公眾參與實現多元監督；司法層面上，加強三地司法協助，設立三地司法協助常設機構，有效利用三地司法資源，提高執法力度，加強基層法院之間、法院與司法部門之間的溝通與協調。因此，可以運用法律的手段協調好各地的各種利益關系，真正實現北京、天津和河北地區的可持續發展。