耕地重金屬污染治理社會化法律對策研究

隋易橦　王育才

摘 要 我國耕地污染超標已成為不爭的事實，其污染情況主要集中于重金屬污染。2014年湖南省長株潭地區（長沙、株洲、湘潭）啟動首例重金屬污染耕地修復綜合治理試點（以下簡稱“長株潭耕地治理試點”）工作。文章基于對試點治理情形的梳理，發現公眾參與耕地重金屬污染治理的程度低是治理過程中存在的問題。通過分析其原因，討論積極參與的重要性，提出我國應建立社會化的耕地重金屬污染治理法律制度，以更好完成耕地重金屬污染防治工作。

關鍵詞 耕地 重金屬污染 污染治理 社會化

作者簡介：隋易橦，西北農林科技大學人文社會發展學院研究生，研究方向：生態環境保護法律政策；王育才，西北農林科技大學人文社會發展學院教授，研究方向：環境法、金融法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.082

隨著現代工業的發展，“重金屬污染”開始“入侵”土壤，耕地成為重金屬污染的主要“承擔者”。其點位超標率高達19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等。耕地成為重金屬污染的“重災區”，除污染數據驚人外，回顧湖南攸縣大米鎘超標事件更是令人痛心。面對耕地重金屬污染已威脅糧食安全的殘酷現實，治理修復受重金屬污染的耕地尤為重要。為此，國務院、農業部、環境保護部、國土資源部等發布系列政策，并批復湖南省首例耕地重金屬污染治理國家級試點，隨后河南、浙江等省份的試點先后成立。我國耕地重金屬污染治理正在探索中前進，總結試點治理工作中的經驗教訓，分析其中的不足及原因，提出解決對策，構建法律制度，力求形成系統的、成熟的耕地重金屬污染治理模式，并在全國推而廣之。

一、長株潭耕地治理試點與問題

（一）治理情形

根據農業部、財政部《湖南重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點意見》的要求，湖南省于2014年4月在長株潭地區開展了12.1萬公頃的重金屬污染耕地治理修復與農作物種植結構調整試點工作。試點首先著手在每150公頃耕地處設檢測點對耕地質量進行檢測。以此衡量并區分耕地重金屬污染的不同程度，確立試點治理的基本思路，即分區治理基礎上分區關注稻米鎘含量與土壤鎘含量。試點將稻米鎘含量在0.2-0.4mg/kg之間的耕地列為達標生產區，實施“VIP+n” 修復技術組合模式。稻米鎘含量超過0.4mg/kg，土壤鎘含量低于1mg/kg的耕地列為管控專產區，探索稻谷安全管控模式；土壤鎘含量超過1mg/kg的耕地列為替代種植區，實行農作物種植結構調整。從早稻分析結果看，三個區域早稻達標比例分別提高了51.3%、44.8%、20.3%，使早稻米鎘含量平均降低30%左右。2015年年底6000多畝修復區域的稻米鎘含量經評審驗收，結果表明平均降鎘率達到60%。但因耕地重金屬污染治理修復十分復雜，試點工作最少在開展3到5年后效果才可能全面顯現并得出規律性的結論。

（二）問題

長株潭耕地治理試點自從開展治理工作以來，許多問題也有所表現。首先，治理技術農民接受難。“VIP”修復技術主要是農藝措施，大部分都需要由農民完成，但是農民對此技術不容易接受。其中“合理灌溉”措施成為最大難點，農民仍堅持南方傳統的耕作習慣，“合理灌溉”措施落實不佳。其次，種植結構調整推進慢。種植結構調整就是停止在重金屬污染的耕地上種植水稻，而改種對重金屬“鎘”不“敏感”的作物或非糧食作物。實際實施中，由于改種作物的經濟利益不高，農民會將已改種的耕地又改回水稻種植。最后，治理資金成本負擔重。中央財政安排試點重金屬污染耕地修復專項資金11.56億元。而社會資本、企業資金支持并不多，巨額治理資金加重了政府財政負擔。通過分析各問題的本質，可將主要問題歸結為耕地重金屬污染治理的社會化程度低，缺少相應的法律制度激勵社會公眾積極參與。

二、耕地重金屬污染治理社會化程度低的原因分析

（一）參與耕地重金屬污染治理的意識與能力不足

首先，耕地重金屬污染自身的特殊性與復雜性導致社會公眾不易發現或確定污染的存在。這是土壤污染“先天”的共性。其次，作為耕地的直接利用者——農民，對耕地重金屬污染的危害性了解匱乏，導致對耕地重金屬污染治理的重要性認識不高。作為耕地的間接利用者——城市居民，因其不直接接觸耕地，導致對耕地重金屬污染治理的能力不夠。最后，國家對耕地重金屬污染防治教育力度不足，地方對耕地重金屬污染治理措施宣傳不佳。諸多原因導致社會公眾參與意識與參與能力有限。

（二）學習耕地重金屬污染治理的途徑與服務有限

首先，社會公眾可以利用的現有學習渠道狹窄。作為耕地重金屬污染直接治理的參與者——農民，主要通過村委會負責人員二次傳達來獲取治理措施及技術知識。作為耕地重金屬污染輔助治理的參加者——企業、社會團體及公益組織等社會公眾，主要利用網絡途徑來獲取耕地重金屬污染治理信息。其次，耕地重金屬污染治理社會化服務不完善。

（三）權衡耕地重金屬污染治理參與利益價值大小

自利行為原則是經濟學中的概念，是指人們在進行決策時按照自己的財務利益行事。在其他條件相同的情況下，人們會選擇對自己經濟利益最大的行動。人們對經濟利益（個人利益）的需求，推動生產發展，社會進步，但同時也會產生利益沖突。利益與利益沖突是環境法學研究的重要內容，環境法學中人類持續生存和發展是利益需求，而人類經濟社會發展進步的持續性需求與環境保護不斷增長的利益需求形成利益沖突。耕地重金屬污染治理社會公眾參與差就是利益沖突的結果。

（四）督促耕地重金屬污染治理社會參與的法制不完善

社會公眾廣泛參與是耕地重金屬污染治理的強大力量。美國、日本在農村土壤重金屬污染防治中對公眾參與中非常注重，并建設良好的公眾參與治理與參與監督的法律制度。我國雖然在《環境保護法》中對信息公開和公眾參與規定了專章內容，但我國對公眾參與治理及監督方面的制度并不完善，缺少對參與途徑、參與程序、參與保障與激勵等制度的建設，這是導致耕地重金屬污染治理社會化程度低的根本原因。

三、促進耕地重金屬污染治理社會化的重要性分析

（一）遵循環境公眾參與基本原則法律規定的體現

公眾參與原則，又稱環境民主原則、依靠群眾保護環境原則，是指公眾廣泛參與到生態環境的保護與自然資源的開發利用中，是保障環境正義、提高環境效益的具體要求。耕地重金屬污染治理是生態環境保護的體現，所以任何公民與社會組織都應該參與其中，遵循《環境保護法》對公眾參與原則的規定。

（二）監督耕地重金屬污染治理政策制定及措施落實

首先，社會公眾主動并廣泛參與耕地重金屬污染治理工作，表達民主意見，公私協商制定出科學有效的治理政策，也可減少出現諸如試點地區農民不能接受耕地重金屬污染治理模式這種現象。其次，社會公眾可充分監督政府耕地重金屬污染治理政策的實施、耕地重金屬污染治理活動的管理。

（三）保障耕地重金屬污染修復資金穩定充足的需要

我國進行耕地重金屬污染修復的資金絕大部分來源于政府的財政支持，很少有企業、社會團體以及私人的資金投入。即使我國土壤修復產業空間很廣，但是修復市場未得到開發。促進耕地重金屬污染治理社會化有助于提高公民參與污染治理的意識，從而擴大污染修復資金的來源，保障資金充足穩定。

四、加強耕地重金屬污染治理社會化的法律對策

（一）完善耕地重金屬污染防治法律法規

在《土壤污染防治法》即將出臺的大背景下，細化耕地重金屬污染治理法律法規，將社會化的治理方式納入法律條文中，明確規定保護耕地、參與耕地污染治理既是公眾的權利也是公眾的義務，尤其是耕地使用者、利益獲得者的義務，公眾有權利對污染耕地的行為進行監督、舉報，有義務對污染耕地治理進行配合及參與。

（二）制定耕地重金屬污染治理社會化政策

落實國家在擔保、特許經營權等方面的優惠政策，引導和鼓勵社會資本投入耕地重金屬污染治理中。規范政策法規環境，降低市場資本投資風險，切實加強在融資、收益等方面政策調控的力度，提供盈利的政策保障，擴大傳統方式融資規模；耕地重金屬污染治理，要引導社會資金進入；建立中小企業污染防治專項資金，通過為中小企業提供環境治理啟動資金和融資擔保，解決中小企業耕地重金屬污染治理融資難問題；在農村地區，落實“以獎促治”、“以獎代補”政策，促使農村居民參與到本地耕地污染治理中，如農民投工投勞就是社會化投入的一部分。

（三）推動耕地重金屬污染公益訴訟制度

拓寬公益訴訟主體范圍。隨著公益訴訟機制的不斷成熟，可以嘗試將享有公眾參與權、環境權的主體納入訴訟主體范圍。如耕地重金屬污染公益訴訟中，應包括城市公民，因其具有環境污染防治的公眾參與權。創新訴訟請求及救濟措施。環境公益訴訟的訴訟請求要包含公眾參與保護生態環境和治理污染的內容。

（四）加強農民文化教育

加強農民文化法律教育。農民之所以缺少耕地保護意識，主要因素在于農民的文化水平普遍較低，對耕地重要性沒有科學認識，而且對我國法律法規了解少之又少。國家可通過開展環境保護法、土地管理法、系列污染防治法律知識下鄉活動，對農民實行法律知識教育。通過貼標語，詳細講解的方式幫助農民提高文化水平，理解法律制度、強化耕地保護意識。

五、結語

面對耕地重金屬污染嚴峻的情形，單一靠國家進行治理已然不能達到良好效果，因此，促進耕地重金屬污染治理社會化勢在必行，通過社會公眾的參與，可提高公眾保護耕地的意識，增加污染修復資金儲備，也可促進耕地重金屬污染治理措施的有效落實，推動環境公益訴訟制度的發展。因此，我國應關注耕地重金屬污染治理社會化的法律研究。

注釋：

VIP+n，即采用鎘低積累水稻品種（variety）、合理灌溉（irrigation）、施用石灰等調節土壤酸度（pH）+土壤調理劑、葉面阻控劑、綠肥、翻耕等修復措施。

參考文獻：

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