滾動預算改革對高校預算的影響分析

楊琳琳 吳智紅

一、傳統高校預算管理存在的問題

1.年度預算時間與教學生產活動時間不匹配

傳統年度預算以會計年度為準，年初編制預算。然而教學計劃與教學年度一致，年中編制計劃。時間的不匹配易導致預算與發展脫節，導造成預算執行過程中資源的浪費或缺乏，不利于教學的順利進行；若預算頻繁調整，則影響全年預算的順利執行。對于跨年度中長期項目，當年的年度預算僅反映項目的一部分，無法把握項目的整體情況。

2.年度預算的編制缺乏科學性

年度預算一般采用定額編制法和增量預算法，這在一定程度上固化了資金在各部門之間的分配，同時也導致各部門對預算編制的積極性不高，預算編制得不到應用的重視，潦草申報，申報缺乏科學性和民主性。

二、滾動預算對高校預算的影響

1.滾動預算使預算管理與學校發展相統一

高校原有的年度預算管理模式是以一個會計年度為周期，收支預算只考慮一個會計年度的經濟事項，在支出預算遵循“以收定支”的原則下，收支預算都缺乏前瞻性，無法對周期較長的項目做出最優的資金配置。無法使預算充分配合以學年為周期的教學生產活動。而滾動預算是在原預算管理的基礎上以三年為周期不斷滾動，形成的動態的預算管理模式。編制三年滾動預算，使得收支安排不局限于一個會計年度，有長遠規劃。在第一個會計年度終了時，針對變化了的環境，對第二年度預算進行修訂、調整和完善，同時補充下一年度指導性預算。在滾動執行過程中,通過尋找教學科研等生產活動與預算編制的差距，及時發現問題并采取的措施，使得預算更加符合實際情況，減少偏差，提高了預算執行效率實現了預算的控制職能。

2.滾動預算降低了學校的財務風險

滾動預算管理的內容之一為建立三年期的收支框架和政策計劃。合理預測預算支出、收入、債務等情況，具有較強的前瞻性。有效防范高校運營能力風險和償債能力風險。高校的運營能力風險和償債能力風險與企業不同，主要指資金安排的合理性等因素對阻礙學校建設或不能按時償還債務的風險。原有的年度預算管理模式，不能全盤考慮學校一些重大項目在整個建設期內的資金流量分布，資金安排不合理可能會造成資金鏈斷裂等情況，影響項目進度和完成質量。不能全盤考慮學校在未來較長一段時間內需要償還的債務數量，以做出合理的資金安排，造成部分債務無法按期償還的風險。滾動預算以三年為周期，通盤考慮學校的生產經營、重大項目建設、政策變動以及對外債務，可以做到合理安排經費使用，滿足各項資金需求，避免產生運營和財務風險。

3.滾動預算與高校五年規劃相銜接

高校發展緊隨國家的每個“五年計劃”，并在此基礎上編制自己的“五年規劃”為學校未來一段時間內的發展指明方向和側重點。而原有的年度預算管理缺乏連續性很難與學校的五年規劃甚至更長的戰略規劃銜接起來。滾動預算克服了年度預算管理的這一缺點，它的規劃性、指導性和前瞻性使得預算安排能與學校的中期規劃和長期戰略相吻合，偏離較小。

4.滾動預算提高了資源的配置效率

預算管理分為剛性管理與柔性管理。剛性管理模式下，預算制定之后一般不予調整，以體現預算的權威性。但這種預算的剛性約束力使得預算不能隨環境的變化做出調整。滾動預算可以根據外部環境的變化來調整預算，以適應變化了的環境，以變應變，體現出了柔性管理的要求。高校的經費來源主要為財政撥款。沒有特殊情況下，財政撥款不會出現大幅度波動，也就是說，高校經費總量在一定時期內是維持在相對穩定的水平。但是隨著近幾年高校推行內涵式發展戰略的不斷深化，學校更加重視教學和師資的質量，更加重視教學科研平臺等設施的完善，各項支出大幅增加。加之債務償還、養老醫療等制度的改革等使得高校經費資源日趨緊張。在這種情況下，只有提高經費的使用效率，使有限的資源發揮最大效用才可能走出困境。滾動預算作為一種柔性預算管理模式，可提供跨周期的時間維度和充足的資源。高校可根據內外部環境的變化，戰略目標、發展計劃的調整對預算項目資金做出調整，以適應變化了的環境要求。另外，滾動預算也可優先保障緊急項目、重要計劃等的資金使用。實現預算支出結構的優化，經費使用效益的最大化。

三、實施滾動預算需要注意的問題

1.滾動預算注意剛性管理與柔性管理的結合

滾動預算的柔性管理要求預算編制要根據外部環境的變化以及預算目標與執行結果之間的差異，不斷調整以適應變化，縮小差異。但是要注意預算目標與執行結果的差異是客觀環境變化導致最初預算編制假設、基礎或參數發生變化，而不是主觀執行不到位造成的。對于主觀執行不到位，應加強考核，加強預算執行力度。不可僅追求預算編制與執行形式上的一致性。另外，必須制定預算調整的標準、調整的時間。如果調整過于隨意、調整頻率過高、時間滯后等容易造成預算與實際執行的脫節，目標無法完成，預算就是一紙空文。所以在倡導柔性管理的前提下，必須強化預算剛性約束力，保證預算的準確性和權威性。

2.實時滾動預算是高校治理理念的轉變

就滾動預算方法本身而言并不復雜，但是真正應用并不簡單。它意味著學校決策方式的轉變。以往實施年度預算時，決策以一個會計年度為限，決策可能一年一變，當年決定當年事，不考慮下一年的事情。而滾動預算則是跨年規劃，是一個中期決策，事情需要早確定，并有長遠考慮。所以實施滾動預算也是學校制定各項決策的重大變化。這需要學校領導層、預算參與的各個部門轉變決策理念，有長遠規劃和眼光。否則滾動預算僅是一紙空文，實施滾動預算改革便無意義。

四、實施滾動預算的建議

推動滾動預算順利實施，需要有完善的制度保障，需要有可統籌安排的管理機構。滾動預算只有符合學校的發展規劃，與學校發展速度、規模、結構保持一致，才可以助力學校發展。所以在制定學校滾動預算管理制度的同時，需要制定關于學校中長期發展規劃修編的管理辦法，在目前以收付實現制為基礎的高校財務制度下，滾動預算的實施最終落實于安排資金的流入與流出。同類型的資金管理使用辦法也可保障滾動預算的順利執行。滾動預算的執行需要考核，通過考核進一步促進預算執行，因而需要有對應的預算績效考評辦法來支撐考核，逐步建立績效考核體系。總之，在健全的制度保障下，滾動預算實施才有章可循，有據可依，順利推進。制度的執行需要有健全的管理執行機構。滾動預算的實施，是以預算編審部門為主，各個部門協調配合的過程。因此應該成立專門的預算管理委員會，統籌預算安排、調動各部門參與預算編制。成立財經及項目建設委員會，評判項目的輕重緩急，與預算部門協調確定資金安排的優先順序，并報學校批準。成立預算績效考評委員會，跟蹤分析預算執行過程中資金的使用情況，考核相關資金項目使用效能。有制度和機構的保障，滾動預算才可順利有效實施。

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