深化縣鄉財政體制改革的實踐與探索

武京建

為規范縣鄉財政管理，提高縣鄉財政公共支出保障能力，館陶縣從在2010年起積極探索推行縣鄉財政體制改革。近年來，按照省、市的統一安排部署，縣鄉財政體制改革工作扎實推進，進展順利，并取得了明顯實效。

一、縣鄉財政體制改革進展現狀及取得成效

（一）縣鄉財政體制改革的進展狀況

1.因地制宜，確定改革模式。根據館陶縣鄉鎮現狀，縣對鄉鎮體制結合八個鄉鎮的發展狀況主要實行統收統支加激勵和分稅制兩種模式。對經濟相對發達、軸承加工具備一定規模、民營經濟發展潛力較大的魏僧寨鎮、棉紡加工相對較多、機械制造相對完備的柴堡鎮實行相對規范的分稅制財政管理體制；對房寨鎮等6個工商企業少的鄉鎮，實行了統收統支加激勵財政管理體制。

2.明確責權，核定鄉鎮基數。推行分稅制體制的魏僧寨鎮、柴堡鎮，按照“分級管理、支出定責、收入分享、責權統一”的原則，將與縣域經濟密切相關、調節力度比較大的增值稅、企業所得稅和個人所得稅列為縣鄉共享收入；隊促進鄉鎮城鎮化發展作用比較明顯，便于鄉鎮組織征收的城建稅、涉土稅、印花稅等地方稅種以及非稅收入作為鄉鎮固定收入。按照鄉鎮職能權限，以確保該鄉鎮基本支出為底線，合理核定兩個鎮支出基數。鄉鎮財政主要承擔本級機關及其事業發展和村組織運轉的正常經費支出，鄉鎮農業、衛生、教育、社保、科技等支出由縣財政負擔。對執行統收統支加激勵的鄉鎮則作為縣直預算單位，對鄉鎮收支實行統一管理。

3.多條措施，完善配套政策。一是加強債務管理。為做好債務處置工作，成立專門機構，對全縣縣鄉債務進行徹底清理、擠掉水分、摸清底數，并按債務的形成原因和輕重緩急分類排隊，建立政府性債務檔案。明確今后鄉鎮財政再投資公益性建設時，要結合鄉鎮財力情況，量入為出，不搞形象工程、政績工程，嚴控縣鄉新債的發生，把縣鄉債務控制到最低限。二是強化稅源管理。要求國稅、地稅部門積極與鄉鎮搞好配合，明確專人結合鄉鎮核對稅收數額，縣財政局明確一名工作人員專門從事稅源管理工作，對鄉鎮收入設立專帳、單獨核算，完善縣鄉稅收收入檔案，有效防止了人為調節鄉鎮收入行為。

（二）改革取得的積極效果

1.鄉鎮發展經濟勁頭顯著提升，財政蛋糕不斷做大。通過改革，特別是實施分稅制的兩個鄉鎮，財政體制的引導及調節作用得到充分發揮，撬動了鎮政府發展經濟、培育財源的主動性，鎮域經濟的發展勢頭迅猛。魏僧寨鎮2010年實現稅收收入僅1200萬元，2014年實現2985萬元，較2010年翻了一番半，受經濟形勢下滑影響，2015年、2016年也保持了平穩發展態勢。經認真考核，平均年兌現魏僧寨鎮體制補助資金200余萬元，兩個鎮財政緊張狀況得到緩解，提升了鎮財政保穩定促發展的能力。

2.鎮級政府理積極轉變財思路，重點支出有效保障。由于鎮級收入規?？焖僭鲩L，縣級加大了財力下劃力度，鎮政府可以拿出有更多的資金用于加大對公共服務的投入力度。同時通過“分級管理，分灶吃飯”，鄉鎮更加注重增收節支，鄉鎮主要領導的工作重心在加強治稅管費、強企增收的同時，更注重從嚴管理和控制支出，做到以收定支，量財辦事，兩個鄉鎮支出結構進一步優化。

3.鎮級政府各項職能明顯轉變，社會事業快速發展?？h鄉財政體制改革后，促進了基層政權建設和鄉鎮政府職能轉變。鄉鎮政權運轉經費逐年提高，鄉鎮人員工資全部實現了足額發放，鄉鎮正常運轉得到保障。鄉鎮人員有更多精力研究落實國家“三農”政策、為農村經濟發展創造環境、管理社會事務上來，有力地促過了鄉鎮經濟和社會各項事業健康、協調、快速發展。

二、改革存在的問題

（一）鄉鎮收入不穩定，財政體制執行不到位

當前，鎮域經濟基礎還比較薄弱，產業單一，稅收收入忽高忽低，波動較大，穩定性弱，以致體制測算較為困難。在測算體制基數時，收入確定基數高，在年度執行中可能會出現因企業形勢不好而形成短收，使鎮級財政因短收而影響機關運轉。收入確定基數低，又可能形成較多超收，使縣級財政資金過多地向鎮級傾斜。實行統收統支加激勵體制的六個鄉鎮雖有標準定額，但在執行中基本是“包盈不包虧”。鄉鎮出現收支缺口時，就要求縣級補助或者伸手找縣級財政臨時借款，鄉鎮自求平衡能力較弱，缺少嚴格有效的考核，遏制了鄉鎮的謀求發展的主動性和創造力。

（二）主稅種分成少，鄉鎮調控作用難以發揮

按現行體制，增值稅中央財政分成50%、省財政分享15%、縣級財政留成35%，企業所得稅中央財政分享60%、省級財政分成20%、縣級財政分成20%，個稅中央財政分成60%，省級財政分享10%、縣級財政分成30%，作為縣鄉財政收入的主要來源大頭都中央和省級財政拿走，若縣級財政再留一部分，鄉鎮財政分成就會很低。以館陶縣為例，該縣對鄉鎮體制實行縣級留成全部留給鄉鎮，分別為增值稅鄉鎮留成35%、企業所得稅鄉鎮留成20%、個人所得稅鄉鎮分成30%，其他零散稅種100%留給鄉鎮，即使這樣，鎮級收入規模依然較小，資金調控的余地很小，對鄉鎮的激勵作用發揮及其有限。

（三）配套改革不同步，稅務機構設置需完善

現行的稅收征收管理體系是按照經濟發展水平設置稅務分局，并按經濟區域劃分管理范圍的，并沒有與行政區域劃劃分相協調。館陶縣轄四鄉四鎮八個行政鄉鎮，而我縣國稅和地稅部門均只設置了三個稅務分局，國稅局的稅務分局辦公地點均在縣城，只是按行業劃分了征管范圍；地稅局只有一個稅務分局設在鄉鎮，而且是一個稅務分局分管三個鄉鎮的稅收征管工作。這種按經濟區域而不按行政區域設置的稅務分支機構，為鄉鎮稅收統計、年終考核帶了困難，同時也容易引起鄉鎮拉稅現象的發生，從而難以真實反映鄉鎮稅收狀況。

（四)縣級財政仍困難，體制作用發揮受影響

近年來，縣鄉財政困難狀況雖有所緩解，但是，現行財政體制與原有包干體制相比，一方面，縣級承擔了新體制的運行成本，這使得原本困難的縣級財政負擔加重，省“四稅”在中央、省、縣、鄉四級分享，部分稅種鄉鎮獨享，減少了縣級可用財力；另一方面，縣級又拿出相當一部分財力，給予鄉鎮補助、獎勵等激勵措施，雖然權責明確了，但財力上的制約使縣級財政調控起來也捉襟見肘，從而影響了體制效應的進一步發揮。

三、深化縣鄉財政體制改革的意見建議

（一）調整優化經濟發展結構，涵養后續財源

縣鄉政府要因地制宜，全力圍繞發展這一主旋律，培育精品項目，促進產業發展，大力發展鎮域經濟。

（二）實施精細化管理，實時監測稅源

為克服鄉鎮沒有稅收征管機構、未獨立設置金庫等短板環節，解決征管力量薄弱的問題，在財政、人行、稅務、銀行四部門推行“財稅庫銀聯網系統”，對鄉鎮稅源是實施實時動態監測，通過互聯網這一先進技術平臺，運用信息化手段不斷提升稅務征管中的精細化水平，挖掘增收潛力，堵塞鄉鎮稅收收入的管理漏洞。

（三）加強鄉鎮機構編制管理，精減財政人員

要認真落實機構改革各項政策，精簡鄉鎮機構，壓縮超編人員。鄉鎮財政要加強經費控制，預算內外都不得負擔超編和編外人員工資。鄉鎮所屬事業單位除教育、鄉鎮衛生院以外，都要與財政脫鉤，實行自收自支。對超編人員進行分流，對事業單位采取單位“養事不養人”的做法，核定經費，嚴格控制公教人員增編擴員，最大限度減輕財政負擔。

（四）加大對下轉移支付力度，壯大縣鄉財力

現行財政體制上級集中的財力較大，地方的可用財力較少，并且上級的轉移支付資金中,有相當大的各項專款,真正能夠扭轉縣鄉財政困難的財力有限。因此,一是省級要加大對下級財政的財力性轉移支付支持力度,使地方政府能夠有充足的自主權支持本地區發展需要；二是上級要調整現行的各個稅種分成比例,讓地方發展經濟、培育財源所增加的稅收更多的留在地方,調動縣鄉政府發展地方特色經濟、做大做強財政蛋糕的積極性。