清庫措施下PPP項目發展方向及建議

初峻光 李茹欣

（青海民族大學，青海 西寧 810007）

2018年3月28日，財政部印發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），其主要目的是加強金融市場風險管控，規范金融機構投融資行為以及地方政府債務風險的防范和化解。其主要操作是清理今年來入庫但沒有合理實施的社會基礎設施建設項目以便優化地方政府債務結構。同時，各地地方政府認真貫徹財政部加強對社會基礎設施建設的管理，優先消化償還原有地方債務，從根本上杜絕新增債務壓力。具體操作措施是針對可能導致政府債務風險的項目方和資金方，重點是對項目的資金來源以及地方基建的配套資金進行排查，全面清理2017年以來開展的政府類投資項目。對于項目的審批程序和具體操作模式進行明確規定，停止建設資金來源還未落實以及地方政府債務風險未能完全化解等風險的相關項目。優化地方政府債務結構，實現地方建投項目的穩健運營。

一、PPP項目清庫原因及影響

PPP項目不僅僅作為一種基礎設施建設的融資手段，更是給地方政府提供了新的融資思路，徹底轉變地方政府傳統觀念。但是，很多地方政府單純把PPP項目作為一種純粹的融資工具，忽略了自身體制和金融機制中存在的風險，造成PPP項目的濫用和異化。2016年至2017年地方政府把PPP項目作為主要甚至是唯一融資手段，導致市場中標項目良莠不齊，頻繁出現預期回報率低于市場基準利率的項目，總體收益率也出現持續下降的趨勢。回報低于市場基準利率的項目讓社會資本方無法按照預期完成基建工程，甚至出現爛尾情況，直接導致地方政府債務風險加大。

清庫的根本原因在于地方政府對于PPP項目推行政策的盲目解讀和過分推崇，在操作過程中一味追求PPP融資渠道和設施建設，忽略PPP項目自身的技術運營方式，并未考慮項目建成后現金流回流的效果，出現本末倒置的現象。將沒有政府運營的純工程類PPP項目清理出庫，不僅為PPP項目營造一個真實、公平的市場環境，讓更多擁有專業運營能力的社會資本方參與其中，更可以有效的防范和化解地方政府債務風險。因此，清庫是新疆政府基礎設施建設回歸初心和本源的關鍵。

目前，地方政府致力于在平穩中安全發展，把穩定作為經濟發展的工作重心。各地政府響應財政部清庫通知，大面積叫停不符合標準的付費類PPP項目。以新疆為例，作為PPP項目大省，目前已有430個項目入庫，總金額達5870.2億元。僅2017年新疆自治區發改委公布的第一批入庫項目就達80個，總金融3168.43億元，占全年全省GDP的29%以上。政府債務已經出現泡沫苗頭，減輕負債壓力、降低財務杠桿比例以及防范潛在風險已經成為經濟工作中的當務之急。

當下投融資體制改革已經進入到關鍵階段，PPP項目的落實必須因地制宜回歸本質。PPP模式并不是萬能的融資方式，不一定適合所有的項目建設；關閉所有的付費類PPP項目也不能夠完全防范和化解地方政府的債務風險。僅僅依靠關閉PPP項目并不能從根源解決問題。新疆地方債務風險的防范與治理應該深化改革經濟體制，把工作重心轉移到項目今后的可持續運營問題上。將不符合規定的付費類PPP項目暫時封存，轉變成EPC模式，即政府發包模式，由政府出資找社會方承包項目以杜絕PPP項目可能導致的政府債務危機。

二、清庫存下PPP項目暴露的問題

（一）PPP項目根本目的認識不深刻

許多地方政府把PPP項目作為一種投融資手段，把解決融資問題作為PPP項目的唯一運用目的，忽略了其實質是充分利用社會資本的優質資源去解決項目建設后未來的運營問題，在項目建設完成后不斷深化和擴展，提高公共服務供給的質量和效益。

PPP模式和政府購買服務有顯著的區別，卻被地方政府混為一談。地方政府也更加愿意使用政府購買服務模式。在政府購買服務中，政府直接把公共服務相關事項和政府履行自身職責的部分需要交給社會方承擔并對其支付費用，政府在取得服務所有權后，3至5年內需結清款項。但是，部分項目在建成移交之后，政府將其服務轉變成BT模式，即使用購買服務協議下的采購資金作為還款來源，在建設移交后就進行項目最終清算，加劇了政府債務風險。這與PPP模式在項目建設時政府需要參與公共服務生產全過程、建成后給社會公眾帶來實質性利益的初衷明顯不相符合。

（二）PPP項目實施缺乏規范程序

PPP作為新興的融資模式，比傳統的融資渠道審查更嚴格，手續更復雜。“綠色通道”雖然存在但是覆蓋面小。為了規避管理程序，地方政府廣泛使用購買服務模式，對PPP項目產生一定的擠出效應，造成地方債務實際增加遠遠大于賬面額度的情況。對于政府付費類的PPP項目，審查程序中地方財政可承受能力和相關項目進行財政預算管理的合法合規性也并無統一要求。因此，一些地方政府在與社會資本方簽訂基礎設施建設類的購買服務協議以后，把購買服務的費用納入地方財政支出預算；更有甚者將購買服務協議通過單一的采購來源而非公平競標的方式與融資平臺簽訂且由該平臺承包基建項目，把外部政府擔保費用變成合約中交付償還給融資平臺的服務費。通過上述種種手段地方政府可以規避PPP的部分審查流程，脫離項目資金10%的上限。實質上依靠PPP模式的包裝做出延長版的BT項目，變相形成地方政府分期舉債進行基建投資，導致債務實際周期延長，規模總量大幅增長。

（三）PPP項目配套政策有待健全

在尚未完善的金融市場中開展新型融資模式，項目準入門檻制定以及參與運營各方都面臨著諸多困難。立法工作相對滯后、配套政策不夠完善、社會方的合法權益缺乏法律保障等都是現階段急需解決的問題，不僅如此，PPP項目政府劃撥用地作價出資、土地價值評估、出資后土地二級開發等土地管理問題尚無具體規定。存量項目轉型涉及的國有資產轉讓、稅收政策等問題均需研究明確。對于PPP項目的資質、合同條款的合規性、回報機制和財政預算管理的合理性以及基礎資產現金流的穩定性和風險控制措施的有效性，國家尚未出臺統一的規定以規范PPP項目合理落地和運營。

（四）PPP項目的退出機制需要完善

退出機制是PPP項目保障的核心因素。通常情況下，社會資本在運營期限到期時完成移交是最為理想的結果。然而，基礎設施項目通常投資周期長，金額大，現金流回籠慢，運營過程中存在一定的不確定性，還有可能面臨期限錯配等問題，十分影響社會資本參與的積極性。因此，建立完善的退出機制可以保證PPP項目社會資本方的合法權益，提高投資方的積極性，加快基礎設施建設和運營效率。

現階段PPP模式下常見的退出方式有股權回購、發現債券、公開上市、資產證券化等，但是，國家明令禁止政府回購、大部分PPP項目發行債券的額度并不滿足總體融資需求、極少數項目可以達到上市資格以及資產證券化的期限錯配等問題都是限制社會資本方退出渠道的因素。社會資本的退出方式缺乏規范安排，項目完成后難以實現適時退出，極大的阻礙了PPP項目的推廣進程。

三、PPP項目發展建議及方向

（一）加快立法進程

近年來我國針對PPP項目出臺了許多政策，但是仍然沒有形成法律保障體系，沒有一部能夠根本上解決基本保障問題。立法解決的是大的原則性問題，根本意義在于從法律上明確地位，提供保障和依據。PPP項目的出現，形成一種新的投融資方式，導致政府和社會資本方的角色面臨全新的轉變。合法權益的歸屬方也不僅僅局限于項目的發起和參與方，還涉及人民群眾的切身利益。因此，PPP的法人身份是適用于民法還是行政法仍需考慮。并且，PPP項目的準入條件至今沒有統一的規范，推廣程序沒有完整的體系。社會資本方最關心的合理投資回報問題和地方政府的債務風險問題也需要立法給予一個合理的保障。隨著我國PPP項目的推進、深化和改革，PPP項目立法愈加迫切。

（二）規范發展PPP項目

從2014年我國大力推廣PPP項目至今，監管部門出臺了一系列相關政策，旨在保證我國金融體系平穩運行的基礎上對PPP項目進行試點并加以推廣。14年15年著重鼓勵和推廣PPP模式，建立示范性項目；16年起，更加強調規范性，對示范項目的要求越來越高；18年開始清理項目庫中存在的不合理項目，防范化解運營風險，深化項目體制改革。規范發展PPP項目是我國PPP過程中必經階段，也是關鍵階段。

對地方政府來說，應加強對PPP項目本質的認識，項目交付后才是起點而非終點。并且，應繼續強化約束預算。政府對基礎設施建設和公共服務付費或提供的材質補貼都應該是長期的財政預算。此外，應該加強監管，避免BT模式混淆是非，逃離政府的支出責任，擴大財政風險；對社會資本方來說，應嚴控高杠桿，避免產生泡沫。PPP項目投資金額大，項目周期長，現金流回流情況不確定，容易加大企業財務風險。企業切勿盲目追求項目中標，應更加注重參與項目的質量。對于PPP項目的保障問題，社會資本方應提升自身專業能力，不僅僅依靠政府的信用背書作為風險擔保，嚴防風險底線。

（三）建立合理投資回報機制

PPP項目的回報機制是社會資本參與程度的決定性因素。項目投資回報過低，很難吸引社會資本進入，極大影響外部融資方的積極性；項目投資回報過高，則加重政府和公眾的負擔，增加潛在債務風險。

建立合理的投資回報機制，其關鍵點是確定價格并且在今后的運營過程中依照實際經濟情況作出適當調整。重大基礎設施建設類的項目前期投入成本大，但是邊際成本和運營費用極小，未來經營性現金流難以完全覆蓋成本，因此，除了依靠政府補貼等財政手段，還可以適當延長運營年限，減輕政府財政壓力。此外，一些付費類項目的價格費用的小幅調整，通過杠桿效應和時間周期可能導致長期運營過程中的項目收益率產生重大變化。所以，根據實際情況對項目的價格和收費標準以及經營周期不斷微調是不可忽視的。

為增加社會資本的參與積極性，可以采用股權合作方式以支持PPP項目發展。具體操作為社會資本和政府出資方代表共同組建項目公司，政府主動調節自身的股權分紅比例來保證社會資本的收益，變相進行財政補貼。截止17年9月，我國1020個入庫PPP項目中有355個成立公司且262個采用股權分紅模式，說明股權合作方式在PPP項目上效果頗佳并且已趨于成熟。

（四）多元化退出機制

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確規定PPP項目的建設運營周期要在10年以上。隨著基礎設施建設的不斷覆蓋和完善，高難度、長周期的大型工程也將出現在政企合作的舞臺上，20年以上乃至30年以上的項目也可能出現。長周期項目很難要求社會資本方完全參與整個生產運營周期。因此，制定多元化的退出機制，其核心是提高PPP項目的流動性，讓PPP與資本市場深度結合，具體采用債券、股權以及資產證券化、Reits等多元化模式豐富退出渠道，以吸引更多的社會資本參與PPP項目建設。

當下我國PPP項目正步入深度改革階段，必須糾正只注重量而不注重質的局面。加深地方政府對PPP項目的專業化認識，在項目識別階段就需要嚴格篩選，將不適合按PPP模式操作的項目從項目儲備庫中剔除，對財政承受能力以達上限且無法通過其他來源覆蓋政府支出的地區，需要控制PPP項目的數量。同時，規范項目運營，對資金規模、現金流等方面設定統一標準，確保項目真正普惠于社會大眾。