地方政府融資平臺轉型的思考

劉德華

一、地方政府融資平臺轉型的重要性

促進地方政府融資平臺轉型是實現可持續發展的現實需要。新型城鎮化建設步伐正在不斷加快，地方政府的責任越來越大，事務責任和財權之間的矛盾將繼續存在，融資平臺則是地方政府建設公共基礎設施的非財政投資主體，其資金可承載能力、配置資源的效率、投入與產出的效果以及可持續發展能力等對發展地方經濟有重要意義，地方政府融資平臺務必要加快轉型，走出資源資產化、資產資本化、資本資金化、資金收益化之路。與此同時，促進地方政府融資平臺是順應國家監管政策的客觀需要。國務院早在2010年6月就下發了《關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》，明確提出要走一條政府平臺+民間資本的市場化轉型之路，而監管部門依據文件要求加大監管地方政府融資平臺的力度，尤其是銀監會在2012年3月出臺的銀監發[2012]12號文，嚴格限制平臺融資總量以及貸款投向等，明確規定平臺類公司只能開展土地儲備、水利、保障性住房等民生類項目，一般類公司則可開展經營性項目。但現有地方政府融資平臺無法完全承擔加快建設新型城鎮的資金重任，一般類公司根據承建項目走市場化融資之路勢在必行，促進融資平臺轉型發展至關重要。

二、地方政府融資平臺轉型發展的策略

（一）整合現有地方融資平臺

國家各級政府部門要積極配合中央的政策與規章，依據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》清理并整合地方現有融資平臺。清理地方政府融資平臺時必須明確它要退出是純公益項目，因為純公益項目通常具有投資數額大、開發風險高、綜合效益不多、社會效益大等特點，私人投資欲望不強或沒有參與的能力。但純公益項目與民生聯系密切，體現社會公共利益，有助于社會福利質量的提升，當市場體制不能對純公益項目的投資進行高效配置時，就需政府加以干涉，撥付財政資金開展公益項目，承擔自身職責，保證全面提供社會公共品，提高社會福利實效。另外，為保證社會供給一般福利，需要政府從融資平臺中將已經創建的純公益項目分離出來，直接利用財政資金加以扶持，使其正常運營，改變因向融資平臺補貼或擔保所引發的預算軟約束風險高、效率低的運作方式。地方政府還要明確融資平臺退出競爭項目，其投資項目務必要與建設基礎設施的代際公平原則相符，依據政府要和市場的邊界劃分限定資本性基礎設施建設的投資與運營，滿足代際公平原則。

（二）建立債務風險預警機制

國內地方政府融資平臺的數量很多且良莠不齊，管理難度很大，所以應分級建立風險預警機制。從宏觀角度看，國家要積極針對全國地方政府融資平臺建立起財務數據庫系統，及時設計一套與實際情況相符的風險測評指標，在評估當下風險水平的同時預測今后一段時間風險的變化，如果風險水平達到臨界點，就可以依托風險預警系統的自動報警加強風險控制。相關部門則要出臺嚴厲措施保證融資平臺財務數據與信息的真實性與準確性。從微觀角度看，地方政府融資平臺自身也必須有效管控風險，建立內部風險預警機制，強化項目質量管理和資產負債管理，針對項目實施全過程管理，保證現金持續流轉，確保融資平臺有良好的社會信譽。此外，融資平臺要定期評估風險水平并形成報告，利用網絡直接將數據報給上級數據庫，形成層層管理和上報的風險管理體制，預防發生系統性風險。尤其是在融資平臺實現市場化轉型之后，必須完善建立財務信息披露制度，公開重大信息，讓平臺從隱性債務變成顯性債務，內幕信息變成公開信息，提高平臺融資透明度，讓大眾了解并監督平臺的經營情況、項目信息以及資金流向、償債能力等，為社會資本樹立進入地方政府融資平臺的信心。

（三）完善平臺公司治理結構

從表面看，融資平臺是公司，但其本質是融資工具，這就混淆其身份定位，致使治理結構不規范，融資效率低下，完善地方政府融資平臺公司的內部治理結構則能降低債務風險，更好地服務于政府。一是融資平臺要完善法人治理結構，主要包括內部控制制度與信息披露制度。針對內部控制，平臺公司要成立董事會、股東會、監事會，實行內部控制，地方政府占據一定比例，通過健全公司章程，依據規章程序開展所有經營活動；針對信息披露，正如前文所述，平臺要定期披露信息，涵蓋經營現狀以及負債情況等，以便相關單位和企業查閱，同時方便社會監督，做到透明公開。二是平臺公司要確保人才隊伍專業，因為融資業務需要專業水平高的人完成，平臺負責人卻多由政府官員兼任或擔任，嚴重影響公司運作，必須盡可能引進專業對口的人才，從科研院校、金融系統等聘請高層次人才，提高隊伍整體素質，政府官員主要行使監督職能，盡可能預防兼任情況的出現。三是積極借鑒市場體制，讓其他資本到地方政府融資平臺中持股，改變過去政府獨資情況，依據出資比值擔負項目的效益和風險，顯著提高平臺融資效率，并劃分債務風險，適當抵消委托代理模式的不足。平臺公司要注意利用市場體制進行融資，使用資產證券、股權、信托、融資租賃等模式有效融資，加強自我約束，督促公司科學運營。

（四）規范金融機構貸款行為

地方政府應進一步規范商業銀行等機構的貸款行為，促進融資平臺快速轉型。一是規范信貸審批，以保證融資平臺的資本金到位為前提，考察平臺財務狀況、還款能力和項目實施情況，嚴格控制借款準入條件。針對政府變通保以及行政干預現象要積極處理，保證平臺擔保合規，嚴格控制貸款審批。二是加強貸后管理，要求商業銀行積極建立項目監管機制，實時監控資金流向，大力管控貸款投資方向，收回投資方向與申請不符的貸款，防止他人隨意挪用信貸資金；加強財務監督，避免平臺抽逃資金；跟蹤平臺實行貸款項目工程的情況，避免出現半拉子工程；在貸款到期前及時調查融資償債能力，并合理控制平臺的貸款結構和規模，適時調整策略。三是加強平臺信用管理，針對地方政府融資平臺實施信用評級管理，不僅要對風險兆頭留足撥備金，還要調整信用等級，實施利率和額度的差別化管理，激勵并約束地方政府融資平臺不斷提高信用等級。

三、結語

地方政府融資平臺在推動地方經濟發展的過程中起著至關重要的作用，且隨著新常態下經濟轉型發展步伐的不斷加快，迫切需要地方政府融資平臺不斷擴大規模，其中的風險也逐漸顯現，急需大力引導和規范。在實踐中，地方政府融資平臺應積極推進改革與創新，充分認識轉型發展的重要性，積極整合現有地方融資平臺，并建立債務風險預警機制，不斷完善平臺公司治理結構，規范金融機構貸款行為，有效促進融資平臺轉型，保證融資平臺順利深化改革，為經濟與社會的可持續發展提供有力保障。

參考文獻:

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