我國地方政府債務風險研究

王天文

中國內地債券市場相對比較特殊，盡管一些媒體、機構不斷唱衰中國經濟，但是中國經濟始終穩中有升，近些年地方政府存在較大的債務風險。但自1995年《預算法》實施以來，國家一直在致力于解決地方政府債務風險問題，本文主要從資產負債表的角度來探析我國地方政府債務風險。

一、我國地方政府債務風險探析

（一）地方政府債務可能引發債務危機

如郎咸平一直對中國經濟持有悲觀情緒，此前他指出“中國債務危機正式爆發”，其重要的論據在于高額的地方債務成為中國經濟中期最大的系統性風險。

從目前的狀況來看，我國部分地方政府財政收入不斷降低，如廣東省2017年上半年公共財政預算收入完成額度2994.34億元，指標完成率49.37%，僅相比2009年金融危機時的收入，這還是經濟相對發達的地區，一些經濟欠發達地區，情況更為嚴重。

同時在相關政策中，土地收入下降，據統計2017年上半年全國300個城市土地出讓收入6525.98億元，同比下降38%，縮水4000億。而在收入中還有45%明確有著明確的用途。土地出讓收入下降，最大的因素在于房地產調控越來越嚴格。也就是說，當前地方政府收入與支出不成比例，只能大量舉債，使地方政府債務膨脹。

（二）地方政府債務的幾個風險點

目前來看地方政府債務存在三個方面的風險。首先，地方政府債務信息不透明，責任不明晰，存在較大的隱形債務風險，具體來看，地方政府事權、財權不匹配，有些地方政府大量融資形成很多隱性“糊涂賬”，其中有很多可能導致當地政府信用破產。

其次，PPP項目風險增大。一方面從PPP項目模式來看，地方政府為了融資，引入社會資本進入市政項目，并在合同甚至私下與社會資本形成名義上的股份公司，社會資本負責該公司的建設與運營，而政府在其中所具有的股份實際可以看作是地方政府在舉債。另一方面在PPP項目中，容易形成或有債務，因為PPP模式下政府和社會資本共同承擔風險，并共享利益，在大力推廣下形成了一種建設+維護的模式，以公私合作的方式進行城市基建。但實際上這樣的模式相當于政府在利用公共服務來實現融資，同時也是一種分期付款式的舉債。

第三，隱形風險或將更加隱蔽化。因為一些地方政府的債權債務關系在名義上雖然與政府信用隔離了，但是債務本身還是存在，一些銀行依然會通過授信的方式向政府的融資平臺提供貸款。預算法以及國務院43號文件在法律上將政府信用與債權債務關系劃分開來，并將融資平臺的債務與地方政府債務區別開來，但由于歷史遺留問題，融資平臺的問題依然存在，使債務規模逐漸擴大，并且更加隱蔽。而且由于融資平臺甚至包括PPP模式下的社會資本具備一些基礎設施的經營權，一旦發生問題，政府還負有一定的補償責任，這又是一個隱蔽的風險。

（三）地方政府債務風險總體可控

目前地方政府債務不斷擴大已成為當前經濟運行的主要風險，但總體是可控的。自1995年《預算法》實施就在調控地方政府債務，地方政府不能發行債券，舉借債務，但實際上地方政府有很多方法來規避，尤其是在2009年4萬億元刺激措施，幾乎所有地方政府都在效仿這一措施。所以就有了郎咸平提出的4萬億元措施帶來中國債務危機。這其中有一個關鍵機構——融資平臺。地方政府為了市政項目建設，如高速公路、機場、城市基建等都會設立一些半政府半公司性質的融資平臺，通過融資平臺舉債。

據財政部數據看，2015年末，全國政府債務26.66萬億元，在GDP中占比39.4%，加上或有債務，全國政府負債率約41.5%左右，同樣低于國際警戒線。從人民日報消息看，2016年末，地方政府債務余額15.32萬億元，債務率80.5%，低于90%～150%的國際警戒線，加上中央政府債務，實際總體債務為27.33萬，在當時的GDP中占比為36.7%，顯然債務率在下降。換言之，目前全國政府尚存在舉債空間，且地方政府債務形成了大量與債務相關的優質資產，可相當于一種實物擔保，地方政府依然具備債務償還能力。同時從《中國政府資產負債表2017》來看，我國政府總資產，即便考慮社保基金缺口，總資產依然能夠給覆蓋總體負債。所以債務風險總體可控。

二、地方政府債務風險防控

結合上文的分析，現階段我國地方政府債務風險可控，是因為我國政府尚具備債務償還能力，但是上文提及地方政府債務不斷擴大已成為當前經濟運行的主要風險，如果放任不管，未來極有可能出現郎咸平所言的債務危機。所以首先就需要明確當前中國的經濟總量，那么資產負債表就必須要明確。因為，資產負債表能夠摸清國家和地方的“家底”，全面的反應資產配置情況，從而為科學調整資產規模和結構配置提供基礎數據，并為化解地方政府債務風險提供數據。實際上根據上文的分析，我國地方政府有著相當龐大的可支配資源是游離于財政體系之外的，比如國有礦產收入、土地相關收入、經濟收益等。這些自分稅制改革以來就有利于財政分配體系之外，但在深化改革進程這些內容必定會涉及，從這一個角度來說也必須要完善資產負債表的編制。

其次，從資產負債表的角度來看，它將揭示經濟總體和各個機構部門的資產配置情況，明確機構部門之間的債權債務關系。這是規范地方政府債務管理體系的重要的一環，明確地方政府機構部門之間的債權債務關系，才能理清各個相關主體的責任邊界，相應的處置預案才能有實施依據，并避免多頭管理，從而健全債務管理制度。

第三，資產負債表，全面反應政府債務信息，不管是政府部門、評級機構，乃至群眾都可以看到，這相當于與將政府債務信息公開，化解政府債務信息不透明的風險，編制了資產負債表可以說將債務關進了“政府財報”。同時這樣一來就可以比較科學的健全地方政府債務監督機制，不僅可以加強審計部門的監督，還能通過第三方進行監督。

綜上，基于目前我國地方政府債務風險狀況，最核心的一個解決方向在于落實資產負債表。有了資產負債表，民建中央提出的五項建議相對來說就能夠比較科學順利的實施，進而規范地方政府債務管理。但值得注意的是，資產負債表尚處于起步階段，要完善資產負債表還存在許多技術上難題，這些都需要進行進一步的研究。

總之，目前我國地方政府債務風險雖然已經成為當前經濟運行的主要風險，但總體上是可控的。但必須要認識到，如果地方政府債務規模不斷擴大，不加以抑制，很有可能引發債務危機。所以關鍵是要在全面清查當前政府“家底”的情況下，依據資產負債表來來調控資產配置，控制地方政府債務風險。本文對此進行了研究，可能有所不足，但希望能夠起一個拋磚引玉的作用。

參考文獻：

[1]劉振海,肖峰,李曉丹.地方政府債務風險處置研究[J].金融發展研究,2017(10):10-15.

[2]王霞.地方政府債務風險的成因及其防范[J].財會學習,2017(24):196+198.

[3]陳文榮.有效防控地方政府債務風險的政策建議[J].福建金融,2017(11):44-48.