政府審計視角下我國城鄉一體化建設研究

魯 能

改革開放以來，尤其是八十年代后期，中國城市和鄉村因為歷史遺留因素而引致的經濟社會發展差距不斷增大，各種社會沖突頻發，人們逐漸提升了對城鄉一體化的關注度。城鄉一體化是十分重要和必要的經濟社會改革，不但是思想理念的轉變，還是政策舉措的調整；不但是發展方向與經濟增長模式的改變，還是產業結構與利益分配的調整；不但是機制體系的變革，還是管理模式、工作方式的更新。

一、政府審計的基本內涵

政府審計是指政府審計單位對財會賬目進行審查，對財務支出與財務收入正當性、客觀性、準確性進行監督，其本質是對受托單位或項目經濟職責履行情況實施獨立監控。國內的政府審計一般包含三個部分，分別是行政機構預決算審計、地方政府預決算審計、中央政府預決算審計。政府審計的初衷：一是監督政府財政預算資金是否科學、高效運用；二是鑒別和公證財政決算狀況，為財政管控提供改善建議，同時監督和審查不法活動。政府審計的功能：一是對財務行政負有監督功能，且推動財政監督的實行；二是確保財務行政行為與相關規章、方針相一致；三是確保財務行政活動的科學性和合規性；四是提升財務行政效率。

二、城鄉一體化發展中存在的主要問題

（一）城鄉協調發展動力不足。城鄉一體化發展是以實現城鎮與鄉村統籌、協調、全面發展為目標。在此過程中，實現城鄉生產力水平的提升以及推動農村地區經濟發展是重要任務。但是，目前在一些地區的規劃與發展中，對城市應當具有且應當釋放的帶動作用并不關注，建設發展過程中無法做到城市和鄉村的協同、全面發展。比如城鎮化與農業機械化怎樣互相推動、如何增大外出務工農民的社保力度、怎樣增大農業領域投資、培植農業新型產業發展、探究與實行城鄉統籌發展的基本措施等。如果不注重“三農”發展，不探究與轉變傳統思想與傳統理念，無法在政策和計劃方面實現城市和鄉村的統籌發展，相應的發展目標便無法達成，即便有一些發展也必定是很小的。僅注重農民耕地的征用而不注重鄉村群眾生活保障的探究，便會讓城鄉一體化失去發展的動力。

（二）城鄉地區土地資源浪費嚴重。在城鎮化發展進程中，必定會征用部分土地，這是毋庸置疑的。關鍵是部分地區，尤其是在發展規模方面，四五線城市肆意擴張。部分城市的發展方案缺少長期與整體考慮，在市政項目、工業園區、新區打造等方面盲目占用土地，地標性項目、大型廣場、寬闊馬路不計其數。已建設完成的區域人口稀少，造成土地的大幅浪費。部分地區將土地作為抵押籌集資本，政府負債發展，大額債務無法承擔。這些問題的產生一方面侵害了鄉村群眾的切身利益，讓寶貴的土地資源被大量浪費，農業經濟受到不良影響。另一方面，地方政府負債建設項目，致使其無法將有限的資金投入到農業發展領域，也會讓政府面臨的金融風險增高。

（三）城市建設脫離區域承載能力。加快推動城鎮化發展是十分科學的，毋庸置疑的，然而在筆者看來，城鎮化發展速度并非越快越好。部分區域與城鎮，建立在人本原則基礎上的城市化策略目標和真正運行過程背道而馳。在城市建設過程中，沒有充分尊重區域的客觀實際，片面追求城市形象改善等“面子工程”，存在較為嚴重的攀比行為。這種一味尋求“全面”、“上檔次”，并非立足于當地現實狀況與經濟發展水平，而是負債發展尋求政治業績，存在著較多的發展隱患。在城市建設過程中，城市建設與地區的承載能力不相匹配，造成土地低效利用以及部分資源的浪費，不僅增加了地區的財政負擔，更不符合城鄉一體化建設的目的。根據近年來政府權威機構發布的調查報告數據顯示：城鎮化水平每提升1%，需要有人均收入上漲11個百分點做支撐，而中國接連十年城鎮化率平均每年提升1.44%。這就代表著每個年度有兩千萬左右的農民步入城市，而城市每一年能夠供給的工作崗位大概為850萬個。因此，城市化發展的速度一定要綜合考量當地實際情況與城市承受水平，缺少城鄉發展的綜合謀劃和合理管控，城鄉一體化目標便無法順利實現。

（四）配套政策機制有待進一步完善。無論哪個城市，都應當將“人本原則”當作發展的根本原則，為人民群眾謀福利，營造優質的生活環境。目前，在配套政策和運行機制等層面依然存在不足，在城務工農民在住房、看病、下一代就學、社保等方面依然缺少制度保障。未將城市化從根本上置于戰略高度進行規劃和推動，未構成一套完善的思路與科學的舉措。尤其是對于到城市就業農民的生活保障、城鎮對鄉村的帶動功能與科學定位和運行體系、地區發展政策措施方面，大多處在被動拉動與主動推動這樣一個層面上。存在的典型問題具體體現為龍頭公司怎樣和當前的家庭經營機制相結合、流動人口的權益保障、宅基地土地運轉、興農產業籌資困難等等。

（五）城鄉流通體系有待健全。特色產業發展是城鄉發展的關鍵支撐，但目前中國中西部省份和大部分鄉村依舊面臨比較嚴重的產業發展滯后的問題。農業總體發展水平低下，產業結構比較單一；農產品技術含量低，附加值不高。城鄉流通體系還不健全，存在較為嚴重的鄉村群眾收入較少、產品流通不順暢的問題。傳統的運營模式、滯后的生產理念，對于城鄉一體化發展的效率和質量有重大負面影響。因為農業資金投入較少，缺少創新與解決貧困問題的有效措施，致使城鄉協同邁進的部分方針政策無法落到實處。

三、充分發揮審計作用服務城鄉一體化建設的策略

（一）運用科學的調研方法，掌握城鄉一體化建設情況。充分發揮審計的重要作用，應立足于對城鄉一體化實施情況的全面調研和掌握。運用審計、審計調研、專題調查等方法，全面了解城鄉一體化經費來源渠道與項目發展狀況。一是深入部門單位，調查城鄉一體化資金的來源渠道及規模。中央、省、市的投資，包括發改、財政、國土、建設、交通、民政、農業、林業、水利、水產、文化、教育及勞動就業等在內，投資渠道會越來越多，資金量會越來越大。審計部門要通過審計調查，全面摸清城鄉一體化建設的資金來源渠道、數額及用途，做到心中有數，服務領導決策。二是親臨建設現場，調研城鄉一體化建設工程的施工狀況。新修正的《審計法實施條例》指出，政府出資建設工程，屬于審計監督范疇。建設工程的進展狀況，不但關系到城鎮化發展的效率，還關系到審計的實施時機。應當依照《審計局政府投資項目跟蹤審計職責規范》的規定，及時追蹤，有效把控造價管理、施工監督、建設流程等內容，及時發現問題。總而言之，要利用追蹤審計與審計調研，深入掌握城鄉發展中的資本狀況與項目建造狀況，為順暢實施投資審計、資金審計奠定基礎。

（二）整合各類審計資源，充分發揮審計的監督作用。城鄉一體化是把城市與農村作為一個整體，統籌謀劃，一體推進。為了更好整合審計資源，服務城鄉一體化，審計機關應在審計工作中做到三個“突出”。一是在安排項目計劃時，突出對城鄉一體化項目的審計。在年度項目安排上，除確保上級審計機關安排的項目、本級必須完成的項目、領導臨時交辦的項目外，注重安排對一體化項目的審計。二是在確定重點審計內容時，突出對城鄉一體化資金及項目的監督。在審計每一個項目時，除按慣例摸清基本情況外，重點審計與城鄉一體化項目有關的資金管理、使用和效益情況。三是在項目實施過程中，要突出“城鄉一體化”工作要求。對城鄉一體化項目審計時，采取“上審下、交叉審、同級審”等形式組織開展，擴大審計監督面，增強審計威懾力，形成監督合力。

（三）明確城鄉一體化審計的準則，確保城鄉一體化政策落實。城鄉協同發展，離不開巨額資金的投入，其經費籌集，依照“戶村自籌和政府補貼相結合、多方面籌措”的準則進行。政府補貼資金，除政府財政劃撥一些經費外，還要優化匯集上級各個機構的各種專項基金。為此，審計機構應當依據城鄉一體化的現實情況，立足于有助于城鄉一體化發展的高度，依照“整體謀劃、途徑有序、用向固定、資本匯集、項目集中、形成合力”的準則，來進行審計監督。只要資金是依照有關部門制定的資金運用準則，依照限定的用向、項目運用，便不認為是違規。

（四）積極跟進各項政策的落實，做好政策執行情況的跟蹤審計。在推動我國城鄉一體化建設的過程中，應充分發揮審計的作用，實現對各項政策執行情況的跟蹤審計。政府審計的重要職能在于對通過審計調研發現政策實施過程中存在的突出問題，提出相應的審計建議。在跟蹤審計中，應全面涉及到如下層面的政策，具體包含均衡文體事業發展、科教衛事業發展、就業服務、最低生活保障、養老醫療事業發展等。在實際實行過程中，上述各方面的投入要求一致與否，資金運用高效與否，資金管控合法與否，均衡發展的目標實現與否，群眾生活質量提升與否，均應納入到跟蹤審計中。政策的跟蹤審計還應關注到鄉村群眾的自身利益。伴隨城鄉的協同發展，工業逐漸向園區遷移，土地經營模式逐漸改變，鄉村群眾進城的態勢逐漸顯著。為此，審計機構應當組織專項調研，關注鄉村失地群眾生活、土地流轉、稅費變革、拆遷安置、養老和就業培訓等政策實行與專項基金的控制、運用狀況，保障鄉村民眾的切身利益。

結語

總之，政府審計在城鄉一體化建設中的作用不容小覷。在新時代下，面對城鄉一體化建設中的一些突出問題，我們必須充分認識政府審計的重要作用，在全面掌控城鄉一體化的實施情況的基礎上，合理整合各類審計資源，明確城鄉一體化審計準則，并將關注視角集中于民生層面，加強對城鄉一體化各項措施落實的跟蹤審計，為城鄉一體化建設服務。

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