關于深化獨立學院內部控制的探討

陳 浩 馬妙根 甘杲峰

一、引言

繼《獨立學院設置與管理辦法》（教育部第26號令）出臺后，國務院在第一次全國教育工作會議上又頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，明確了獨立學院的民辦教育的發展方向和未來的統一部署。民辦高等教育正是在政府積極引導和鼓勵下蓬勃發展起來，在一定程度上也為擴大優質教育資源和擴大招生發揮了不可磨滅的作用。然而，自負盈虧的獨立學院仍發生挪用資金、資源浪費等經濟案件，究其原因，主要還是獨立學院的內部控制缺失導致的，所以構筑制度防線、建立以積極防范為核心，強化管理為手段，以獨立學院健康發展為目的的科學防控機制刻不容緩。

二、文獻回顧

（一）國內研究現狀

國內關于內部控制的研究比較豐富，學術界提出了一系列的觀點，內容主要涉及以下幾個方面：一是內部控制存在的問題，如：（1）學院經費來源多樣化及市場行為逐漸增多的背景下，內部控制制度不健全，經濟腐敗和職務犯罪層出不窮；（2）內部審計拘于形式；（3）云財務、ERP平臺還處于籌建或規劃中，還無法超越賬本，深入業務。二是導致內部控制整改的原因，主要包括：（1）管理層和執行層內部控制意識不強；（2）內部控制制度在細節上還不夠完善；（3）各控制活動沒有內部控制流程圖，內部控制自我評價和監督還沒有充分發揮作用。三是內部控制完善措施，主要包括：（1）強化內部控制意識，提高自身綜合素質；（2）建立人力資源政策控制，保證審計工作的獨立性，實現管理目標的有效手段；（3）繪制內部控制流程，增加費用開支的透明度。

（二）國外研究現狀

國外關于高校的內部控制的研究相對比較少。大部分發達國家還是沿用美國COSO委員會于2013年頒布的《內部控制整合框架》，該框架論述了內部控制五大要素（控制環境、風險防范、控制活動、信息溝通和監督控制）的17項原則和81個要點，構成開展內部控制建設與評價的主要標準。除此之外，二十一世紀后期，美國出臺了《聯邦機構管理層的內部控制責任》，提出了更為嚴厲的管理層內部控制責任要求。從國內外對內部控制研究的發展歷程看，學術界從不同角度對公辦高校和企業的內部控制存在問題提出了一系列的行之有效的對策，但是，獨立學院作為一個特殊教育機構，還僅僅局限于理論方面的研究，并未從獨立學院實際發展困境出發，提出合理的意見和建議。

三、獨立學院的內部控制現狀分析

（一）控制環境

控制環境是有效實施內部控制管理的有力保障。具體包括組織結構、員工能力、權利和職責的分配等。

組織機構不健全。大部分獨立學院還是遵從董事會領導下的院長負責制，但是所有重要事項均由母體學校院務會決定，致使董事會沒有發揮應有的作用。

人員結構參差不齊。由于獨立學院辦學模式相比公辦學校存在較大的差異，致使教職工的學術能力和業務能力參差不齊。同時，為精簡人員，行政人員身兼數職，大部分教學崗位由行政人員來擔任。

權限及分配不重視。盡管獨立學院和公辦高校一樣，利用教育資源和人才資源來促進學院的發展，但是，長期以來，人員職責分配不清、職權分配不合理等因素導致部分教職工消極工作，對重要崗位也缺乏監督和控制。

（二）風險評估

風險評估是獨立學院及時識別、分析內外部與實現內部控制目標相關的風險。獨立學院由于特殊的辦學特色，存在相對較高的辦學風險，在既定的經費管理目標中，并沒有對教育質量風險、財務風險、會計風險和法律風險隨時進行識別、分析和評估，仍舊停留于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”、“亡羊補牢”等后續彌補的管理模式。這種盲目的管理模式，很難對風險管理的風險進行全面的防范。

（三）控制活動

控制活動是內部控制的重要手段，它貫穿于整個學院。而造成獨立學院控制力度不夠也是多方面的。

1.董事會監督缺失。董事會作為核心機構并未發揮應有的作用。董事會作為學院的權利機構，應對學院的控制活動進行指導和監督，避免學院領導因為“一支筆”濫用職權，損害各方股東的利益。

2.預算管理薄弱。預算管理對于保證內部控制活動起著關鍵的作用。當前獨立學院對預算編制不細化、預算控制體系不完善、預算約束不強、預算執行和監控評價不嚴，最終導致預算編制不科學，阻礙了各項任務的順利實施。

3.成本核算尚需完善。由于國家尚未頒布獨立學院的財務會計制度，使得大部分獨立學院仍然依照《高等學校會計制度》實行，所以只能采用收付實現制進行會計核算。但是，獨立學院的特殊的產權關系和以學養學的管理模式，不利于通過收付實現制進行準確核算，也無法對當期的資金的使用情況進行準確的評價，不能體現當期的實際債務情況和當年收支結余，致使難以進行成本核算和計算學生培養成本。這種不核算成本的模式不利于學院的財務管理工作，在一定程度上也很難使學院的資源得到合理的配置，辦學效益也無從考核。

（四）信息溝通

無論企業還是獨立學院，信息孤島一直制約著業務部門開展各項工作。獨立學院與外部信息受阻，就容易丟失很多應有的機會。院領導與教職工之間信息不暢通，就不能及時處理學院待需協調或解決的問題。各職能部門信息受阻，就容易重復工作，甚至發生違紀行為。

（五）監督控制

有效的監控機制，能確保內部控制建設順利推進。獨立學院的內部控制建設本身流于形式，對日常的科研教學活動也從不檢查。部分設置審計部門的獨立學院對專項審計、負責人的經濟責任審計、重大工程項目審計也都是走走過場，并沒有發揮應有的審計作用。

四、優化獨立學院內部控制的改進措施

（一）改善控制環境的基礎作用

良好的控制環境是學院可持續發展的有力保證。而獨立學院的控制環境往往是通過優化組織機構、完善人力資源配置，以此來潛移默化地影響學院教職工的內部控制意識。所以，首先，應當明確董事會、各職能部門的職權和應該履行的經濟責任。其次，建立一套完備的教職工考核晉升機制，在學院內部營造一個良好的學術氛圍，集體利益大于個人利益。最后，強化各項規章制度，各級部門相互制衡，相互制約。

（二）發揮風險評估的引導作用

在獨立學院內部建立一套完善的風險評估體系對風險控制會起到事半功倍的效果。獨立學院在內部控制風險評估體系構建實施過程中，探究問題源頭，判斷和識別對可能發生的重大風險，并通過自身的管控體系予以控制是實施風險評估的關鍵。

全面系統地收集教育質量風險、財務風險、會計風險和法律風險等信息，動態進行風險符合性測試或可行性分析，判斷風險投資的科學性和合理性。教育質量風險在科研教學的人才流失、教學改革、專業設置和人才培養都存在較大的不確定性。由于教育質量事關學院未來發展，獨立學院應對教育質量風險充分的評估和分析。財務風險必然和學院的投資風險和籌資風險息息相關。用款部門應分月制定詳細的用款計劃，防止潛在的財務風險。而會計風險完全取決于會計人員的業務能力和對財務信息的判斷能力。一旦會計人員報送錯誤信息，直接關系到學院投資方、管理者、債權人等。涉及到的法律關系，主要包括各類合同、學院對外的各項民事活動。獨立學院享有民事權利的同時應依法承擔相應的義務。學生在校期間意外事故、教職工與校方勞動糾紛等事件在近幾年屢見不鮮。所以，學院全員應樹立較強的法律意識，定期進行法律知識培訓，盡可能減少各項民事糾紛。

（三）加強控制活動的管控作用

1.權責控制。權責控制對獨立學院的發展至關重要。通過設立獨立董事等外部監督力量，強化民主監督，預防權利失控。

2.全面預算控制和預算考評機制控制。獨立學院的預算控制相比公辦院校，更需要關注學院整體的發展計劃。如果預算在一定程度上脫離實際，缺乏一定的預算考評機制，那么預算管理在一定程度上只是一種形式。而獨立學院通過建立預算考評機制，分析預算執行情況的偏差，加強各項經費支出的管理，避免出現赤字預算，并為后期編制預算時起到一定的指導作用。

Oracle、SAP等運營商設計的全面預算模塊彌補了預算管理執行的空缺。獨立學院通過云財務等平臺，把學院的收支作為一個客觀的對象，全面整合學院在整個預算年度的資金流、科研教學信息流、創收業務流。與此同時，全面預算管理充分利用“零基預算法”，綜合學院的上級補助收入、教育事業收入和經營收入，合理安排支出項目，保證收支平衡，并將預算評價和考核機制運用到預算主體中。

3.支出控制。學院經費支出主要涵蓋了人員經費支出、日常教學經費支出、儀器設備支出和科研經費支出。由于管理不規范，經費支出控制弱化，嚴重脫離了實際開支范圍，甚至存在一些違法違紀的問題。例如通過勤工儉學等形式虛報冒領人員經費、購買購物卡抵充辦公用品、以差旅費形式報銷旅游費、訂立假合同套取現金，等等。獨立學院在面對諸如此類的問題，應利用Oracle、SAP、用友等信息系統的強大數據平臺，結合國家稅務總局的金稅三期系統、銀行等外部數據網，打破以往的“信息孤島”，全面把握經費支出的真實性，防止經費資金被濫用等現象。

4.資產控制。完善資產的內部控制，是獨立學院義不容辭的責任。由于獨立學院公益性和逐利性的辦學性質，勢必要求學院的資產達到最優化。從目前來看，大部分獨立學院對實物資產依舊存在“重采購輕管理”，產權不清和權責不明的現象比較嚴重，無視資產的實際使用價值，使得資產的不足和過剩并存。對于企業來說，購置的資產，應提高資產精細化管理水平，促進投入的資產全生命周期內價值的最大化。對于獨立學院來講，不是通過投資固定資產來明確未來的經營方向，而是根據科研、教學需要，有計劃的配備相應的儀器儀表等資產，并全程參與資產在采購前論證、評估、招標、購置、處置等五個階段的管理，理順資產有關的各項流程和制度，提高資產使用效率、降低日常維修支出。建立完善的供應商誠信檔案體系。利用大數據現代技術手段和互聯網共享平臺，詳細記錄供應商的資質信譽、公司規模、生產能力、產品質量等情況，便于采購的選擇。

5.成本控制。我國大部分獨立學院是由公辦院校與社會團體聯合出資。盡管大部分獨立學院依托于母體學校，但自負盈虧的辦學模式，成本控制就顯得非常重要。所以，獨立學院應以權責發生制的標準為基礎，替換現有的收付實現制的會計核算模式，確立當期發生的成本，避免由于成本無法確定而導致的決策局限性。與此同時，由于每年招生人數的不確定性，通過對學生的培養成本進行測算與預測，可以對影響學生培養成本高低的重要因素進行分析，結合學院科研和教學的規劃，選擇適合學院本身的辦學成本規劃，推進獨立學院的可持續性發展。

（四）提高信息與溝通的聯動作用

良好的信息溝通，有利于學院傳達更為及時和準確的信息，便于教職工之間相互指導和監督。通過搭建云財務等信息平臺，加強部門之間以及部門與外界的信息共享。計劃財務部、學工部、教務部等部門通過數字化信息平臺，及時相互推送數據信息，最大限度提高工作效率，解決學生欠費等疑難問題。

（五）發揮監控的防范作用

如何將獨立學院的內部控制建設由被動變為主動，監控就在其中起到關鍵的作用。通過全過程的動態監督，發現內部控制的缺陷，及時上報董事會等管理部門，結合實際情況，及時整改。

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