對(duì)地方推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的思考

解小玲

（中國(guó)人民銀行朔州市中心支行，山西 朔州 036000）

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是指在確保政府開(kāi)支的前提下，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)余額最小化而投資收益最大化為目的的一系列財(cái)政管理活動(dòng)的總稱。近年來(lái)，隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的不斷深化，逐步將所有預(yù)算單位資金賬戶納入國(guó)庫(kù)單一管理體系，這為地方國(guó)庫(kù)資金管理提供了條件。

一、地方具備推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的有利條件

（一）地方國(guó)庫(kù)的閑置資金為推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供了資金保障

近年來(lái)，隨著地方財(cái)政預(yù)算收支的不斷規(guī)范，原來(lái)滯留在預(yù)算單位的財(cái)政資金全部集中到國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額持續(xù)增長(zhǎng)，出現(xiàn)大規(guī)模暫時(shí)閑置的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，為地方推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供了資金保障。

（二）國(guó)庫(kù)單一賬戶體系逐步完善

隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的不斷深入，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系逐步完善，所有財(cái)政資金的收支活動(dòng)由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一辦理。政府通過(guò)掌握國(guó)庫(kù)單一賬戶控制財(cái)政資金的現(xiàn)金流量，能夠提高預(yù)算資金的運(yùn)行效率，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)預(yù)算資金的控制權(quán)。

（三）地方加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃執(zhí)行力度

國(guó)庫(kù)單一賬戶體系逐步完善后，地方普遍加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金收支活動(dòng)計(jì)劃性管理。收入方面，要求代理財(cái)政收入的銀行及時(shí)將收入上繳國(guó)庫(kù)單一賬戶，并鼓勵(lì)各預(yù)算單位按期交納稅款，對(duì)上繳收入不及時(shí)的單位予以處罰。支出方面，對(duì)預(yù)算單位實(shí)行嚴(yán)格的用款計(jì)劃管理，要求預(yù)算單位根據(jù)既定計(jì)劃和實(shí)際情況申請(qǐng)用款，報(bào)送用款計(jì)劃，只有在實(shí)際需要支付時(shí)才予以支付，改變了各部門使用資金的無(wú)序性，保證了庫(kù)存資金流量的均衡，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理打下了基礎(chǔ)。

二、地方推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存在的困難

（一）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)營(yíng)規(guī)模選擇難

一是地方政府受財(cái)政體制、管理手段、地方利益、認(rèn)知偏差等方面的影響，財(cái)政專戶仍以各種形式和名義存在，大量的財(cái)政資金依然游離于國(guó)庫(kù)之外，分散了地方財(cái)力，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額無(wú)法全面、準(zhǔn)確、完整地反映國(guó)庫(kù)收支情況。因此，究竟以多大規(guī)模開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理難以選擇。二是由于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支受多種因素影響，具有較大的不確定性，在客觀上加大了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)的難度；加之，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)手段比較單一，預(yù)測(cè)效果難以保證。

（二）最佳庫(kù)底資金測(cè)算難

一是大量預(yù)算外財(cái)政專戶資金的存在，干擾了對(duì)財(cái)政支出的定量分析，不利于準(zhǔn)確測(cè)算庫(kù)底資金持有量。二是預(yù)算編制不夠科學(xué)，缺乏剛性約束，不利于庫(kù)底資金的測(cè)算。如，地方政府預(yù)算編制時(shí)間短，預(yù)算編制程序不夠完善，預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整行為隨意性較大等。三是測(cè)算的技術(shù)手段不夠完善，一定程度上影響了測(cè)算結(jié)果。

（三）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作可能引發(fā)財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政資金的功能就是提供公共服務(wù)產(chǎn)品，保證政府體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)。部分國(guó)庫(kù)資金投資運(yùn)營(yíng)后，如果出現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)用的異常支出，國(guó)庫(kù)資金額度不夠支付時(shí)，就需要運(yùn)用短期融資工具實(shí)現(xiàn)平復(fù)現(xiàn)金流波動(dòng)。但我國(guó)尚缺乏成熟的財(cái)政短期融資市場(chǎng)，可能引發(fā)財(cái)政資金的支付風(fēng)險(xiǎn)。

（四）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的職責(zé)界定尚不明確

從資金管理權(quán)看，財(cái)政部門代表政府管理資金，是國(guó)庫(kù)資金管理的主體。實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理后，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)庫(kù)款資金的安全性和保值增值負(fù)責(zé)。但從性質(zhì)和職能看，中國(guó)人民銀行是財(cái)政庫(kù)款的開(kāi)戶銀行，其國(guó)庫(kù)部門的主要職責(zé)是根據(jù)《國(guó)家金庫(kù)條例》有關(guān)規(guī)定具體辦理庫(kù)款的收納，會(huì)計(jì)賬務(wù)核算業(yè)務(wù)，并根據(jù)財(cái)政部門支付指令，辦理國(guó)庫(kù)資金支撥業(yè)務(wù)。因此財(cái)政部門和中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門都參與了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的具體操作，但二者的職責(zé)該如何劃分，現(xiàn)有的法律法規(guī)都沒(méi)有明確界定。

三、地方推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的對(duì)策建議

（一）設(shè)定庫(kù)底目標(biāo)現(xiàn)金余額

庫(kù)底目標(biāo)現(xiàn)金余額是指保留在央行國(guó)庫(kù)單一賬戶中的國(guó)庫(kù)資金，以應(yīng)對(duì)偶發(fā)的資金需求。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，許多實(shí)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的國(guó)家都設(shè)定了庫(kù)底目標(biāo)現(xiàn)金余額，可見(jiàn)設(shè)定適當(dāng)?shù)膸?kù)底目標(biāo)現(xiàn)金余額是各國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的普遍做法。因此，地方推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、自然環(huán)境影響以及歷年應(yīng)急財(cái)政支出的情況等，設(shè)定適當(dāng)?shù)膸?kù)底目標(biāo)現(xiàn)金余額，在保證財(cái)政支出需求的同時(shí)，選擇合適的資金規(guī)模運(yùn)營(yíng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

（二）建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)體系

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)是進(jìn)行有效國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的必要條件，如果沒(méi)有較為準(zhǔn)確的現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)，就不能有效的進(jìn)行日常的投融資。因此，中央銀行應(yīng)通過(guò)建立完善的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建完善的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，將地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量及相關(guān)數(shù)據(jù)納入全國(guó)信息系統(tǒng)，及時(shí)根據(jù)實(shí)際現(xiàn)金流入和流出的信息，預(yù)測(cè)每日的現(xiàn)金流及國(guó)庫(kù)賬戶余額，分析國(guó)庫(kù)資金余額與結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，決定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金賬戶中用于當(dāng)天交易的資金數(shù)量。

（三）完善預(yù)算管理機(jī)制

一是規(guī)范預(yù)算分配機(jī)制，細(xì)化預(yù)算編制，對(duì)項(xiàng)目的支出和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，長(zhǎng)計(jì)劃、短安排。二是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整和完善超收收入使用辦法，將預(yù)算執(zhí)行細(xì)化到具體項(xiàng)目，嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃抓好支出進(jìn)度。三是全面推進(jìn)部門綜合財(cái)政預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算約束。四是大力推進(jìn)集中收付改革，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付改革預(yù)算次級(jí)和資金范圍，中央、省、市實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算單位都實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革，所有財(cái)政資金都納入改革范圍。

（四）防范和控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中的風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金本質(zhì)上仍是財(cái)政資金，屬于國(guó)家財(cái)政掌控調(diào)動(dòng)的財(cái)力，其運(yùn)作的原則應(yīng)是安全性第一，流動(dòng)性第二，盈利性第三。建議在開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理時(shí)選擇中央財(cái)政國(guó)庫(kù)統(tǒng)一運(yùn)作模式，由中央財(cái)政國(guó)庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作模式，由中央財(cái)政國(guó)庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一操作規(guī)范。按照從易到難、穩(wěn)妥有序原則，采取商業(yè)銀行定期存款，買回國(guó)債兩種操作方式，利率統(tǒng)一執(zhí)行投標(biāo)利率或國(guó)債相應(yīng)收益率。在操作流程上，先由地方財(cái)政會(huì)同國(guó)庫(kù)部門根據(jù)預(yù)測(cè)資金和時(shí)機(jī)進(jìn)行申請(qǐng)，人民銀行根據(jù)市場(chǎng)情況決定運(yùn)作時(shí)機(jī)和方式，由地方財(cái)政部門確認(rèn)后，再將預(yù)算資金劃轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)部門為其開(kāi)設(shè)的專戶上，按照《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》的規(guī)定辦理相關(guān)業(yè)務(wù)操作。

（五）建立健全國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的相關(guān)法律法規(guī)制度

制定完善地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理有關(guān)法律法規(guī)，明確國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理過(guò)程中財(cái)政部門、中央銀行和現(xiàn)金管理部門的相關(guān)職責(zé)、權(quán)限，理順各方關(guān)系。明確地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的業(yè)務(wù)種類，確定利率方式、操作模式、業(yè)務(wù)流程與違約責(zé)任等，在確保地方國(guó)庫(kù)資金絕對(duì)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的保值增值，積極支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。