中國農業轉移人口市民化的路徑選擇

劉巧紅，范曉非

(1.東北財經大學 經濟學院，遼寧 大連 116025；2.東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

改革開放以來，中國社會經濟發展迅速。與此同時，中國城鎮化逐漸進入快速發展階段，但是城鎮化質量較低。2016年中國常住人口城鎮化率為57.4%，而戶籍人口城鎮化率卻僅為41.2%，兩者之差高達16.2個百分點[1]。由于中國城鎮地區的公共服務基本與戶籍制度掛鉤，目前中國絕大多數農業轉移人口其實是一種“半市民”或“不完全市民”的尷尬身份。此外，據估計，2030年前中國農村約有3.9億人口需要實現市民化[2]，因而如何有序分層推進農業轉移人口市民化、提升城鎮化質量儼然成為一項艱巨的歷史任務。

黨的十八大和十九大報告從不同的政策角度論述了農業轉移人口市民化的制度側重點，十八大報告側重對農業轉移人口的福利制度供給，而十九大報告更多地從城市體系和空間格局角度對農業轉移人口市民化路徑提出規劃。制度側重點的轉變從側面反映了中國農業轉移人口市民化的復雜性。市民化嚴重滯后于經濟社會發展階段是中國的特殊現象，國際經驗和模式的參考價值較低，加之中國農業轉移人口面臨著土地、就業、公共服務和社會關系等各方面的現實挑戰，因而有必要在梳理農業轉移人口市民化現狀(制度需求)和推進實踐(制度供給)的基礎上研究中國農業轉移人口市民化的制度選擇及推進路徑。

近年來，國內外學者針對中國農業轉移人口市民化問題進行了大量研究[3-4]。中國農業轉移人口仍處于“半城市化”狀態[5]。劉傳江[6]的研究認為由于中國特殊的城鄉二元戶籍制度，推進中國農業轉移人口市民化進程需要經歷從農村退出、進入城市和融入城市三個階段。農業轉移人口市民化過程中農村勞動力能夠自由流動是關鍵，當前階段中國土地制度改革落后，土地確權工作還未全面落實，農村土地無法自由流轉，土地還是一種待激活的“沉睡資本”[7]，致使農業轉移人口不能大膽地退出農村。另外，李強和胡寶榮[8]研究認為中國特殊的城鄉二元戶籍制度并未從根本上實現戶口的“去等級化”或“去價值化”，因而對農業轉移人口進入城市形成了阻礙作用。受制度約束，絕大多數農業轉移人口即使有強烈的市民化傾向也無法轉化為市民[9]。由于城市基礎設施建設和公共服務沒有得到平等的制度保障，農業轉移人口進入城市后享受不到子女教育公平、同工同酬等公共服務，使農業轉移人口落戶城市意愿減弱。因此，大規模的“人口回流”現象頻繁發生。此外，中國農業轉移人口尚且不能很好地融入城市生活[10-11]，不公正的待遇更加劇了農業轉移人口邊緣化的心理，因而能否突破制度層面的約束決定了中國農業轉移人口市民化進程能否順利推進。

總之，戶籍、土地和福利是影響中國農業轉移人口市民化的關鍵制度因素，其中，戶籍改革的本質在于提升中國農業轉移人口的城市福利水平，因而本文將戶籍和福利制度合二為一。本文從制度角度出發，通過對農業轉移人口制度變遷的邏輯分析，構建了有關中國農業轉移人口市民化的制度供求契約框架，并通過對其現狀(制度需求)和推進實踐(制度供給)的分析，提出了中國農業轉移人口市民化的推進路徑及如何分層有序地構建市民化進程的政策建議。

二、中國農業轉移人口市民化的制度供求邏輯分析

(一)中國農業轉移人口制度變遷

針對農業轉移人口問題，中國政府針對不同發展階段的情形做出了相應的制度安排。新中國成立初期，中國建設國民經濟圍繞城市為中心、農村為后援，國家政策的中心在城市，因而產生了城鄉差距。從1952年起，由于工農差別和城鄉差異的存在，城市的高速發展對農業轉移人口的吸引力顯著增強，農業轉移人口大量涌入城市。為確保農產品的及時供應，同時減少對城市供應的沖擊，1958年確立了嚴格的戶籍制度來控制人口流動。有關條例規定農民只能以招工、入學等途徑進入城市，基本阻斷了農業轉移人口進城的道路。由于嚴格的戶籍制度，農業轉移人口無法享受與戶籍掛鉤的教育、醫療、住房和養老等各種福利。這樣的制度安排雖然在當時的歷史條件下為經濟發展提供了便利，但是也把農業轉移人口排斥在城市體制之外。

改革開放以后，由于城市化建設和全面深化經濟改革的需求，國家實施了市場經濟體制，用市場和計劃兩種手段共同配置資源，農業轉移人口通向城市的障礙逐步降低。1982年開始實行的農村家庭聯產承包責任制提高了農民的勞動生產率，農村出現了大量剩余勞動力。此時，由于城市經濟不斷發展壯大，對農村勞動力需求旺盛，因而城市經濟的發展對農村勞動力有著巨大的吸引力。在農村勞動力供求兩方面的作用下，政府對農業轉移人口進入城市的管制逐步放開。

從1992年到20世紀90年代末，隨著外出務工農民越來越多，戶籍制度控制人口流動的功能已經名存實亡。由于大量農村剩余勞動力轉移到城市，形成具有中國特色的“民工潮”現象，但是這些轉移的勞動力卻不斷沖擊著城市地區公共服務供求平衡，并給城市的交通和治安等方面帶來了巨大的壓力。此時，農業轉移人口進入城市依然會受到制度約束，如農民外出務工需要辦理國家規定的各種證件，國家對于農業轉移人口既承認又嚴格管理。

進入新世紀之后，中國市場經濟發展飛快，同時中國依然存在大規模的農村剩余勞動力，勞動力資源豐富且成本較低，人口紅利不斷釋放，中國成為了世界工廠并讓中國制造名揚海內外。隨著中國加入WTO，城市對農村廉價勞動力產生了巨大的需求，農業轉移人口成為促進中國經濟發展的中流砥柱。然而，2003年左右中國出現了從沿海地區向內陸逐步蔓延的“民工荒”現象[12]。按照經濟發展階段來看，中國經濟已經達到發展經濟學中的“劉易斯轉折點”，人口紅利逐漸被不斷發展的經濟吸收，勞動力特別是普通勞動力的短缺逐漸成為常態。然而有限的城市容納能力仍然無法滿足農業轉移人口對城市公共服務的需求，農業轉移人口的合法權益仍然得不到制度維護。隨著中國經濟發展進入新常態，經濟發展的動力逐漸由外需轉為內需，而加快城鎮化進程和提升城鎮化質量是擴大內需的重要舉措。因此，出于經濟發展和吸引勞動力等方面的考慮，多數地區開始逐步改革現有體制，有序推進農業轉移人口市民化，并在現有條件下將逐步滿足農業轉移人口的需求提上日程。

特別地，有關農業轉移人口市民化的相應制度措施正在逐步推進并完善。截至2011年底，中國城鎮人口達到6.9億人，首次超過了農村人口，歷時數千年的農業社會結束了。2011年開始，北京、深圳、廣東、上海等地陸續實行積分入戶制度，為農業轉移人口獲得城市戶口提供了機會，調整了制度約束。2014年，國務院發布有關制度政策建立城鄉統一的戶籍制度，這意味著阻礙農業轉移人口享受城市公共服務的制度安排將會不斷改善。此外，2015年通過的《居住證暫行條例》進一步放松戶籍制度限制，這項改革使得有意愿在城市生活的農業轉移人口的權益得到更好的保障，促進了農業轉移人口的自由流動。十八屆五中全會提出：“十三五”期間，居住證制度將在城市全面實施，力圖惠及到全部城鎮常住人口。這些舉措體現了政府保障農業轉移人口權益的決心，也為農業轉移人口更好地在城市立足創造了條件。農業轉移人口市民化是制度供求不斷得到滿足的過程。因此，只有真正解決農村土地和福利的制度供求問題，使農業轉移人口逐漸融入城市生活，才能使農業轉移人口沒有后顧之憂，最終解決農業轉移人口問題。

(二)中國農業轉移人口市民化的制度供求契約框架

本文假設農業轉移人口是理性的經濟人，追求個體利益最大化。當市民化的總收益大于總成本時，農業轉移人口才會有意愿進行市民化，因而只有政府的制度供給能滿足農業轉移人口的需求的同時農業轉移人口自身也滿足政府對經濟的需求時，農業轉移人口市民化才能達到制度均衡狀態。農業轉移人口的需求主要來自土地制度和社會保障制度等城市公共服務。當政府由于城市承載力有限及缺乏激勵而無法提供足夠的公共福利等資源，無法滿足農業轉移人口日益增長的需求時，就會發生制度供求失衡現象。一旦存在制度供求失衡現象，農業轉移人口市民化進程就無法順利推進。

借鑒何一鳴等[13]的農業轉移人口市民化的微觀契約模型，本文把農業轉移人口市民化看成是一種具有商品屬性的非現實意義上的商品，假定為“市民證”。從契約理論的角度理解，農業轉移人口市民化是制度供給者(地方政府)和制度需求者(農業轉移人口)雙方簽訂的“市民證”契約。擁有“市民證”的農業轉移人口可以享受到城市基礎設施、社會保障制度和社會公共福利等一系列公共服務，契約供給方即地方政府提供“市民證”商品，簽訂“市民證”契約需要農業轉移人口和地方政府的供求平衡才能進行。具體地，一方面，農業轉移人口可以為地方政府發展經濟提供土地(資本)和勞動，需求是城市各種公共服務；另一方面，地方政府的需求是土地(經濟)和勞動，需要提供城市公共服務和城市建設支出。契約需求方(農業轉移人口)達到“市民證”的價格，即滿足入戶條件，如積分入戶制度下所需要達到的學歷、技術等要求，或者是土地流轉后攜帶的“土地票”，可以為地方政府提供建設用地等條件時，交易雙方都達到交易條件，就能實現農業轉移人口市民化制度供求均衡，即可視為成功達成契約。

由于農業轉移人口和地方政府的供求均得到滿足時“市民證”契約才能簽訂，但是顯然契約簽訂的雙方存在交易摩擦，即交易雙方供求可能不匹配。分析可知，一方面，農業轉移人口所攜帶的土地具有資本性質，而地方政府的土地需求多為建設用地需求，也就是地方政府對于土地的需求具有經濟屬性，另外，農業轉移人口提供的勞動還有可能不能滿足地方政府對高端和專業技術人才的需求，也就是農業轉移人口的供給可能不能滿足地方政府的需求；另一方面，地方政府不僅要滿足農業轉移人口對城市公共服務的需求，還要額外負擔由于人口規模上升所帶來的各種城市建設支出成本。因此，在交易過程中可能產生土地制度改革的滯后、公共福利的非均等化和農業轉移人口無法提供有效勞動等問題。當契約雙方的需求無法得到滿足時，交易就會失敗。

農業轉移人口應不斷提高自身素質及選擇合適的流入地，此外政府需要制定農村土地產權制度以使土地產權明晰，推進公共服務均等化的公共服務體系改革，此時交易雙方的交易費用和摩擦才會大幅下降。當交易費用和交易摩擦降到契約雙方都同意簽訂“市民證”契約時，就實現了一個平衡的市民身份制度供求體系。所以要實現制度供求均衡，必須從以下兩個方面進行制度改革和創新。

第一，福利制度方面，政府推出積分入戶制度和居住證制度來代替嚴格的城鄉二元戶籍制度，加快戶籍和居住證的職能銜接。持有居住證的農業轉移人口有權利享受城市市民能享有的各項基本公共服務。如廣東省于2014年推出的積分入戶制度，其根據農業轉移人口的文化程度、技術能力、職業資格、社會服務和納稅申請等條件劃定分值，這使得一部分農業轉移人口實現市民化成為可能。大量的農業轉移人口在教育、醫療和低保等方面往往受到很大的限制，無法享受到均等的公共服務。農業轉移人口在實現市民化以后失去了土地對其自身的保障功能，由于缺乏教育和技能水平，其在城市中的就業具有不穩定性。國家統計局資料顯示，近年來，農業轉移人口和就業單位簽訂勞動合同的比例持續下降。2016年與就業單位簽訂勞動合同的農業轉移人口占比為35.1%，比2015年下降1.1個百分點[14]。另外，農業轉移人口子女教育問題也日漸嚴重，許抄軍等[15]調查顯示，在影響農業轉移人口市民化意愿的主要制度因素中，子女教育的影響因素最大。2014年國家統計局數據顯示，西安市50%左右的農業轉移人口子女入學有借讀費、建設費、贊助費和人情費等高額門檻費，形成巨大的經濟壓力來源。因此，居住證制度需要進一步深化戶籍制度改革，促進農業轉移人口平等地享有各項公共服務，實現農業轉移人口由部分享有到全部享有城市公共服務。所以居住證的含金量還有待進一步提高，各級地方政府應根據自身承載力對持有居住證的農業轉移人口逐步擴大公共服務供給，有效滿足農業轉移人口市民化需求。

第二，土地制度方面，土地是農業轉移人口最重要的保障，承擔農業轉移人口社會保障和養老保險的角色，因而土地成為橫亙在農業轉移人口市民化進程中的最大阻礙。土地制度改革的滯后造成了農業轉移人口對于土地緊密的依賴性。現階段農村集體所有的土地制度產權分配主體尚不明確，農村土地不能自由流轉，其市場價值很難變現，當前的土地產權制度缺陷使得農業轉移人口的利益得不到保障甚至受損。2010年有關農業轉移人口市民化的全國調查顯示，在市民化過程中，政府要求交回承包地，那么市民化的意愿極低，農業轉移人口不愿轉戶的主要原因是想保留“承包地”[16]。另外，中國還沒有建立起合理有效統一的農業轉移人口的土地權益補償機制，存在征地補償標準不合理、征地補償方式單一、征地分配不合理和社會保障功能不足等問題。因此，必須構建城鄉之間土地平等交易制度，進行以效率和公平為價值導向的土地改革，為失去土地保護的農業轉移人口提供保障。

三、中國農業轉移人口市民化現狀

中國農業轉移人口規模龐大，市民化程度有限。深刻了解中國農業轉移人口的規模和特點，以此為市民化提出切實可行的推進路徑。當前，中國農業轉移人口的特點和就業情況呈現出以下四個方面的特征。

(一)農業轉移人口的平均年齡上升，并出現了回流現象

2016年的農民工調查數據顯示，有配偶的農民工占全部農民工的77.9%。農民工受教育程度提高，擁有高中及以上學歷的農民工占比為53%，比2015年提高了2.5個百分點；沒有上過學的農民工僅占1%。農民工年齡多以勞動年齡為主，且平均年齡提高，由2011年的36歲提高到2016年的39歲。在所有農民工中，1980年以后出生的幾乎占據了一半。可見，新生代農民工成為農民工的重要組成部分[14]。

雖然農民工受教育程度不斷上升，但是年齡也在不斷增加，部分農民工對定居城市的期望逐漸下降，因而近幾年出現了大批農民工返鄉現象，對于老一代農民工更是如此。一方面，農民工在城市中受到年齡、文化程度的限制，缺乏相應的技術培訓；另一方面，農民工不能享受到相應的社會保障，導致農民工回流現象嚴峻。農民工對戶籍所在地的歸屬感較強，且回流之后融入當地生活的難度相對較低，同時攜帶在外打工的技能和經驗回流創業或打工，為流出地經濟發展做出貢獻。因此，應該提升流出地的經濟發展水平和公共服務質量，為回流農業轉移人口創造就業機會，讓回流農業轉移人口就地市民化。

(二)農業轉移人口的規模持續擴大且增速放緩，本地農業轉移人口增長迅速

國家統計局報告顯示，中國農民工規模呈逐年上升的趨勢。農民工大軍已經成為中國城市建設重要的力量。表1為2011—2016年中國農民工、本地農民工和外出農民工的規模。由表1可知,中國農民工總量逐年增加。截至2016年底，中國農民工總量達到了28 171萬人，相比2015年增長了424萬人。總體來說，2016年農民工增長率比2015年略有上升，但卻難以轉變近年來農業轉移人口規模增速下降的趨勢，這從側面反映了中國農業剩余勞動力已經轉移殆盡，普通勞動力供給短缺，為了吸引勞動力和推動經濟發展，地方政府需要考慮推進市民化進程。

表1農民工規模 單位：萬人

由表1可知，本地就業對農民工吸引力逐漸上升。在全部農民工中，本地農民工和外出農民工數量均呈上升趨勢。但是不同的是，外出農民工的增幅很小。2016年本地農民工總數為11 237萬人，比2015年增加374萬人，而外出農民工的數量僅增加了50萬人。總之，雖然農民工總規模增速下降，本地農民工的增速仍然很快，說明除農民工回流外，每年一部分新增的農民工也選擇就近就業，調查顯示，農業轉移人口在省內就業的比重高達70%[17]，這就為就地或就近市民化創造了條件。此外，部分農業轉移人口并沒有選擇到城市就業，而是選擇了到非城鎮地域*城鎮地域為根據國家統計局《統計上劃分城鄉的規定》劃分的區域。，也就是鄉村就業。需要注意的是，能吸納轉移人口的鄉村經濟發達，因而這部分轉移人口實際上可以考慮在一定的條件下與當地人口同時市民化。

(三)西部地區對農業轉移人口的吸納能力增強

表2為2011—2016年中國農民工就業區域的分布。由表2可知，東部地區對農民工的吸引力最大，其吸收的農民工數量超過了農民工總量的一半。但是，2011—2016年西部地區就業的農民工數量日益增多，規模逐年擴大，選擇到西部地區就業的農民工規模呈逐步上升趨勢。2016年在中部地區和西部地區務工的農民工數量分別為5 746萬和5 484萬人，分別比2015年增加147萬人和275萬人，占農民工總量的20.4%和19.5%，表明中國農民工對就業區域的選擇正處于調整階段。

表2 農民工的就業區域分布單位：萬人

由于各地區的資源稟賦不同，中國各地經濟發展水平不平衡。東部地區的經濟比中西部地區發達，同時，產業結構也呈現出“東高西低”的特征。在“馬太效應”的影響下，包括農民工在內的流動人口首先會選擇流入經濟發達地區。伴隨著“民工荒”現象全面爆發，中國勞動力成本上升。為了保持地區的競爭優勢，中國經濟較發達的東部地區進行了產業結構調整和升級。同時，中國對中西部地區的支持力度增加，中西部地區經濟迅猛發展，農民工開始出現了到中西部地區就業的趨勢。當然，東部地區農業轉移人口存量大，造成東部經濟發達城市人口的過度集中，由于城市的承載力有限，農業轉移人口無法享受到均等的公共服務，市民化問題嚴峻。

然而，隨著中西部地區對農民工的吸引力增加，農民工在就業區域方面逐漸傾向于中西部地區。由于各地區城市公共服務供給也不均衡，其中，中西部地區公共服務水平較東部地區偏低，在經濟不斷發展的基礎上，中西部地區農業轉移人口市民化的實際成本比東部地區低，因而中西部地區在承接東部地區制造業產業鏈的同時加速推動農業轉移人口市民化進程，也就是在加快經濟發展的同時提升城鎮化質量，將工業化和市民化同步進行，最終會降低福利制度改革成本。

(四)接受技能培訓的農業轉移人口比重較低且小幅下降

表3為2011—2016年接受技能培訓的農民工比重。由表3可知，接受過技能培訓的農民工占比變動幅度不大。2016年接受過技能培訓的農民工占全部農民工的32.9%，比2015年略微有所下降。其中，8.7%的農民工參加過農業技能培訓，30.7%的農民工參加過非農職業技能培訓，與2015年參加就業技能培訓的農民工占比持平。

表3接受技能培訓的農民工比重單位： %

類 型2011年2012年2013年2014年2015年2016年農業技能培訓10.510.79.39.58.78.7非農職業技能培訓26.225.629.932.030.730.7技能培訓33.132.932.734.833.132.9

經濟的發展要求勞動者的素質進一步提升。而大量農民工的技能較低，達不到企業的用工要求，使得農民工就業出現結構性矛盾。所以出現“招工難”和“就業難”的現象：一方面，企業難以招到合適的員工，即“招工難”的現象；另一方面，勞動力無法滿足用工單位的要求，找不到工作，即“就業難”的現象。“招工難”和“就業難”并存的局面產生了大量剩余勞動力，所以加強農民工的技能培訓是至關重要的。

綜上所述，中國農業轉移人口數量眾多，規模龐大，市民化的任務艱巨。從農業轉移人口流向的變動趨勢看，就近轉移的趨勢逐漸明顯。同時外出農業轉移人口中部分人進入農村就業，這些地區的農業轉移人口和當地居民享受的公共服務差距較小，市民化成本也較低。總之，盡管需要市民化的人口基數大，但是從農業轉移人口流動類別和變動趨勢看，市民化并非不可完成的任務。需要注意的是，農業轉移人口就業技能較低，收入水平偏低，市民化后融入城市生活較困難，因而農業轉移人口除了由政府滿足其市民化需求外，還應該加強其自身市民化資本的投入。

四、推進中國農業轉移人口市民化的重要實踐

近年來，各地圍繞如何有序推進農業轉移人口市民化進行了探索和實踐，這些實踐經驗可以為其他地區推進市民化提供指導。由于農業轉移人口市民化任務復雜，因而需要根據城市規模和發展分類進行。其中，北京市海淀區東升鎮開展的農村集體經濟產權制度改革及廣東省東莞市實行的積分入戶制度，為經濟發達地區市民化提供了經驗；重慶市實行的“地票”制度和安徽省(除合肥)全面放開戶籍制度的改革，為經濟發展相對緩慢地區的市民化推進做出了表率。

(一)北京市海淀區東升鎮的農村集體經濟產權制度改革

2002年，北京市海淀區開始調整城郊農村集體經濟產權制度，使北京市海淀區在農業轉移人口市民化改革的路徑上邁出了重要的一步，為中國其他地區探索如何改革農村集體經濟產權制度提供了寶貴的經驗。2002年，東升鎮首先開始了農村集體資產的改革。2009年，東升鎮又成立了股份合作社，進行鄉級直屬企業的改革，將集體資產量化后分配給農民個人所有。東升科技園的投資建設使園區收益和農民利益聯系在一起，解決了當地失地農民的就業問題，合理地安排了農村剩余勞動力。另外，東升鎮不斷加大對基礎設施的投資，同時允許農民在以集體經濟為主體的前提下自主開發建設用地，并且保留土地產權性質不變，使得土地產權明晰，農民以土地入股，變成了股東。土地增值收益歸農民所有，農民可以長期分享收益，這為維護農民的各項權益提供了制度支撐，解決了農業轉移人口市民化的關鍵性問題。

從世界城鎮化的發展模式看，就地發展是城鎮化的重要方式之一。由于經濟發達的鄉鎮或者農村的農民收入水平較高，有能力承擔提供公共服務的成本，因而東升鎮的農業轉移人口市民化模式為經濟發達地區中較為富裕的鄉鎮推進農業轉移人口市民化具有指導意義。

(二)廣東省東莞市的積分入戶制度

東莞市經濟較為發達，吸引的外來人口較多，引發了 “人口倒掛”的現象。為了應對這種情況，東莞市采取了相關措施，實行了積分入戶制度，并且加強對條件準入和積分管理的把控力度。2015年，東莞市實行了“條件準入”+“積分入戶”+“企業自評”的“1+3”的人才入戶政策，又進一步降低了入戶門檻。東莞市通過保障農民工權益，進一步吸引人才和釋放人口紅利創造了有利的條件，為低學歷、沒關系、沒職稱但是有技能的農業轉移人口入戶提供了機會。同時，“積分入學”政策的實施使得公共教育服務進一步完善，使農業轉移人口的子女入學問題得到了進一步解決。另外，加大社會保障服務、完善醫療衛生、住房保障和就業培訓服務，有力地加快了市民化進程。

從世界制造業轉移歷史看，隨著勞動力成本不斷上升，制造業中心開始由中國香港和臺灣地區向內陸轉移，珠江三角洲地區具有獨厚的地理條件，因而承接了大量勞動密集型的國際產業，吸引了大批廉價勞動力就業，使得珠江三角洲地區成為世界上重要的制造和出口地。其中，東莞市為重要的產業承接地。此外，由于東莞市吸引制造業產業進駐滯后城市規劃，于是城市規模逐漸擴大、交通擁擠和環境污染等城市問題開始凸顯，因而東莞市的市民化政策采取了嚴格控制模式，東莞市的市民化進程為產業升級過程中的經濟發達地區市民化提供了借鑒。

(三)重慶市的“地票”制度

在加快農業轉移人口市民化的過程中，重慶市堅持協調產業、人口、資源與公共服務的關系，制定了良好的制度政策。重慶市首先確定了重點區域，力圖達到人口、資源與環境和諧發展，實現全市資源利用最優化。在推動產城融合的同時加大對進城農業轉移人口的保障力度，差別化引導農業轉移人口落戶，使從農村轉移到城市中的新增人口享受普通市民應有的福利待遇。值得一提的是，重慶市允許進入城市的農業轉移人口在退出農村土地承包權和宅基地前保留其相關的權利和待遇，依法處置宅基地和承包地，從根本上保障了新增農業轉移人口原有的權益。對于已落戶城市的農業轉移人口自愿退出的宅基地實行“地票”制度，讓宅基地變為耕地，在此過程中得到的收益全部用于農村、農業和農民，實現城市帶動農村發展。

隨著中國經濟不斷發展，制造業產業鏈由東向內陸地區轉移，重慶市在承接轉移產業的同時吸取了東部地區承接世界制造業產業鏈的經驗，對城鎮建設用地做出了總體規劃，因而重慶市的城鎮化是在一定的經濟發展基礎上堅持以人為本規劃引導型的城鎮化模式。此外，重慶市在加快農業轉移人口市民化進程中，對土地資源的利用在堅守耕地紅線的同時也滿足了人口對城市建設用地的需求。

(四)安徽省(除合肥)全面放開戶籍制度

2017年12月，安徽省出臺了推進新型城鎮化的新政策。政策進一步放開了省會合肥市的落戶門檻，允許已經在合肥市落戶的農業轉移人口的配偶、子女、父母申請落戶，除省會以外的其他城市的落戶限制將全面取消。在教育方面，為了保障新增落戶人員子女受教育的權利，大力開展住房租賃試點工作，多方面加強租賃房供應力度，滿足相關條件的承租人的子女能夠依法享有就近入學的權益；在住房方面，安徽省政府還要求企業給穩定就業的農業轉移人口依法繳納足額的住房公積金，保障其購房需求；而且政府還加強了對新落戶城市的農業轉移人口的各項職業技能培訓工作，進一步完善和落實各種社會保障體系。另外，安徽省著力培育中小城鎮，合理引導農業轉移人口就近市民化。

安徽省(除合肥)的市民化進程屬于全面放開型，由于放開戶籍的城市規模并未達到最優，尚未形成規模經濟，不能享受集聚經濟帶來的比較優勢，因而需要吸引大量的人力和資本，促進本地區經濟社會發展。綜上所述，各地區根據自身特點進行了市民化實踐，并為其他地區的市民化路徑提供了經驗。

五、中國農業轉移人口市民化的推進路徑和政策建議

城鎮化的實質是人的城鎮化，但是由于中國城鄉二元制度，中國城鎮化質量不高，人口城鎮化水平遠遠落后于工業化和現代化發展進程。中國經濟高速發展，農業現代化、新型工業化、信息化水平不斷發展，加快推進市民化進程不僅能讓發展的成果惠及所有人民，也有利于擴大經濟發展成效，建設安定有序的和諧社會。本文基于農業轉移人口市民化的制度供求均衡前提下，從供求兩個方面對目前農業轉移人口市民化的需求及推進市民化的重大實踐進行分析，得出農業轉移人口市民化的推進路徑如下：

第一，供給方面。對于城市病開始凸顯的大城市市民化應該參照東莞市實行積分入戶制度，根據城市承載力制定學歷、技術水平等不同條件的分值，定期調整入戶分值，梯度轉移農業轉移人口；對于經濟發達的鄉鎮可以參照北京市海淀區東升鎮探索就地市民化模式；具有一定經濟基礎的城市，可以借鑒重慶市，有序引導和規劃市民化進程；而對于經濟欠發達地區應該參照安徽省(除合肥)，全面放開戶籍制度，探索產城融合發展模式，發展和承接能發揮本地優勢的特色產業，以提供更多的就業和創業機會，提倡本地農民工就近或就地市民化。

第二，需求方面。近年來農業轉移人口有明顯的就近流動趨勢，對于這部分農業轉移人口可以進行就地市民化；對外出農業轉移人口中流入城市的部分應該加強引導，堅持在市場供求的基礎上，為這部分流動人口謀求享受城市公共服務的權利，為流入鄉村地區的農業轉移人口探索與當地經濟發展水平相符的市民化模式。

總之，對于農業轉移人口市民化應該重點考慮就近和就地市民化的模式。此外，經濟發達地區應該盡量采用市場的方式進行解決，而經濟欠發達地區應該在考慮經濟進一步發展的前提下，為有意愿進行市民化的農業轉移人口創造更多的就業機會與更便利的生活條件。由于市民化任務復雜而艱巨，按照既定的路徑推進依然會產生許多共性的問題，因而本文嘗試給出以下建議：

第一，完善農村土地流轉制度，建立有效的跨區域統籌機制。在保護好農業轉移人口的土地承包權和宅基地權益的前提下，保障其不以放棄土地權益為代價進行市民化。完善農村土地相關法律法規，建立健全各項土地產權制度，切實完成土地確權工作。促進土地股份合作制的常態化發展，以土地要素確認的股份形式進行土地流轉。按照股份合作制原則，使農業轉移人口依據自己所擁有的股份取得應有的收益，并做好農村宅基地和土地承包經營權的確權登記工作。

第二，推進公共服務均等化。加快落實居住證制度，合理規范居住證在居民生活中的用途，進一步提升居住證的含金量。建立健全中央財政經費轉移支付的相關制度，提高中央對流入地政府的經費補助，保障隨遷子女受教育的權利，解決新落戶城市的農民工的后顧之憂；建立統一的社會保障機制，實現養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險待遇統一，逐步實現社會保障全覆蓋；增加保障房的建設力度，讓農業轉移人口更好地適應城市生活，有效滿足其市民化需求。

第三，加大農業轉移人口尤其是有意愿留在大城市的農業轉移人口的就業支持力度，增加農業轉移人口的職業技能培訓。建立統一的農業轉移人口和用工單位就業服務平臺，及時公開勞動力需求雙方的信息，降低農業轉移人口就業的搜尋成本。此外，加強農業轉移人口就業培訓制度的補充和完善，通過培訓增加其專業技術水平和自信心，在提高農業轉移人口收入的同時促進其融入城市，并增加經濟發展的人才儲備。