我國基礎設施財政投融資研究

樂康

[提要] 基礎設施在經濟發展中起著重要作用，是一國經濟發展的基礎。本文以我國基礎設施投資為對象，從基礎設施財政投資方式角度，探究我國基礎設施投資中存在的問題，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：基礎設施；財政投資；投融資

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月24日

一、文獻綜述

金融創新對基礎設施投融資的影響最大，改變了其原有的投融資方式和模式。羅森斯坦強調，政府必須干預基礎設施的投資建設，他認為基礎設施這個具有集聚性特征的領域無疑是要求計劃化，但是通常的市場機制卻不能提供最合適的供給。陳炳泉、柯永建、王守清發現在基礎設施公私合營的項目中，私營部門充分地肯定了各種激勵措施的有效性，其中政府投資贊助得分最低，稅收減免措施得分最高。鄒昱曇分析了PPP模式在我國基礎設施建設中存在的問題。

二、基礎設施財政投資方式

第一種投資方式是政府籌資建設，或收取使用費，或免費提供。例如關系國計民生的南水北調、三峽工程，維護國家安全需要的核電站、宇航事業，又如市區交通、上下水道的基礎設施，都需要國家的獨資建設來完全。

第二種投資方式是地方主管部門籌資，定期收費補償成本。政府鼓勵引導私人出資建設基礎設施，允許定期收費補償成本并適當盈利，典型的例子如橋梁和地方性公路等公共設施。

第三種投資方式是政府與民間資本共同投資。如高速公路、集裝箱碼頭及高新技術產業等，政府與民間資本混合提供，共同投資，其中政府主要發揮資金誘導和政策支持的作用。

第四種投資方式為PPP投資模式。PPP模式即政府和社會資本的合作，是指政府和私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或者是為了提供某種公共物品和服務，以特許協議為基礎，彼此形成的一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作順利完成。PPP投資模式適用于學校、醫院、道路、市政公用事業等。與BOT等模式不同，PPP模式的優勢在于政府在項目建設的初期就為投資者分擔了一部分風險，從而降低融資的難度，提高融資成功的可能性。

第五種投資方式是政府財政投融資。這是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統一由財政部門掌握管理。根據經濟和社會發展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用間接或直接的貸款方式，支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動。財政投融資作為市場經濟條件下政府配置資源的重要實現途徑，在促進經濟有效增長、調整以及改善經濟結構、強化宏觀調控能力等方面都具有獨特的功效。

三、財政投融資中存在的問題

（一）融資范圍狹窄，融資渠道單一。我國財政投融資的資金來源主要依靠財政的支持，包括各項財政周轉金、行政攤發的國家債券或金融債券、預算執行中的間歇資金以及專戶儲存的預算沉淀資金，既缺乏市場性融資手段，又不能適應市場的進程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和借助于一些社會財力，甚至一些應納入財政投融資范圍的資金也沒有到位。

（二）管理體系不健全。由于缺乏全國統一領導和規劃，財政投融資管理比較散亂，不成體系。其主要表現為：財政投融資的機構名目眾多，缺乏一個統籌資金、協調行動的管理機構。同時，財政投融資管理混亂，缺乏法制管理與嚴格的計劃。

（三）界限不清，缺乏法律依據。財政投融資與商業銀行投融資界限不清，財政投融資范圍界定不嚴，一些本應通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金，因而扭曲資金結構，損害金融業的公平競爭。

（四）財政投資不規范。目前在許多財政投融資項目上，有償資金往往作為無償使用，資金投放前缺乏全面科學的成本效益分析、可行性分析，致使財政投融資無法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環。

（五）企業主體地位沒有確立。企業在投融資領域作為市場主體的地位沒有確立，其自主權未能得到很好的落實。投資的決策權都在各地區、各部門的行政機構手中，政府行政部門安排投資計劃、審批投資項目，對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業法人為中心，投資過程中出現的政企不分的狀況依然存在，導致一些國有企業缺乏面向市場、適應市場的能力，投資的風險意識和效益觀念較差。

四、改革和完善建議

（一）壯大投融資規模，拓寬融資渠道。根據當前我國的實際情況來看，財政投融資應從以下的渠道籌集資金：一是政府擔保債券和政府擔保借款，諸如向各專業銀行發行中長期建設債券等；二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩余金，從發展趨勢看，其將成為重要資金來源；三是預算撥款，但作為無償使用的資金，預算撥款在整個資金來源中不能占太大比重；四是增加政策性銀行籌資量。財政投融資機構除采用借款等融資方式外，還可發行債券、股票和其他有價證券等方式進行直接融資；五是各種民間資金，應作為資金來源的重要組成部分；六是預算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些間歇時間短、周轉快的預算外資金。

（二）進一步明確財政投資的原則、領域和范圍。財政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進；不能對市場的資源配置功能造成障礙和扭曲；不宜干擾和影響民間的投資偏好和選擇；不宜損害財政資金的公共性質，進行風險性投資。為此，應進一步明確財政投資領域和范圍，主要包括市場機制難以發揮作用的公共領域。在今后相當長一段時間內我國財政投融資的重點對象應當是基礎設施和基礎產業、農業、環境保護、區域發展、科技進步等過去忽視的范圍和領域。

（三）創新財政投融資機制。要按照市場機制的要求，嘗試和建立多種財政投資項目運營模式。同時，建立財政投融資和市場投融資的協調機制，以及多層次的財政投融資風險責任分擔機制，確立以企業為主體的投資決策機制。

（四）加強管理，提高財政投融資效益。要建立財政投融資計劃編制制度，制定財政投融資資金使用的審批制度、監督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關規定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。同時，要建立高效、合理的財政投融資管理機構，并實行現代化管理。還要制定相應的財政投融資法規、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。

五、民間資本進入投融資領域的好處

（一）不僅利用了社會閑置資金，而且使擁有閑置資金的人得到了高于銀行利率的回報。同時活躍了金融市場，促進了社會的生產和流通。

（二）有利于化解和避免由于缺乏對民間融資的引導而產生的負面作用，使自發的民間融資轉化為理性的融資行為，增強了信用意識，發展了社會信用，降低民間融資的風險，保證經濟發展和社會穩定。

（三）有利于培育公民的金融意識、投資意識和資本運作意識，為民間資本開辟直接融資和投資渠道。在一定程度上有助于減少當地金融機構的巨額存貸差，分散金融風險和減少金融機構資金供應壓力。

（四）有利于合理配置和利用融資市場資源，解決企業和群眾在生產生活上的資金需求，建立和諧融資市場。同時對提高效率、改善服務、創新產品、金融體制改革具有促進作用。

（五）有利于促進民間金融規范操作，減少“地下錢莊”等非法金融組織的高利貸行為，減少糾紛的發生幾率。并且可以讓政府了解、掌握民間融資的利率、流量、投向等情況，及時管理和指導，體現政府駕馭市場經濟的水平和能力。

（六）有利于凝聚地方民間資本為地方經濟服務，寬松的融資環境和合理的融資市場結構也有利于招商引資。也可以引導中國民營資本“走出去”，到境外直接投資，進行跨國經營。此外有利于在全民創業中，使資金向能人集中，使借貸人、投資者關注市場，提高市場經濟意識，進而形成全民創業的浪潮。

主要參考文獻：

[1]Andria nova，Svetlana & Demetriuss，Panics & Short land，Aja.Government ownership of banks，institutions and financial development[J].Journal of Development Economics，Elsevier，2008.85.

[2]Beck，Thorsten.The econometrics of finance and growth[J].Policy Research Working Paper Series 4608，The World Bank，2008.

[3]鄒昱曇.淺析我國基礎設施建設中PPP模式應用問題[J].商業時代，2009（24）.