它們為什么被國家市場監管總局點名？

何子維

在北京駕駛機動車的司機，對中國工商銀行發行的“牡丹卡”都不陌生。1995年，北京市交管局未經公開招投標等競爭性程序，確定工商銀行北京市分行作為北京市交通違章罰款唯一代收銀行且延續至今。

牡丹卡成為北京司機的標配，轉眼間已然23年。

不久前，北京市交管局的這一做法被宣布涉嫌“違法”—違反了《反壟斷法》。“亮劍”的是剛成立不久的國家市場監管總局。

北京市交管局不是唯一被點名的。國家市場監督管理總局近期點名兩個地方權力部門，指其涉嫌利用行政權力，排除、限制競爭—人們習慣稱之為“行政壟斷”，雖然這不是一個特別準確的概念，但約定俗成，姑且從權。在驚訝之中，人們似乎意識到，中國的市場監管正在發生一次深刻的變化。

第八條醒了

國家市場監督管理總局成立剛剛三個月，就在反壟斷領域“亮劍”了。

2018年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》。按此方案，新成立的市場監管總局，整合了原工商總局、質檢總局、藥監總局，以及發改委價格監督檢查與反壟斷執法等部門，其主要職責之一是“承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序”。

“上崗”三個月后，市場監管總局就拿出了履新該有的力度，先后于6月22日和6月27日，在其官網中毫不客氣地點名兩個地方權力部門—內蒙古自治區公安廳和北京市公安局公安交通管理局（以下簡稱“北京市交管局”），指出它們涉嫌違反《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共職能的組織，不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定，原因是第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”。

看似突如其來的調查和糾正，其實地方權力主體涉嫌行政壟斷已經數年。

2013年，內蒙古自治區公安廳向各盟市公安局下發了新型防偽印章實施方案，決定全區所有刻章企業的章材和芯片，由內蒙古恭安金豐網絡印章科技有限責任公司（以下簡稱“金豐公司”）提供，并簽訂了建設工程合同。

盡管當年有內蒙古自治區公安廳的決定，但實施刻制印章這個項目并未履行任何招投標程序。在這種情況下，由金豐公司刻制的印章在該區使用長達5年之久。

北京市交管局涉嫌壟斷的時間就更長了。從1995年就開始，即使在2000年《招標投標法》和2008年《反壟斷法》相繼實施后，也未依法依規進行調整。

作為一個年輕的機構，市場監管總局面對5年的印章刻制、23年的牡丹卡代收，果斷執法，用《反壟斷法》第八條制止權力部門以權力壟斷破壞市場的行為。這一裁定成為中國監管機構的最新一次反壟斷展示，有力地回應著公眾與企業對于平等市場環境的渴望。

縱觀中國《反壟斷法》頒布的十年歷程，對企業的反壟斷都有典型案件。例如2010年，被冠以“互聯網反壟斷第一案”之名的奇虎360與騰訊間的糾葛，最后雖然沒有懲處，但使公眾對《反壟斷法》有了初步的認識。

本輪機構改革之前，曾負責反價格壟斷執法的國家發改委（以下簡稱“發改委”）在2013年“突然發力”，先是查處了茅臺和五糧液、三星和LG液晶平板、洋奶粉等價格壟斷大案，之后又對一批隱形眼鏡片生產企業進行了反壟斷調查。

2013年被稱作反壟斷元年。

一年后，發改委又對一系列跨國公司發起了反壟斷調查，包括日本精工、德國奔馳、美國微軟等。

除了發改委，還有負責非價格壟斷行為查處的國家工商總局、負責經營者集中的反壟斷審查的商務部，當年這個格局被外界戲稱為反壟斷的“三個衙門”。

據統計，在過去的十年間，商務部查處了近2000件并購申報，法院系統審核了數百件反壟斷訴訟案件，執法部門更對違法企業開出數十億元的罰單。

中國已成為繼美國、歐盟后，世界第三大主要的反壟斷司法管轄區。

但這也招致了質疑，因為反壟斷是經濟問題，背后也是政治問題。地方權力對市場的分割現實，注定了中國反壟斷的重點之一就是針對行政權力而去的。由權力部門濫用行政權力以排除、限制競爭，卻在反壟斷執法者那里被完全赦免了。

如今，市場監管總局出手調查與糾正的新舉動，看起來不是一個意外，而是一場維護統一大市場的監管風暴開始的信號。有關行政壟斷的《反壟斷法》第八條終于醒了，醒得正當其時。

效率和福利

人們通常把中國治理行政壟斷的困境，歸咎于《反壟斷法》對行政壟斷的庇護和豁免。但事實并非完全如此。因此，界定政府和市場的作用邊界雖然關鍵，理論上可以闡釋，但實踐中往往會有模糊的游移，甚至被部分行政者暗中修改用語后，多數人對抵制行政壟斷所帶來的不平等，反倒模糊了。

反壟斷是經濟問題，背后也是政治問題。地方權力對市場的分割現實，注定了中國反壟斷的重點之一就是針對行政權力而去的。

西南地區某環保局督查人員張克在接受《南風窗》記者采訪時，提到了環保部門辦的一家水廠，實質上就是一個政府分支機構。雖然這一行為已經違背了黨政機關和黨政干部禁止經商、辦企業的規定，但還是有人鋌而走險。

理由則是，“這家水廠的經營模式類似于國企，它比民營水廠更具備優勢。”至于優勢的具體內容是什么，張克表示不便透露。但在張克眼里，政府開辦水廠是正當的。原因是在他們檢查時發現，“政府開辦的水廠更具有效率、更規范，這對公眾是好事，而有的民營水廠的環保不達標，總是偽造數據”。

“效率”，常作為反對反壟斷的論點之一。支持者認為，將權力集中于單一個人或小集團，比分散開來更有效率。

事實上，與“效率”具有相同功用的理由還有很多，比如“創新”。

奧地利經濟學家約瑟夫·熊彼特認為，創新是建立一種新的生產函數，他希望讀者相信，有些壟斷“極大地創新了他們所開發的事物”。熊彼特的觀點促使芝加哥學派直接宣布：“壟斷比競爭更加利于創新”。這意味著，創新的最快方法是形成壟斷。

令人意外的是，這些國外經濟學者的論點在中國的市場上找到了歸宿，尤其是技術集中領域。

比如醫院與政府合作開展醫學項目研究。齊迅是一家大型醫院的醫藥專家，在談到這個問題時，他似乎有種難言之隱。他對《南風窗》記者說：“因為有的項目有較高的人才和資金要求，所以政府經常會與某家醫院簽訂協議，支持研發。”

簽訂研發項目協議，這是程序正義。何況，從某種意義上，新的藥品如果可以達到治病救人的效果，那么醫學創新就又邁出了一步。這樣一來，似乎即使可能形成了事實壟斷，似乎無可非議。

但如果經常與“某家”醫院簽訂，其實與直接指定并無二致。因為當政府經常與某家醫院簽訂協議時，也就意味著其他任何一家醫院再也沒有機會參與新的醫藥產品研發了。

無論是張克的“效率”，還是齊迅的“創新”，這些用語都揭示了一種神奇的推理鏈條：如果壟斷的存在滿足了公眾的福祉需求，公眾因此或多或少得到更好的服務，那么不妨鼓勵政府與市場結合。如果結合的最好辦法是建立公司或是授予支持，那么好吧，壟斷就是公眾最好的朋友。

可以馴化的權力

齊迅沒有講完的是，他所在的醫院為了保持領先于其他潛在的競爭者，有時會將與政府合作得到的壟斷中賺取的一部分超高利潤，用來進一步改進和創新，并如此反復。

這下人們突然發現不對勁了。原來患者看病貴的問題，部分原因就潛藏在這些超高利潤里。

無論部分行政者流行的用語是什么，反壟斷的歷史和案例非常清晰地表明，提高效率、加速創新的最有效的辦法之一，不是把行政者和他們擁有的壟斷放在一起。相反，是打破任何人試圖利用權力，統治市場活動（哪怕是一個區域）的能力。這樣的案例就來自內蒙古自治區公安廳。

市場監管總局的調查顯示，內蒙古自治區公安廳將盟市公安機關拒絕安裝金豐公司系統軟件，視為“不作為”“亂作為”，責令相關負責人檢討整改，對未安裝金豐公司系統軟件的刻章企業的刻章申請不予審批備案，迫使7個盟市更換原有的系統軟件，2個盟市原有軟件供應商被迫與金豐公司開展合作。

這個赤裸裸的行政壟斷，不僅排除和限制了章材和刻章設備市場的競爭，剝奪了下屬公安機關和刻章企業的自主選擇權，人為增加了企業刻章生產成本，不合理地推高了印章價格。根據調查，章材價格一般在10元/枚至35元/枚之間，但購買金豐公司的新型防偽章材每枚最低55元、最高85元。刻制一枚印章之前的價格最高不超過200元，而現在，金豐公司的指導價為每枚280元。金豐公司的配套設備價格，更是比一般市場價格高出一倍以上。

競爭是壟斷的對立面。倘若當時內蒙古自治區公安廳和北京市交管局都沒有“指定企業”，而是公開招標、公平競爭，是不是就可以避免以權尋租？

新的事實是，那些心術不正的行政者已經演變出了新的“花樣”來應對這樣的拷問。

接受《南風窗》記者采訪的民營企業管理人員普遍反映一條 “潛規則” —有些地方政府和國企的所謂公開采購、招標，相關民營企業可能會被盡數接到邀請，但實質上不過是陪標而已。

為實現政府采購市場的開放，消除各成員政府采購制度中存在的歧視進口產品和外國供應商的現象，2018年4月，財政部表示，將進一步改進出價，加快加入《政府采購協定》進程。

在實施招投標程序前，行政者已經確定了意向企業。招標部門就會設置門檻與陷阱刁難其他競標企業，或是干脆提前向一些企業“打招呼”，明確報價。等到了招標現場，就是走走流程罷了。多數民營企業因為此而遭遇“市場準入、資源配置和對外融資”的瓶頸。

這種情況常見的是出現在所謂政府采購中。雖然政府采購是大多數國家通行的保護國內產業的重要政策手段，除了上述定向采購，或者假意招標實則有組織地圍標外，還可能引起貿易壁壘。對此，中國政府已經意識到了，但自2007年首次遞交加入WTO的《政府采購協定》的申請書開始，關于貿易壁壘的問題，就成為了一場曠日持久的談判。

為實現政府采購市場的開放，消除各成員政府采購制度中存在的歧視進口產品和外國供應商的現象，2018年4月，財政部表示，將進一步改進出價，加快加入《政府采購協定》進程。

行政壟斷造成的不公平競爭，像流行性感冒一樣，已成為中國經濟的痼疾。麥肯錫咨詢公司早在2014年就發表研究報告稱，自2010年以來，中國的勞動生產率雖然提升了四分之一，但這主要源于巨大的資本支出，而這一資本支出所依賴的財政刺激卻是不可持續的。研究報告還認為，中國很多行業效率低下，其中很大的因素是源自官僚主義、政府干預和補貼不均等。

在中國經濟面臨下行壓力的關口，尤其是市場化改革急需再次突破之時，國家市場監管總局站出來，兩次點名權力主體，絕非意外。全面深化市場化改革的一項重要任務，就是要防止權力分割市場，讓市場回歸到在資源配置中所起的決定性作用。這是事關中國經濟競爭力再次重塑的一場重要戰役。

也許，沒有任何政策能夠保證提升效率、帶來創新、生產出更為質優價廉的商品，但堅定地反壟斷，把提升公眾福祉放在最高位置，可以提高我們的勝算。