項目治教的政策考察

張瑞瑞 張浩正

摘 要：作為一種新型的治理模式，項目制被廣泛應用到我國高等教育治理過程中。對“質量工程”執行過程的政策文本分析表明，在項目治教過程中容易產生侵犯大學自治和學術自由、權力的“尋租設租”以及項目建設的“馬太效應”等非預期負效應，權力高度集中于政府部門而又缺乏監管是導致諸多非預期負效應產生的根源。在未來，向社會和大學分權將是項目制改造的關鍵所在。

關鍵詞：項目制；治理；政策文本分析；非預期負效應；分權

一、項目制：高等教育治理的一種新型模式

1994年的稅收與財政體制改革極大地改變了財政包干制下形成的“分灶吃飯”、“自收自支”的局面，隨著“兩個比重”的提高，國家汲取稅收的能力得到極大增強。在收入越加集權的體制下，為了解決地方政府財權與事權不對稱的問題，中央政府開始把大量財政資金以“專項”和“項目”的形式進行配置。據統計，2016年中央對地方轉移支付規模達到5.29萬億元，其中一般性轉移支付3.2萬億元，專項轉移支付2.09萬億元，[1]專項轉移支付的比重從1994年的16%上升到了2016年的39.5%。隨著“專項”和“項目”資金規模的日益增大，發改委和財政系統逐漸發展出一套嚴格而完備的項目申請、批復、實施、考核和審計制度，除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設和公共服務資金都‘專項化和‘項目化了。[2]由此可見，“項目”已經溢出了財政領域并超出了單個項目所具有的事本主義特征而具有了體制性的精神內涵。

為更好貫徹國家政策意圖和調動地方及高校辦學的積極性，改革開放之后，特別是上世紀90年代中期以來，國家在高等教育領域先后以項目的形式啟動了一系列的“工程”和“計劃”，如“211工程”、“985工程”、“2011計劃”、“百人計劃”、“長江學者獎勵計劃”、“高等學校本科教學質量與教學改革工程”（簡稱“質量工程”），等等。諸多“工程”和“計劃”既涉及到結構調整、體制改革等宏觀層面的內容，也涉及到人才培養、教學科研等微觀層面的內容。可以認為，項目制已成為聯動政府、高校、院系乃至教師的一種新型的高等教育治理模式。面對中央集權的“自上而下”的控制邏輯，盡管地方政府和高校會依據自身情況或從自身利益出發采取一定的“自下而上”的反控制策略，但不可否認的是，自改革開放以來，中國行政體制的“壓力型體制”[3]并沒有發生根本改變，中央集權的自上而下的控制邏輯會被層層復制到地方政府的治理過程中并對高校的行為產生至關重要的影響。從國家的視角切入研究能更為直觀、準確地把握項目治教的特征及內涵。在研究過程中，研究者通常很難進入到國家決策的場域中來。政策文本分析為通過文本透視國家政策意圖提供了一種“黑箱技術”（black box techniques）。換言之，通過對政策文本進行分析，研究者能夠使公共政策不是作為一個“結果”而是作為一個“過程”呈現在公眾面前。高等教育“質量工程”建設是近年來高等教育治理的核心議題之一，同時也是項目治教的一個典型案例，為了使研究更加聚焦和更具典型意義，接下來本文將以高等教育“質量工程”建設為案例展開相關分析。

二、高等教育“質量工程”的執行過程分析

本文采用范米特和范霍恩的政策執行模式來考察高等教育“質量工程”的執行過程，并以此作為后續研究的基礎。采用范式政策分析模式的理由有兩個：一是政策文本分析的深層內涵在于跳出文本并發掘文本背后隱藏的深層結構，范式的政策分析模式偏重于對政策執行過程的分析，這有利于揭示政策過程中的“權”“利”博弈。二是范式的政策分析模式是一個典型的自上而下的政策執行框架，這符合我國中央集權體制下項目制“自上而下”的運行邏輯。

范式的政策分析模式認為政策執行的結果與六種變量密切相關，這六種變量分別是：（1）政策標準與政策目標；（2）配套資源，包括相關的激勵措施和激勵手段；（3）組織間的溝通與執行活動；（4）執行機構的特征；（5）經濟、社會和政治環境；（6）執行者的處置，主要指政策執行人員對政策的認知和回應情況。具體情況如圖1所示。由于執行機構的特征和執行者的處置具有內在的一致性，因而本研究將（4）和（6）合并在一起進行分析。接下來，我們分別從上述五個維度對高等教育“質量工程”的貫徹執行情況展開分析。

為了應對激烈的國際競爭和拉動國內消費需求，1998年教育部頒發了《面向21世紀教育振興行動計劃》（簡稱《行動計劃》），《行動計劃》明確提出了“到2000年……高等教育入學率達到11%左右，到2010年……高等教育規模有較大擴展，入學率接近15%”的要求，這拉開了我國高校大擴招的序幕。據統計，1998年，全國高校的招生人數為180萬人，而2006年為506萬人，是1998年的4.68倍。面對高等教育規模的持續擴大，高等教育投入卻嚴重不足，這間接導致了高等教育質量，特別是高等學校本科教學質量的下降。以提高高等學校本科教學質量為旨歸，2007年1月22日，教育部、財政部頒布了《關于實施高等學校本科教學質量與教學改革工程的意見》（簡稱“質量工程”），正式啟動了高等教育“質量工程”建設。

（一）政策標準與政策目標

“質量工程”以提高高等學校本科教學質量為總目標，通過專業結構調整與專業認證、課程、教材建設與資源共享、實踐教學與人才培養模式改革創新、教學團隊與高水平教師隊伍建設、教學評估與教學狀態基本數據公布、對口支援西部地區高等學校等六個方面的內容，以期實現專業設置預測、信息技術應用、課程體系共享、教學團隊、教學質量評估以及西部支援等九大目標?！百|量工程”在政策目標上具有以下特征：（1）多重目標并行。九大目標之間并行不悖，相互協調，共同指向提高高等學校本科教學質量的總目標。（2）目標指標的量化。“質量工程”建設提出了10組數據作為建設的要求和任務：資助15000名學生自主開展創新性試驗；建設10000種高質量教材；建設3000門國家級精品課程；建設3000個特色專業點；資助3000名教師和管理干部開展對口支援交流；遴選1000 個國家級教學團隊；建設500個實驗教學示范中心；建設500個人才培養模式創新實驗區；建設500門國家級雙語教學示范課程；獎勵 500名國家級高等學校教學名師。[4]（3）目標管理的垂直化。教育部、財政部共同成立了“質量工程”領導小組，領導小組下設辦公室，質量工程領導小組及其下設辦公室對項目單位的建設目標和任務的實施情況直接進行管理、監督、驗收和評價。

（二）配套資源

“質量工程”的配套資源主要包括兩類，一類是政策支持，另一類是財政資金。在政策支持方面，針對“質量工程”建設六個方面的內容，國家相繼發布了一系列的政策文件給予政策支持和權威動員，這些政策文件構成了較為完整的“質量工程”政策體系。例如在專業結構調整與專業認證方面，教育部、財政部先后頒發了《關于啟動“第二類特色專業建設點”申報工作的通知》、《關于申報“高等學校本科專業設置預測系統項目”的通知》等數十個政策文件。在財政資金方面，為支持“質量工程”建設，中央財政設立了“質量工程”專項資金。專項資金的配置具有以下特點：（1）?？顚ｍ棇Ｓ??！陡叩葘W校本科教學質量與教學改革工程專項資金管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）明確指出，“質量工程”專項資金主要用于支持“質量工程”六個方面的工作，其支出范圍包括業務費、設備購置費、維修費、人才培養費等費用，至于土建、各種罰款、還貸、捐贈贊助、對外投資以及與“質量工程”項目無關的其他支出則不得挪用“質量工程”的專項資金。（2）示范性。在“質量工程”六個方面的建設內容中，“重點建設”一詞反復出現，這充分說明了“質量工程”具有極強的示范性和引導性。 “質量工程”專項資金的配置必然向優勢突出、特色明顯的項目單位傾斜。（3）不確定性。盡管中央財政對“質量工程”劃撥了大量的專項資金，但仍然杯水車薪。例如中央財政對國家級“質量工程”一期項目雖然投入了25億元的專項經費，但這相對于全國2000余所高校來說，數量仍然十分有限。經費的有限性決定了并非所有項目單位都能獲得或獲得數額較大的專項資金。（4）條線性?！陡叩葘W校本科教學質量與教學改革工程項目管理暫行辦法》第四條明確規定，“‘質量工程資金由中央財政專項安排”，對于項目單位資金的使用情況，財政部會同教育部可根據需要組織專家或委托中介機構對專項資金的使用和管理進行專項財務檢查或評估。

（三）組織間的溝通與執行

《教育部財政部關于實施高等學校本科教學質量與教學改革工程的意見》第四款第三條明確指出：“教育部、財政部成立質量工程領導小組，協商決定質量工程的重大方針政策和總體規劃。領導小組下設辦公室，具體負責質量工程的日常工作。項目承擔學校應指定相關部門作為專門機構，統籌負責本校質量工程項目的規劃和實施?！睆闹锌梢钥闯觯M織間的溝通與執行具有兩個基本特征：（1）臨時性。質量工程領導小組（辦公室）的成立及項目承擔學校專門機構的設置都暫時超越、突破了縱向的層級性安排（條條）和橫向的區域性安排（塊塊），具有為完成預期事務目標而將常規組織中的各種要素加以重新組合的臨時性特征。（2）集權性?！百|量工程”建設項目的權力和責任都具有向上集中的特性，項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查等一系列環節和過程均由質量工程領導小組及其下設辦公室負責統籌管理。

（四）執行機構的特征及執行者的處置

總體來看，“質量工程”主要包括三類行動群體：中央、地方和大學，“質量工程”首先由中央“發包”[5]，經由地方“打包”，最終將由大學進行“抓包”?？梢钥闯?，“質量工程”的貫徹執行是多重制度邏輯共同作用的結果。對于中央來說，政治邏輯是其做出戰略決策和選擇行動策略的基本出發點。從政治邏輯出發，中央通過“質量工程”以期達到如下目的：（1）實現政策意圖。全面貫徹落實科學發展觀、切實提高高等學校本科教學質量是“質量工程”的最終目的，這個最終目的在《教育部財政部關于實施高等學校本科教學質量與教學改革工程的意見》等一系列政策文件中均有所提及。（2）取得績效合法性?！百|量工程”建設項目的立項、申報、審核、監管、考核、驗收、評估和獎懲等環節形成了一整套嚴密設計的技術系統，這種極為強調目標管理和過程控制的技術治理的理念為中央的戰略決策和行為策略提供了績效合法性基礎。（3）維護中央權威?！百|量工程”在項目申報、資金配套、檢查評估等方面引入了市場競爭機制，市場體制和行政體制一起鑄就了中央的“雙重權威”。

為了提高地方參與項目建設的積極性，在“質量工程”建設的過程中，中央以非科層的競爭性授權的方式賦予了地方一定的權力并要求其承擔項目管理的相應責任，這點在“質量工程”項目的申報及管理程序中被明確地規定出來。中央與地方以項目為載體建立了一種“分級運作”[6]的承包責任制，這種“分級運作”的承包責任制具有兩個典型特征。（1）競爭性。由于“質量工程”的資金配置具有強烈的不確定性，這就導致地方政府間圍繞項目展開激烈的競爭和角逐。與此同時，在錦標賽體制[7]下，獲得更多的項目可以為地方官員的晉升增加相應的政績砝碼，這點又加劇了地方政府間的競爭。（2）自治性。為了進行有效治理，中國自古就形成了一種“上下分治”[8]的治理模式和體制機制，地方在這種“上下分治”的治理模式和體制機制中擁有一定的自治權。作為項目治教的一個典型案例，“質量工程”糅合了行政體制與市場體制的雙重特性，是這種“上下分治”的治理模式和體制機制在高等教育領域中的具體體現。

一方面大學是研究、批判、探索和傳播高深學問的場所，從學術邏輯出發，大學擁有天然的自治權，自治應該是大學進行戰略抉擇和選擇行為策略的基本出發點。另一方面大學是典型的資源依賴性組織。為了生存與進一步發展，大學不得不向外部，例如向政府尋求資金、設備、場地、政策、法律等項目資源與政策幫助?！百|量工程”項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查等權力均掌握在政府部門手中，為了獲得項目資源和政策支持，高校有時不得不按照政府提出的要求和設定的標準辦學，這加強了高校對政府的資源依賴。對于大學來說，如何在自治與對外部資源的依賴之間尋求動態平衡是其進行戰略抉擇和選擇行為策略的一項基本準則。

（五）經濟、社會和政治環境

任何一項政策的出臺都會受到當時政治、經濟、文化等眾多因素合力的影響，“質量工程”的發布也不例外。從國際環境來看，1980年代以來，西方國家陷入了嚴重的經濟社會危機之中，為了盡快擺脫危機，英國、法國、新西蘭、澳大利亞等國家率先摒棄了“大政府小市場”的凱恩斯主義，轉而選擇了“大市場與小而能政府”的新自由主義，一場以市場為基礎的新公共管理運動就此展開。全球化所帶來的“時空壓縮”[9]和世界一體意識使得起源于歐美國家的這種具有“新范式”意義的治理模式不斷向世界其他國家和地區擴散，并逐漸成為了一種“國際現象”。[10]作為項目治教的一個典型案例，“質量工程”正是市場化治理理念在高等教育領域的具體體現。從國內環境來看，一方面1994年進行的稅收和財政體制改革使國家汲取稅收的能力迅速提高，另一方面隨著“專項”和“項目”資金的劃撥逐漸形成了一種溢出財政領域的“項目治國”的體制機制，這為“質量工程”的貫徹執行提供了強大的財政支持和良好的制度環境。與此同時，由于高等教育質量下降，廣大人民群眾對提高高等教育質量的需求越來越強烈，這為“質量工程”的貫徹執行提供了強大的輿論支持和較好的社會環境。

三、“項目治教”的非預期負效應

“質量工程”的發布主要是為了實現三大預期目標：一是貫徹落實科學發展觀、全面提高高等教育質量；二是打破高等教育的“塊塊主義”，以促進區域間高等教育的均衡發展；三是通過理性化的目標管理和過程控制，以實現項目管理的績效合法性。除了上述預期目標外，“質量工程”在建設過程中將產生諸多非預期負效應。作為“項目治教”的典型案例，“質量工程”建設過程中產生的非預期負效應同樣在“項目治教”中普遍存在。

（一） 侵犯大學自治和學術自由

從動力來源和改革方向來看，“質量工程”是一種由政府部門設計、發起與推動的“自上而下”的改革。在這種改革模式中，為了便于管理、檢查與評估，政府部門通常都會采取“一事一議”、“?？顚ｍ棥钡脑瓌t進行項目管理。在“質量工程”建設過程中，項目資金主要用于支持六個方面的工作，與這六個方面無關的工作則不得挪用項目的專項資金。在項目建設中遵從“一事一議”、“?？顚ｍ棥痹瓌t有利于做到預算結構清晰、程序技術合理、監督審計規范，但這種原則無形中割裂了高校發展的整體性。對于大學來說，幾乎所有事務都是綜合性的，高等教育某個方面的改善必然連帶著其他事務的規劃與安排，“質量工程”建設把提高高等教育質量的希望僅僅寄托在六個方面的建設上顯然并不現實。在“項目治教”過程中，為了符合項目要求和標準，大學往往不得不把發展中的整體性事務割裂開來，這在某種程度上侵犯了大學的自治權力。另外，教師是“項目治教”中的一個重要環節，為了評職稱、爭先進、選優秀，許多教師有時不得不放棄潛心鉆研的問題而被動地按照項目劃定的范圍和規定的要求申報項目，這在無形中壓制了教師的學術自由。

（二）權力的“尋租設租”

“質量工程”建設項目的制定、申請、審核、分配、檢查等均由質量工程領導小組及其下設辦公室負責統籌管理。為了避免項目單位在項目建設中的隨意化傾向，中央嚴格按照專業職能系統對項目的分配權和管理權實行一統到底的垂直化管理。在“質量工程”建設過程中，項目的立項、申報、審核、監管、考核、驗收、評估和獎懲等權力幾乎全部被質量工程領導小組（辦公室）及其代理人所掌控。權力的高度集中把一個悖論性的難題擺在人們面前：誰來監督監督者？在“項目治教”過程中，國家往往沒有或很少設置專門的機構或設計專門的機制來監督項目領導小組（辦公室）的工作。由于項目專項資金的配置具有極大的不確定性，其決定權主要掌握在個別政府部門乃至個別領導手中，在缺少外部監督和民主憲政約束的體制中，權力“尋租設租”的萌芽便極有可能會潛滋暗長。

（三）項目建設的“馬太效應”

在“質量工程”六個方面的建設內容中，“重點建設”一詞被多次提及，這說明了項目建設具有強烈的“示范性”?！笆痉缎浴北砻鞔蠖鄶淀椖恐荒苓M入到那些基礎設施完善、配套資金豐富、運作能力較強的高校，這進一步拉大了示范院校與普通院校的差別。從項目建設的政策設計上來看，在對項目的競爭與角逐中，往往并不是那些最需要得到項目資源的高校最終得到項目，而是那些最有可能完成建設任務和達到項目要求的高校才能獲得項目。這種政策設計的本意在于以有限的資源激發項目單位參與項目建設的積極性，進而達到實現國家政策意圖的目的。從實際效果來看，這種政策設計極有可能使大量資源囤積在某些重點大學或重點學科，這不但對本就有限的資源造成了浪費，而且背離了項目設計的初衷。另外，項目建設的“馬太效應”不僅存在于各級各類高校之中，也存在于同一所大學的不同院系和同一院系的不同教師之中。重點院系的知名教師往往同時手握多個項目，而一般院系的普通教師往往只能“望項興嘆”，這種情況一方面拉大了院系或教師之間的差距，另一方面也不利于實現項目建設的最終目標。

除了上述問題，“項目治教”還將產生多種非預期負效應：“項目治教”往往非常強調量化指標，盡管量化指標的實現有助于實現項目建設的最終目標，但指標畢竟不是最終目標，而只是達到最終目標的手段，以手段代替最終目標在邏輯上行不通；在“項目治教”過程中，中央通常按照專業職能系統對項目的分配權和管理權實行一統到底的垂直化管理，管理幅度過大使中央在獲取項目單位的相關信息時面臨極大的困難，這種信息的不對稱會導致監管不到位等問題的產生。項目建設的最終目標通常又由多個子目標組成，諸多子目標之間往往是并列的關系。如“質量工程”試圖通過六個方面的建設來實現九大目標，九大目標之間不分主次先后，共同服務于提高高等學校本科教學質量的總目標。多重目標并行容易導致項目建設缺乏重點和力量渙散，等等。通過對“質量工程”執行過程的分析，可以發現“項目治教”諸多非預期負效應的產生并非由于項目制的某個方面或局部細節出了問題，而是由于其頂層設計存在天然的缺陷。

四、項目治教的未來走向

項目制是一種把中央與地方（高校）、計劃體制與市場機制、集權與分權糅合在一起的體制機制和制度安排。通過技術化、理性化的目標管理和過程控制，項目制試圖達到既能實現中央統一管控，又能調動地方（高校）參與項目的積極性，既能發揮計劃體制的統籌作用，又能體現市場機制的競爭優勢，既能維護自上而下的集權權威，又能實現自下而上的分權自治的理想目標?！百|量工程”貫徹執行中可能產生的一系列非預期負效應表明，項目制在頂層設計上存在天然缺陷，需要以系統思維和整體眼光對項目制進行改造。

項目制改造的關鍵在于找到改革的突破口。雖然項目制在項目申報、資源配置、檢查評估等方面引入了市場競爭機制，但這種市場競爭機制提倡一種“類市場化”或“仿市場化”的競爭。在這種競爭機制中，高校面向政府，而不是面向社會展開競爭。在項目治教過程中，市場體制與行政體制的結合形成了高等教育的雙重體制。在高等教育雙重體制下，政府享有是否引進市場競爭機制以及在哪些領域或多大程度上引進市場競爭機制的決定權，這實際上并沒有對政府分權和限制政府權力，而是增強了政府對高等教育管理的自由裁量權。[11]由此可見，權力高度集中于政府部門而又缺乏監督管理是項目制的最大缺陷所在。歐美等國高等教育改革實踐表明，把高等教育管理的權力下放給社會和高校是克服這種缺陷的重要舉措。在我國，把權力下放作為項目制改造的突破口遇到了一個悖論：一方面，中國30多年的改革歷程表明政府往往是高等教育改革的設計者、發動者、推動者，[12]對項目制的改造同樣需要政府的設計、發動和推動。另一方面，在改革進程中某些政府部門已經成為“能夠利用手中的權力進行尋租活動的‘特殊利益集團”，[13]權力的下放意味著“革自己的命”，[14]這必然會遭到某些政府部門的強烈抵制與反對。這個悖論表明了一個即使人們不愿承認但不得不面對的事實，即對項目制的改造仍然任重而道遠。

參考文獻：

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（責任編輯 陳志萍）