論我國憲法解釋制度的體系化構造

張劍平，陳劍清

(1.福建師范大學福清分校 應用法律研究中心，福建 福清 350300；2.湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

《中華人民共和國憲法》第67條第1項將憲法解釋明確為全國人民代表大會常務委員會的第一項憲法職權。憲法解釋是憲法實施和憲法監督的前提，缺乏有效、可行的憲法解釋制度就談不上憲法的實施和監督。自2014年黨的十八屆四中全會提出“健全憲法實施和監督制度”、“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”等重要改革目標以來，我國先后修改了《立法法》和《憲法》，但對憲法解釋的制度提升并不明顯。面對長期以來規范、理論與實踐的三重角力，我國的憲法解釋依然沒有駛入改革的快車道，其中原因是多方面的，缺乏對憲法解釋制度的構造體系化分析是非常突出的一個研究課題。因此，本文依循該思路，從理論邏輯和實踐梳理、問題解構出發，提出憲法解釋制度體系化構造的若干路徑。

一、憲法解釋的邏輯基礎與實踐

(一)憲法解釋的必要性

第一，憲法解釋是憲法實施的前提。“憲法解釋是憲法實施的邏輯起點”[1]，憲法的實施是指憲法在立法機關和執行機關的執行、司法機關的適用以及在全社會的遵守。憲法的實施必定會涉及憲法的相關含義問題，憲法的含義又總是依附在文字之上，而文字的固定使一國的憲法總會存在滯后性和一定的模糊性問題，因此，有必要對憲法條文的含義進行釋明。可以說，沒有憲法解釋，憲法便難以得到全面、具體和有效的實施。

第二，司法實踐亟需進行憲法解釋。在當前的司法實踐中，不僅已有當事人在訴訟中引用憲法條文來支持自己的主張，而且有人民法院援引憲法條文作為裁判的依據。截止到2016年8月31日，“已公開的裁判文書中明確援引憲法作為裁判依據的判決共135件”[2]。更有學者將統計數據更新到2017年3月20日，并指出：“我國各級法院裁判文書中出現‘憲法’這一表述的頻率越來越高，約占文書總數的1/2000”[3]。可見，隨著公民的憲法基本權利意識的逐步強化，法院已經面臨如何對待當事人依據憲法提出訴訟請求的實踐問題。對尚未系統運行的我國憲法解釋而言，改革的機遇與實踐的挑戰合二為一，絕不可坐失良機。

第三，憲法解釋是建設法治中國的重要組成。習近平總書記指出，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[4]。依法治國的重點與核心在于依憲治國，依憲治國自然需要對憲法的條文含義進行解釋，憲法解釋的重要性由此可見一斑。在1999年3月通過的憲法修正案中，“依法治國”首次入憲；經過不斷的發展，黨在2012年11月正式提出了“全面推進依法治國”的重大部署。至此，黨和國家的“依法治國”基本方略已經成為我國社會主義法治建設中不可分割的一部分。為全面貫徹“依法治國”和“依憲治國”的基本方略，改革憲法解釋的若干具體制度勢在必行。

(二)憲法解釋的學界論爭

關于我國是否存在憲法解釋的實踐，學界是有爭議的，大致分為三種觀點。第一種觀點為承認我國當前已有憲法解釋的實踐，代表學者有韓大元、胡錦光和王旭等，他們基本的判斷結論是：截至2014年，我國已經有十一項憲法解釋的實踐或者“關于憲法的解釋”①。第二種觀點是不承認我國已經有憲法解釋的實踐，持該觀點的學者以王菁、張正等為代表，他們認為憲法解釋應當是對憲法條文或者概念進行釋義，持肯定觀點的學者所認定的“決議、決定等都不是對某一具體憲法條文的解釋，而多是表現為對某一個問題或者某一個事項的宏觀授權或是指導，不符合憲法解釋的形式要件”[5]。第三種觀點是不承認我國存在憲法解釋的實踐，同時也不排斥憲法解釋的現實表現形態，該觀點以周偉所持的“折中”態度為代表，認為相關“決議、決定”屬于“憲法解答”或者“憲法詢問答復”的范疇②。

憲法解釋的概念在理論界還沒有統一，但憲法解釋的概念應當是嚴格意義上的。我們認為它是指：有權進行憲法解釋的主體通過憲定或法定的程序，在憲法含義本身存在模糊，或者憲法在實施的過程中存有空缺，因而對憲法中模糊、空缺的相關概念、條文之含義進行釋明的活動。而且，“要確定憲法解釋概念,應該將憲法解釋權置于該國的憲法體制之中”[6]。以《關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》(以下簡稱《國安機關職權決定》)為例，該決定通過解釋“公安機關”的含義，申明“國家安全機關承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作，是國家公安機關的性質”的方式，賦予國家安全機關相應的偵查職權，既符合《憲法》對解釋主體的規定，又具有解釋《憲法》第37條和第40條含義的內容，應當屬于憲法解釋。因此，肯定我國憲法解釋存在的觀點更符合客觀實際。

(三)憲法解釋的實踐類型

依循上述對我國憲法解釋的分析思路，我們對相關實踐進行歸納梳理，內容詳見表1。同時，我們要清醒地認識到，這些憲法解釋實踐雖沒有冠以“憲法解釋”之名，但在各自領域都直接或間接地體現了憲法的一項或若干項內涵，這些“決定”“決議”和“規定”等都是以類似法律的形式產生，“導致憲法解釋最鮮明的‘事實相關性特征’無法有效彰顯”[7]，并非完全意義上的相關學者一致承認的憲法解釋實踐。

從內容上看，相關實踐主要體現出以下兩個特點：第一，憲法解釋的相關實踐大部分服務于國家特定制度的改革。憲法規定了國家的根本制度，應保持高度的穩定性，但是隨著國家法治建設與改革的快速發展，某些具體的憲法規定逐漸落后于社會實際。為了在較短時間內統一改革步伐和適應科學發展的需要，憲法解釋相關實踐呈現出多樣化與不統一實屬必然。表1所列序號6、7、9、11、15、16、21、22等項都是這一類型的實踐形態。第二，憲法解釋相關實踐大多數涉及國家機關職權的調整或進一步的明確。雖然《憲法》在第三章規定了國家機構的職權和職責，但由于法治實踐的深化和機構改革的推進，部分國家機構的職權需要在憲法框架內通過微調、授權等方式予以確認。表1所列序號3、5、10、12、18、20等項則屬于該類憲法解釋形態。

171993.09.02關于加強對憲法實施情況檢查監督的若干規定第八屆全國人大常委會第三次會議1982年《憲法》第六十七條181993.12.29關于中國人民解放軍保衛部門對軍隊內部發生的刑事案件行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定第八屆全國人大常委會第五次會議1982年《憲法》第三十七條和第四十條191996.05.15關于繼續開展法制宣傳教育的決議第八屆全國人大常委會第十九次會議1982年《憲法》第二十四條第一款202012.12.28關于加強網絡信息保護的決定第十一屆全國人大常委會第三十次會議1982年《憲法》第四十條212013.12.28關于調整完善生育政策的決議第十二屆全國人大常委會第六次會議1982年《憲法》第二十五條222014.08.31關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定第十二屆全國人大常委會第十次會議1982年《憲法》第一百二十四條232014.11.01關于設立國家憲法日的決定第十二屆全國大常委會第十一次會議1982年《憲法》序言

二、憲法解釋的問題解構

(一)憲法解釋的提議主體未規定

一方面，《憲法》第67條第1項確認了全國人大常委會行使解釋憲法的職權；另一方面，目前涉及憲法解釋的五部重要法律文件并未涉及憲法解釋的提議主體及其程序。從廣義上講，僅有《全國人民代表大會組織法》第22條關于全國人大常委會職權的重申、第31條關于議案表決通過的規定，以及《全國人民代表大會常務委員會議事規則》第11條、第12條關于議案的提出、起草的規定提供了可以作為解釋憲法提議主體的參照規定。但是，這些規定既不明確，也不具有憲法解釋的針對性，不利于憲法的實施。

(二)憲法解釋的提議事由不明確

提議事由是指憲法解釋的提議主體可以提請釋憲機關解釋憲法的法定事由。根據提議主體的法律地位可以將憲法解釋的提議事由分為權利與權力兩個層面。從權利層面看，該領域主要集中在公民日常生活中可能遇到的基本權利的行使問題，這主要集中在《憲法》第二章所規定的公民的基本權利和義務。從權力視角看，該領域主要集中于國家機關行使《憲法》第三章所賦予的各種職權或者提供服務過程中可能遇到的憲定權力的行使問題。值得注意的是，憲法解釋的提議事由在憲法實施過程中可能會超出上述兩個層面而呈現出交叉互涉的情況，這需要在實踐中進一步完善。

(三)憲法解釋的議事程序缺失

由于我國憲法解釋尚無可供遵循的程序法依據，相關實踐至多只能稱為“憲法解釋慣例”或者“憲法解釋實踐”，與之形成鮮明對比的是目前已經存在比較具體的法律解釋規則。法律解釋和憲法解釋盡管不能相等同，卻有一定的共通之處。兩者的目的都是為了各自領域的“法”的正確實施，都是對相關概念或者條文的釋明活動。憲法解釋活動雖然不能與法律解釋活動相等同，但在議事程序上可以適當借鑒。關于法律解釋，我國已經有《立法法》和全國人大常委會《議事規則》的規定。從立法角度來看，憲法解釋議案的通過應當經過“審議—表決通過—頒布”三個法律解釋流程。但是，基于憲法具有根本法的特別地位，憲法解釋的通過程序不應當與普通法律的解釋簡單地保持一致，需要有專門的規定。可以說，憲法解釋議事程序的缺失對我國憲法解釋權得不到有效實施影響甚大。

(四)憲法解釋的文件名稱不規范

從表1所列憲法解釋實踐及其文件名稱可以看出，我國憲法解釋的相關實踐尚沒有統一規范的文件名稱。首先，在憲法解釋實踐中，被使用的名稱有“決定”“決議”，也有“規定”，并沒有特定的名稱，無法體現憲法解釋的特殊性。其次，全國人大常委會作出的“憲法解釋”都不是冠以“解釋”的名稱，而是以決議的內容進行命名，無法體現憲法解釋的規律性。在此，仍以《國安機關職權決定》為例，該文件雖然是對《憲法》第37條和第40條的解釋，但在文件名稱上并沒有體現出與憲法內容的相關性，而是以文件的內容進行命名。正因如此，其他大部分解釋文件的憲法地位在學者中依然存在一定爭議。憲法解釋在文件名稱上的不規范雖并不必然引發憲法解釋法律效力的疑問，但在一定程度上會導致憲法解釋本身的地位被質疑，難免產生“以法釋憲”的尷尬。

(五)憲法解釋的效力地位模糊

從我國憲法解釋的系列實踐來看，全國人大常委會并沒有在法律文件中明確規定憲法解釋的效力，不僅導致關于憲法解釋文件的法律效力爭議，也使得憲法解釋難以適應立法和司法實踐的需要。法律解釋的效力已經在《立法法》第50條予以規定，但憲法解釋的法律地位、法律效力等問題卻沒有及時地進行立法跟進，憲法解釋落后于法律解釋、司法解釋的現狀已經成了無需爭議的法治現實。近年來，有學者對憲法解釋的效力進行過探討，國家權力機關也有相應的改革行動，但憲法解釋的法律效力問題依然需要繼續研究。

三、憲法解釋的構造化路徑

(一)總體思路：微調釋憲權力的運行構架

首先，必須堅持由權力機關解釋憲法的制度。一方面，基于人民代表大會作為國家權力結構核心的制度安排，將憲法解釋權賦予司法機關或者獨立于權力機關的專門機關有悖于我國的根本政治制度；另一方面，需要強化權力機關的憲法解釋能力，但因全國人大及其常委會的會議周期較短，開會議程已經非常緊密，實在無暇直接行使憲法解釋權。在如此兩難的情況之下，應當首先守住權力機關解釋憲法這一基本底線。

其次，可以考慮由新設立的全國人大憲法和法律委員會來輔助全國人大常委會解釋憲法。黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》決定將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。目前，這一方案已經實現。從形式上看，這一調整僅涉及憲法第七十條中憲法和法律委員會名稱的規定，但從法治實踐的發展趨勢上看將對憲法解釋的真正落實起到至關重要的作用，由該專門委員會來輔助全國人大常委會釋憲是可以考慮的一種新方式。

再次，憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委的工作機制可以進行相應的配套改革。為了解決當前憲法解釋中存在的關鍵性問題，化解全國人大常委會會期較短與任務較重的顯著矛盾，可以考慮同時對新設立的憲法和法律委員會與全國人大常委會法工委的工作機制進行對接性的配套改革，其基本的思路可以是法工委成為憲法和法律委員會的秘書機關或辦事(輔助)機構，具體方案可以再進一步研究。

(二)確定憲法解釋的提議主體

憲法解釋提議主體的確定是“憲法解釋”的開始。從憲法解釋的實踐來看，有必要區分抽象的憲法解釋與具體的憲法解釋兩個方面。抽象的憲法解釋針對憲法、法律和規范性文件本身，是在相關規范性法律文件本身存在不明確或者違反憲法之虞時所進行的憲法解釋；具體的憲法解釋是指在國家機關執行、適用法律過程中，對涉及憲法內容的含義以及特定國家機關的行為是否違反憲法進行的憲法解釋。

《立法法》將全國人大常委會對法律、法規、規章的審查區分為主動審查和被動審查。不管憲法解釋和憲法審查的關系如何，這一做法可以借鑒。除了憲法解釋機關主動解釋憲法以外，國務院、中央軍委、國家監察委、最高法、最高檢和省級人大及其常委會都可以提出憲法解釋的“要求”，全國人大常委會應當受理并在憲法和法律委員會提出傾向性意見后作出憲法解釋。除了前面規定的機關主體，其他國家機關、社會團體、企事業單位組織以及公民都可以提出憲法解釋的“請求”，全國人大常委會法工委進行初步處理后遞交憲法和法律委員會進行審查，在提出審查意見后提交全國人大常委會決定是否受理。

(三)明列憲法解釋的提議事由

從法治的實踐來看，將憲法解釋用于實踐，主要適用于立法機關、監察機關、審判機關和檢察機關。由于立法機關的相關職權已經較為明確，當前憲法解釋的提議事由應當重點解決監察機關、審判機關和檢察機關的工作需求。規定省級的監察委、法院、檢察院(含同級別的專門人民法院、檢察院)提出憲法解釋的要求，就可以在很大程度上解決憲法解釋的提議事由難以統一的問題。在賦予省級監察、審判、檢察機關以解釋憲法的提議事由自主權之后，還需要進一步解決省級以下監察、審判、檢察機關對憲法解釋提議事由的報送程序問題，具體是通過報送所在省級人大及其常委會提交全國人大常委會，還是上報國家監察委、最高法院和最高檢察院后再由其提交全國人大常委會，可以結合具體提議的事由作進一步的研究。

(四)充實憲法解釋的議事規則

實踐中，全國人大常委會法工委“根據執行法律的部門提出的請求，針對具體案件的事實，為解決特定的法律，包括憲法、憲法性法律問題進行法律解釋”[8]，相關程序的規范性與公開性較為缺乏，可以考慮在將來條件成熟時制定《憲法解釋程序法》，對憲法解釋的議事規則進行較為詳細的規定。目前來看，需著重明確的有：第一，借鑒現行的《立法法》《議事規則》和已經基本成型的《憲法解釋程序法(專家建議稿)》③進行制度設計。在堅持全國人大常委會憲法解釋權的基礎上，明確全國人大法工委的形式審查職責與憲法和法律委員會的初步實質審查職責。第二，在表決環節中，明確憲法解釋議案必須經過全國人大常委會全體成員三分之二以上多數通過，爭議較大或者憲法和法律委員會建議延長審議的，應當在下一次的會議上才能再次提出表決動議。

(五)統一憲法解釋的文件名稱

憲法解釋沒有規范的名稱是我國憲法實施與法治實踐的一項明顯缺陷。憲法解釋文件的名稱是否規范能夠代表一個國家面對憲法的尊崇程度，同時也折射出憲法解釋實踐的規范程度。更進一步說，憲法解釋文件的名稱規范化可以進一步明確全國人大常委會相關權力行為的本質，區分憲法解釋、立法解釋以及普通立法和決議。為此，我們建議將憲法解釋分為兩大類，即條文內容的憲法解釋與條文適用的憲法解釋，并由此決定憲法解釋的發布程序與文件名稱。對條文內容的憲法解釋，由全國人大常委會發布公告予以公布；對條文適用的憲法解釋，全國人大常委會可以直接以“批復”“答復”等形式回復請示機關，并列為正式的憲法解釋文件定期匯編公告。需要特別指出的是對于條文內容的憲法解釋，該類解釋文件應當有屬于自己的一套特有名稱。例如，可以采用“關于《憲法》第××條的解釋”的規則進行命名，具體的文件名稱可以參酌《立法法》與法律解釋的實踐進行探索。

(六)確認憲法解釋的法律效力

憲法解釋應當具有何種效力，在我國的理論界并不是沒有爭議。由于憲法解釋權來源于憲法本身的規定和授權，從法律解釋與法律本身效力的關系推導，憲法解釋應當具有與憲法文本等同的法律效力。另一方面，憲法解釋是對憲法條文的進一步釋明，是附屬于憲法條文的再表述。憲法解釋也是憲法實施的一種形態，憲法文本與憲法解釋二者之間存在一定的效力差異符合法的位階理論。

然而，從本質上看，抽象地談論、比較憲法文本與憲法解釋文件的效力關系并無助于憲法解釋本身要解決的實際問題。憲法解釋要解決的是憲法在下位立法、憲法適用、憲法審查以及具體法律爭議中可能存在的憲法規范的模糊狀態，不應盲目地將憲法文本與憲法解釋對立起來研究。尤其需要明確的是：憲法解釋與憲法文本之間并無爭奪法律效力高低的實際空間。這是因為憲法解釋權本身就來自憲法的授權。如果憲法制度下存在憲法審查、憲法修改的有效機制，憲法解釋與憲法文本的沖突完全可以在憲法制度中得到消解，兩者法律效力的論爭實為“杞人之憂”。

四、結語

我國的憲法解釋在實踐中遇到的種種情況，既有憲法層面的原因，也涉及立法層面的問題。在憲法層面，主要表現為憲法解釋權在權力機關的高懸與法律實務機關無權啟動憲法解釋的體制沖突；在立法層面，主要表現為權力機關缺乏對憲法解釋權行使的法律程序、法律事由，尚未統一規范的解釋文件名稱、解釋效力等方面。這兩方面結合起來，就有如已經給憲法解釋這一“班車”頒發了“行駛證”，卻沒有讓“司機”上班，也沒有設置“加油站”，憲法解釋的“班車”自然無法實現持續的上道行駛。

[注釋]

①觀點分別參見韓大元：《現代憲法解釋基本理論》，北京：中國民主法制出版社，2006年；胡錦光，王叢虎：《論我國憲法解釋的實踐》，《法商研究(中南政法學院學報)》,2000年第2期；王旭：《論我國憲法解釋程序機制:規范、實踐與完善》，《中國高校社會科學》,2015年第4期.

②觀點詳細參見周偉：《憲法解釋案例補充憲法規定的實證研究》，《南京大學法律評論》,2002年第2期；周偉：《憲法解釋案例實證問題研究》，《中國法學》,2002年第2期.

③韓大元、張翔在著作《憲法解釋程序研究》中提出了《中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿，2015.11.21)》，內容依次包括：總則、憲法解釋的主體與事由、憲法解釋請求的提起、憲法解釋請求的受理、憲法解釋案的起草和審議、憲法解釋案的通過與效力、負責等七章，共計23條。具體參見韓大元、張翔：《憲法解釋程序研究》，北京：中國人民大學出版社，2016:174-178.