不動產登記檔案管理的問題與對策

文 / 羅明 王愛蓮

不動產登記檔案是國土資源管理部門在依法開展土地、海域和林業等定著物登記活動中形成的檔案，是不動產權屬關系的憑證、原始記錄的證明[1]。李克強總理于2014年12月22日簽署第656號國務院令，公布了《不動產登記暫行條例》。該條例實施三年以來取得了一定的成效。總體而言，加強不動產檔案的管理具有重要意義。但是，當前不動產登記檔案的管理仍然存在一定局限，如不動產檔案登記的職責與登記流程不系統、不明晰，不動產登記信息的共享與保護措施不夠，存在用戶隱私泄露問題等。在“互聯網+”“大數據”“區塊鏈驅動”背景下，不動產登記檔案管難題亟待解決，這不僅關乎檔案業務管理的發展，還影響到檔案業務部門對數據科學管理的認知與能力。

一、文獻回顧

以“不動產登記檔案”“不動產檔案”“房地產檔案”為關鍵詞等在CNKI等數據庫中進行檢索，剔除重復與不相關文章，共檢索出有效文章105篇。從發文時間來看，2015年研究成果逐漸增加，2017年進入發文高峰期，占比51.43%。從研究熱點來看，重視定義分析與現狀總結。一是不動產登記檔案的定義與相關概念厘清[2-3]，二是不動產登記檔案的管理難題探析，圍繞整合與利用[4-5]、保管方式變遷[6-7]等方面展開。從研究對象來看，逐漸由微觀轉向宏觀，過去主要為房地產檔案、房地產登記管理系統、高校建設登記檔案等，現在逐漸被“不動產登記檔案”所替代，涵蓋范圍更全面。從研究方式來看，由過去泛化理論到現在重視案例分析。關于不動產登記檔案的探討，愈發重視地域特色與案例融合，如案例分析包括了哈爾濱市[8]、長沙市[9]、天津市[10]等地市。從對策方案來看，呈現數字化、科學化色彩，如提出推進集約化管理、研發數字化不動產登記管理系統、基于動態配置的不動產登記檔案管理等[11]，探析在系統平臺上提供在線服務。總體而言，不動產登記檔案管理研究處于發展階段，成果相對淡薄，尤其在對策提出方面，“同質化”傾向嚴重，研究深度與廣度有待加強。

二、不動產登記檔案管理的問題

（一）檔案來源：歸檔范圍與數量擴大，但缺乏系統整合

表1 寶山近十年不動產登記檔案歸檔數量（單位：卷）

隨著不動產登記條例的推行，以及各地不動產中心的建立，不動產登記檔案歸檔的范圍與數量正在擴大。以上海市寶山區年鑒中不動產登記檔案為例（見表1），2015年之后檔案數量不斷增加，歸檔類型和內部項目也逐漸豐富，涵蓋文書檔案、財務檔案、拆遷許可證、預售許可證、銷售方案備案、住宅交付使用說明、維修資金開戶書、房地產權證等20余項，將不動產登記做到項目細化與證據保全。

盡管在種類和絕對數量上有所增加，但是在系統管理方面卻存在諸多問題。其一是檔案來源與整合的矛盾。以寶山區不動產登記檔案為例，來源繁雜，包括農辦（委）、編委辦、財政、人社、國土、住建、法制辦、政務辦和稅務等多個口多個層級，給整合分類帶來壓力。其二是檔案數量與保管條件的矛盾。檔案數量不斷攀升，保存場所卻十分有限。其三是管理方式與系統管理的沖突。隨著不動產登記檔案中“電子文件”成分增加，需要考量保管技術與鑒定手段，亟待集約式、規模化的規劃管理體系。

（二）服務團隊：服務人員增加，但存在條塊分割問題

不動產登記服務人員數量整體呈現增加趨勢，編制問題逐步落實。例如，廣州市蘿崗區編委印發《廣州開發區城市建設及不動產登記檔案館（房地產檔案館）職能配置/內設機構和人員編制規定》，強調了增設編制，如監督部門和技術開發部門增設6人，擴大了不動產登記服務隊伍，但依舊存在“條塊分割”的窘境。在不同地域“不動產登記”的管理權屬分配不清，有的被納入國土系統，有的被納入檔案系統。然而，不同管理部門的“檔案數據”開放程度不同或者不愿意共享信息資源，固守“資政”理念。此外，各部門的保管水平差距較大，尤其不動產登記檔案“電子文件”部分的保存格式與要求不同，導致“信息碎片”和“信息孤島”現象形成。

（三）技術層面：逐步推進數字化，但信息化問題凸顯

隨著信息技術的推進，各不動產登記管理中心也在著手推進不動產登記檔案的數字化。以湛江市為例，當地不斷加快不動產登記檔案的數字化、信息化建設，2014年完成不動產登記檔案掃描7.87萬卷，2015年掃描9.82萬卷，并構建“不動產登記檔案查詢系統”。但在這一系列數字化過程中，存在一些信息化難題。一方面，數字化單一，數據化進展薄弱。當前對不動產登記檔案數字化處于簡單的“掃描”階段，對內容語義關聯的深度挖掘幾乎很少，致使檔案信息難以向知識服務過渡。另一方面，信息隱私泄露問題頻發。由于技術處理存在局限，加上部分人員的服務意識與信息素養程度不夠，容易發生泄露用戶信息。

（四）利用方面：查詢量日益增長，但利用方式單一化嚴重

由于不動產登記檔案在產權與經濟民事糾紛中的憑證作用，加上群眾法制與證據意識的提升，不動產登記檔案的查詢利用頻次與需求不斷增加（見表2）。

表2 上海市寶山區不動產登記檔案年度查詢利用統計

但增長量僅局限于“查詢利用”層面，反映出不動產登記檔案的利用方式單一，忽視了用戶的個性化需求，用戶表示“網點辦理不動產登記過程線下排隊時間長、效率低”。關于不動產登記檔案的利用停留在“歸檔強度大與查詢審批繁雜”的惡性循環中，造成用戶體驗不佳，對不動產登記檔案信息與知識的了解甚少。

（五）法律規章：法規標準漸趨完善，但執行力度有待加強

在《物權法》《不動產登記管理條例》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城市房地產管理法》為主線的宏觀政策下，各地市也陸續制定并出臺地區性法律規章，如《內蒙古自治區農村±地承包經營權確權登記頒證和草原確權承包及基本草原劃定檔案管理辦法》《全國林地保護利用規劃綱要（2010—2020）》《蘇州市不動產統一登記實施方案》等，法規逐步完善。

由于法律縱橫且缺少相互匹配的適應性，涉及應急處罰的案例較少，當發生信息泄露事件的時候，懲處力度也顯得“人為柔性”，存在違法成本較低的弊病。這嚴重威脅了不動產登記檔案的真實、完整與安全。

三、不動產登記檔案管理的優化策略

（一）加強集約化管理，減少信息碎片存在

傳統的不動產登記采用“各自為政、各有參與”的模式，呈現粗放、無序的狀態，推進“集約化”顯得尤為重要。“集”是統一管理和配置不動產檔案資源的權屬、收集途徑等。“約”是優化管理業務流程，減少人力物力消耗，遵循簡約、高效的宗旨。我們應當以不動產集中統一登記為基礎，兼顧不同管理組織的檔案現狀，消解條塊分割的遺留問題，打通檔案資源的縱橫脈絡。例如，在流程縱向方面，不動產登記管理中心可以考慮“業務前置”，將登記環節與檔案管理相關聯，減少信息轉移的噪音；在部門橫向管理方面，應當加強專門業務登記室與檔案管理科室等部門的溝通。

（二）打造優質服務隊伍，落實基層部門間的溝通

為了盤活不動產登記檔案管理隊伍建設，達成基層部門區塊聯動目標，增進部門縱橫交互、以點帶面的溝通，需要做好人員引進與培訓工作。一是新員工的引進工作。首先需要解決人員編制問題，通過個人申請與院校推薦等途徑增加服務團隊的數量。同時，選用綜合性人才，如引進具有計算機知識、經濟學知識的檔案專業人員。通過出臺專門的配套規章以提升檔案管理人員的準入門檻。二是在職人員的培訓工作。這要求注重服務信念、專業素養、溝通意識的綜合熏陶。我們可以開展專家講座、業務培訓班、日常學習等渠道，做好常規管理，最終實現服務人員的跨部門合作，提高不動產登記檔案服務隊伍的凝聚力。

（三）克服管檔技術難題，探索信息化服務模式

當前不動產登記檔案管理的信息化進程停留在掃描數字化階段，對檔案內容的語義分析和數據挖掘不夠，致使檔案管理過度依賴人工識別和手工查詢。云計算、大數據挖掘、海量數據存儲、智能檢索等集成技術的陸續涌現，為信息化服務提供了技術支撐。這要求建立“不動產登記檔案數據庫”，匹配用戶的不動產登記信息，與用戶信用和資產情況掛鉤；運用監測系統，實現不動產檔案數據實時控制，確保不動產產權移轉情況與不動產檔案信息同步變動，從而驅使不動產登記檔案管理單個環節逐漸走向整體流程管控，實現不動產信息數據共享。

（四）注重利用方式多樣化，拓展特色增值服務

這要求開拓多樣服務方式，發掘不動產登記檔案的經濟價值與社會效益。第一，在利用空間層面，開通網絡服務渠道。開發“不動產登記e時代APP”后，用戶可以在該平臺進行個人不動產信息登記，并學習相關法律文件。這不僅緩解了實體查詢窗口的工作壓力，還提升了網絡空間知識服務的創新能力。第二，在利用呈現形式方面，可以開展“不動產登記檔案長廊展”“專門登記檔案展覽”等活動。第三，在利用特色方面，可以融入地方特色資源。不動產登記檔案與當地物質生活、文化傳統、地理環境、歷史風貌相映襯，能夠見證地區經濟、社會、文化的發展軌跡。