堅定推進全面從嚴治黨引發的差額撥款事業單位內部控制思考

杜云艷

本文結合黨的十八大以來全面從嚴治黨和全社會反腐倡廉的時代背景，立足差額撥款事業單位的生存與發展，按照為什么一如何做一有問題一求解決的貫穿主線，對當前差額撥款事業單位內部控制建設的必要性、內部環境、思維意識、制度建設、流程設計、信息水平、內控執行等進行了淺略分析，并提出了如何加強差額撥款事業單位內部控制管理的具體思路。

由于經費來源和社會任務不同，差額撥款事業單位既承擔著部分社會管理和公共服務的重要責任，又不得不面對財政撥款不足、經營創收才能求生存發展的問題。內部控制管理是差額撥款事業單位加強內部管理、提升經濟活動的合法性、規避投資和經營風險、實現國有資產保值增值和解決生存發展問題的重要技術和手段。在當前“全面從嚴治黨永遠在路上”，全社會“抓老虎打蒼蠅”的時代背景下，貪官落馬、小官巨腐現象頻出，社會公眾對差額撥款事業單位的經營和管理問題也越來越關注。伴隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）出臺，差額撥款事業單位的內部控制管理工作也不斷嘗試，全面展開。

1、全面從嚴治黨背景下，為什么差額撥款事業單位要實施內部控制

1.1黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”理論，其中作為中國共產黨執政為民、引領全國人民求發展的基礎，加強共產黨的自身建設，不斷提升黨的先進性和代表性，就勢必從全面從嚴治黨人手，不斷提升黨的執政能力，不斷提升黨員尤其是黨員領導干部在群眾中的形象。差額撥款事業單位的決策和管理任務主要由黨員領導干部承擔，如何正確引導和監督黨員領導干部的決策和管理行為，落實好“一崗雙責，黨政同責，齊抓共管，失職追責”，一定程度上關系著差額撥款事業單位的生存和發展。要解決黨員領導干部監督問題，抓好黨的作風建設，實施內部控制勢在必行。

1.2習近平總書記2017年7月在省部級主要領導干部專題研討班開班式上強調“全面從嚴治黨永遠在路上。一個政黨，一個政權，其前途取決于人心向背，全面從嚴治黨依然任重道遠”。如何讓全體黨員意識到全面從嚴治黨任務的長期性和艱巨性，如何引導基層黨員嚴于律己、恪盡職守，如何做好基層黨建工作，聚攏黨員和廣大人民群眾的人心，傳遞正能量，是事業單位面臨的重要黨建課題。要聚神凝氣，創造良好的黨建和內部管理氛圍，解決基層黨員的作風建設問題，實施內部控制勢在必行。

1.3《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要“實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，是推進全面依法治國、全面從嚴治黨的必須，也是降低執政風險，實施內部控制的主旨和精髓。為了做好黨的組織建設，為權力關上制度的籠子，從根本上解決“不敢腐不能腐不想腐”的問題，建立完善科學合理的內部管理制度、嚴格的內外部監督機制，全面實施內部控制勢在必行。

1.4要全面落實從嚴治黨，要黨建業務兩手抓，互相促進，才能確保單位發展和國有資產保值增值。差額撥款事業單位只有不斷加強內部管理，不斷維系良好的業務發展和公眾形象，才能在黨的引領下，越辦越好，才能立足生存和謀求發展。進一步規范差額撥款事業單位經濟及業務活動，規避風險，避免損失，解決濫用職權、辦事拖沓、基層腐敗等問題，不斷深化改革，打破沉舊的管理模式，轉變經營管理觀念，不斷探索新思路和新方法，與時俱進以適應新形勢，才能引導差額撥款事業單位健康發展，實現國有資產保值增值。實踐證明，實施內部控制勢在必行。

2、差額撥款事業單位應該重點在哪些方面實施內部控制

2.1做好風險預警和評估。差額撥款事業單位實施內部控制首先要進行科學合理的風險評估，通過風險的預警、識別、評估、分析等形成風險報告，為實施內部控制找到關鍵風險點，打好基礎。

2.2科學合理個性化的制度建設。在風險評估的基礎上，差額撥款事業單位應科學分析本單位的特點和實際管理需求，有針對性地制定適合本單位的、便于落地實施的內部控制制度和措施，并嚴抓落實環節。

2.3不相容崗位分離控制。合理設置采購經辦、審核批準、資產管理、收付款項、會計記錄、審計監督等相關工作崗位，明確職責與權限，形成不同崗位之間的相互監督制衡機制，不相容崗位嚴格分離控制。

2.4會計系統和授權審批控制。依據《會計法》和相關會計制度，制定適合本單位的會計制度和審批權限制度，明確會計憑證、賬簿和報表的處理程序，明確授權審批的范圍、權限、程序、責任，明確審批、復核和記賬等的崗位責任制，明確三重一大問題的審批檔案和會計檔案的保存，充分發揮會計的監督職能，嚴把審批和財務報銷環節風險控制。

2.5財產保全控制。限制未經授權的人員與各項財產直接接觸。采取定期盤點、不定期抽查、財產記錄、賬實核對、財產保險等多種控制措施，確保貨幣資金、存貨、固定資產等各種財產的安全完整。

2.6預算和內部報告控制。科學合理分析預測預算項目，規范預算編制、審核和執行流程，強化控制、執行、分析、考核落實。預算內層層授權審批，預算外集體審批，層層傳導責任，降低決策風險。建立和完善個性化內部報告制度，全面反映業務活動情況，及時對內提供業務活動中的重要信息，做到內部管理的時效性強和針對性強。

2.7信息化建設和控制。通過不斷加強差額撥款事業單位的信息化建設，提高全員綜合素質和業務能力，研發適合本單位特色的內部控制信息化系統，逐步形成系統自動控制，規避人為因素對內部控制實施的不良影響。

3、差額撥款事業單位實施內部控制中可能會遇到哪些問題

3.1單位的決策和管理層對內部控制工作重視程度不夠

3.1.1行政事業單位內部控制制度建立時間不長，差額撥款事業單位長期缺乏競爭意識和風險意識，單位決策和管理層消極應對新規定新要求，對管理體制改革可能反應較慢，部分人對實施內部控制持抵觸情緒。

3.1.2內部控制風險一旦發生則影響巨大，但在日常管理過程中不會頻繁發生，因為系統內、本單位和兄弟單位沒有遇到貪污腐敗案件和決策失敗等案例，差額撥款事業單位的決策和管理層可能存在僥幸心理。

3.1.3差額撥款事業單位的決策和領導層習慣一切按照上級主管部門領導的指示行事，存在懶政或疲于應付現象，內部管理有時流于形式。上級主管部門領導沒有強有力推動的工作存在拖延不辦現象。

3.1.4內部控制具有一定的專業性要求，差額撥款事業單位決策和管理層多由業務領導擔任，對內部控制制度和要求不了解不熟悉，缺少科學的論證與估算，怕平衡不了決策、效率和監督制約等關系，對實施內部控制有畏難情緒。

3.2全體員工思想不夠統一，對實施內部控制的理解和支持不夠

3.2.1差額撥款事業單位的員工綜合素質參差不齊，涉及內部控制的關鍵崗位人員專業勝任能力不足，單位實施內部控制的技術難度大。

3.2.2差額撥款事業單位員工長期存在著行動上服從領導、實際工作中消極應對問題，對內部控制不了解不理解，怕麻煩，怕降低效率，怕以后事難辦，有抵觸情緒。

3.2.3差額撥款事業單位往往重業務輕內部管理，會降低對新制度新規定的反應速度。因對全體員工的內部控制宣講和培訓力度不夠，員工多數對內部控制是什么，要做什么不夠了解，不知如何人手和配合。

3.2.4差額撥款事業單位受人員編制限制，往往存在事業編制人員消極怠工、企業編制人員沒有歸屬感無法全情投入工作現象。因人手不足和工作熱情不高，差額撥款事業單位員工往往疲于應對日常事務，無暇顧及內部控制。且能夠獨立完成內部控制設計、梳理和執行工作的技術人才不足。

3.3各項管理制度不夠健全，實施內部控制缺乏良好的制度支撐

3.3.1差額撥款事業單位人力資源和懲處激勵制度不夠健全和完善，如何選人用人，如何人盡其才，如何用制度管理調動和維系員工的工作熱情，還有待整體發展，內部制度建設仍然在路上。

3.3.2差額撥款事業單位的崗位設置不夠科學合理，崗位職責梳理不足，部分崗位權責劃分不清，部分不相容崗位沒有完全分離，一人負責一個流程，審批和支付一人承擔，單位的組織結構沒有合理搭建。

3.3.3差額撥款事業單位重業務輕財務，會計基礎工作不夠扎實，或多或少存在科目設置不夠細致、記賬憑證不夠規范、原始憑證缺乏驗證、審批和把關不夠嚴格等問題。預算管理體系也不夠健全，預算偏離實際，很難為內部控制提供良好的財務管理環境。

3.3.4差額撥款事業單位的內部控制制度建設不夠健全，存在著內部控制制度照搬外部成功案例、設計與實際脫節現象。工作流程設計也不夠科學合理，內部控制制度落地難、執行難，有些差額撥款事業單位的內部控制基本形同虛設。

3.3.5差額撥款事業單位往往對內部控制管理缺乏深入的研究與分析，缺乏完整的配套管理制度和內部控制自身修正方法，隨著業務發展和時間推移，原有內部控制制度往往無法適應新的工作要求。

3.4內外部監督不夠到位，對內部控制執行效果判斷存在偏差

3.4.1差額撥款事業單位不是企業，各項財務指標不用公開，不受社會審計監督的硬指標約束，長期缺乏來自社會中介結構外部審計的監督。

3.4.2來自審計署或上級主管部門的外部審計往往偏重預算執行的結果、財政資金使用的合規性或資金使用效果等，但對差額撥款事業單位的風險防范、制度建設及制度落實等方面缺乏關注，無法有效實施外部監督。

3.4.3差額撥款事業單位可以通過實施內部審計實現內部監督。但在執行過程中，有的單位沒有獨立于財務的內部審計部門，有的單位有內部審計部門但卻缺乏權威性，往往面臨“一家人好說話”等監管問題，內部審計無法促進內部控制系統達到管理和控制目的。

4、如何解決差額撥款事業單位內部控制工作中面臨的問題

4.1提高決策和管理層的重視程度。明確差額撥款事業單位的負責人作為單位第一責任人，對內部控制建設和有效性承擔主要責任，應起到主導作用，承擔起單位內部控制的實施與不斷完善的強有力推動作用。應通過集體學習等方法，提升單位決策和管理層對內部控制的重視程度，推動內部控制體系建設，不斷提高管理水平。

4.2提高全體員工的重視程度和職業能力。嚴把進人用人關，鼓勵業余時間學習，提高全體人員素質，尤其是財會人員整體素質。加強內部控制相關宣傳和培訓，加強職業道德和愛崗敬業教育，提高全員法律法規意識和內部控制重視程度，提高崗位勝任能力和職業道德水平。

4.3機構設置和組織文化建設促進內部控制建設。建立良好的內部控制環境，創建積極向上的單位組織文化，傳達誠信、守紀等觀念和道德價值觀念。全面梳理差額撥款事業單位組織結構，優化機構設置，力求通過組織架構調整來優化部門銜接和配合，分崗設權，提高辦事效率。

4.4合理設置崗位，不相容崗位嚴格分離。在定崗定編基礎上，堅持精簡、效能、節約原則，職責清晰，定期輪崗，做到不相容崗位嚴格分離并加強橫向和縱向監督，避免員工有空子可鉆，杜絕崗位失職或違法違紀。

4.5強化制度建設，不斷提升管理水平。貼近本單位使用管理需求，找準風險環節，完善內部控制制度、預算管理制度、財務審批制度和員工獎懲制度等，將分權、制衡、監督的原則貫徹其中，全面梳理各項制度和工作流程，建立科學有效的制度體系并定期修訂。

4.6加強風險評估和信息化建設。設置專門的風險管理和內部控制職能部門，合理引進先進人才和先進技術，做到風險評估科學化、常態化，不斷提高內部控制的專業能力。不斷提高單位的信息化水平，研發內部控制軟件系統，提高內部控制自動化管理程度，避免人為因素造成的內部控制失效。

4.7做好財務控制和預算控制。抓好財務基礎工作規范工作，真實完整反映單位財務情況，為內部控制工作提供良好的財務數據支持。深入研究歷年財務數據，全面分析預測，利用科學合理的財務預算來降低技術風險、市場風險、財務風險和政策風險。全面預算管理和內部控制管理互相促進，協調發展。

4.8健全內外部審計監督機制，促進內部控制不斷完善。內部審計獨立于財務部門，建立權威，充分發揮內部審計的監督作用。利用外部專業的審計機構定期評價內部控制運行的有效性，發現問題、漏洞和薄弱環節，以審促控的方式不斷完善內部控制體系，不斷提高差額撥款事業單位的內部管理水平。

4.9建立通暢的信息反饋渠道。加強決策和管理者與一線員工的溝通交流，打開建言獻策渠道；加強業務部門、財務部門、審計部門和內部控制職能部門之間的信息反饋，加強部門之間的合作，提高工作效率和信息交換能力，確保內部控制制度順利落實。

總之，差額撥款事業單位要結合自身的發展需求和工作特點，分析內部控制運行環境，人員結構和能力，崗位設置需求和特點等設計出一套適合本單位的內部控制制度，加強內部信息交流與溝通，強化落實，并不斷修訂使內部控制體系趨于完善有效。