對國有企業信息公開的初步探索

羅爾男

在當前反腐倡廉的大趨勢下，公民對國家機關的知情權需求加大，政府及其他國家機關順勢而為，推出許多信息公開的舉措。然而國有企業的信息公開卻由于鮮有關注而成為法外之地，只有零星的單行法規，且位階不高。本文正是針對這一立法和實務上的空白，展開研究并提出對策。

黨的十九大報告首次提出了“建設現代化經濟體系”，開啟了全面深化經濟體制改革的序幕。中國現處于經濟轉型期，引領著整個國民經濟發展的國有企業在我國國民經濟中的占據重要地位，國有企業經濟效益的高低在一定程度上將直接影響整個國民經濟的增長。穩步推進國企改革，有助于提升國企整體效率，進而緩解政府財政壓力，提高整個經濟的效率，促進經濟增長。而國有企業信息公開對于提高企業透明度、完善國有企業監管顯得尤為重要，成為國企改革不可或缺的一環。

一、國有企業信息公開的必要性分析

1、國有企業信息公開是公民的知情權的有效保障。根據《企業國有資產法》規定：“國有資產屬于國家所有即全民所有”。所謂國有企業，是指中央政府或地方政府投資或參與控制的企業。政府受全體人民的委托，將國有資產投資于企業，由此可以看出全民是國有企業的最終投資人。國有企業屬于全民所有，而國家作為受委托人，國有企業的所有權是由國家代表全體人民來行使的。全民對國有企業擁有應然的所有權，在于其是國有企業的最終所有者。由于國有企業的所有權與經營權分離，每個公民不直接參與國有企業的經營和管理，只有保障全民享有充分的知情權，真正了解到國有企業的經營狀況，才能真正行使股東權，維護自身的合法權益。而國有企業股東的特殊屬性，也決定其信息公開較之一般企業更緊要。

2、國有企業信息公開是加強外部監督的重要途徑。政府既是出資人代表，又是監管機構，因此對國有企業的監管目標不僅僅是追求所有者的利益最大化，還要考慮國家經濟的整體調節以及社會整體的利益，監管的范圍比一般企業更加廣泛。但另一方面，由于政府角色的雙重性導致政府這種監管不僅不符合權力制衡的基本原則，也會因監管幅度過大而存在管不過來的實踐性問題。只有國有企業信息公開，才能減少國有企業所有者和經營者信息不對稱帶來的風險，降低社會公眾為獲取企業信息付出的較高的成本，加強各類社會機構、財會專業機構、新聞媒體等社會各界對企業的戰略決策、薪酬體制、資產處置、關聯交易等方面的外部監督。

3、國有企業信息公開是反腐倡廉之利器。國有企業資產巨大，這些資產由企業經營者管理控制著，他們一旦有腐敗行為，將嚴重影響國有資產價值的保值增值，進而嚴重損害國家和民眾的利益。國有企業依法將企業財務預算、資產處置等重大信息向社會公眾公布，有利于減少內部控制人權力運行的彈性和任意性，從而約束其在運營過程中的行為。同時制約政府的行為，有利于政企分開，確立國有企業獨立的市場主體地位。國有企業信息公開作為反腐倡廉的重要手段，可以通過減少因內部人控制和外部干擾兩方面因素而導致的國有企業腐敗行為，保證國有企業的健康發展。

二、我國國有企業信息公開的現狀

自十八屆三中全會提出“探索推進國有企業財務預算等重大信息公開”，到《2015年政府信息公開工作要點》中首次將國有企業信息納入政府信息公開的范圍，再到《2017年政務公開工作要點》中提出，要逐步推進國有企業的信息公開工作，將公開的時間細化到月份，公開的情況增加了全國國有及國有控股企業主要經濟效益指標、主要行業盈利、重大變化事項等。

隨著2015年8月《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》的出臺，為貫徹落實其基本思想，國務院國有資產監督管理委員會于2017年1月發布了《關于推進中央企業信息公開的指導意見》，該意見以央企信息公開作為先行示范，對地方各級管理部門和地方國有企業信息公開起到了一定的指導作用，各省國資委也響應其號召，紛紛開始依照本省國有企業實際情況，著手制定相關指導意見。

隨著國有企業的信息公開工作地日益推進，筆者提出以下看法并嘗試提出淺薄建議：

（一）國有企業信息公開的有關法律法規不完善

沒有正式法律法規保證，導致我國無法健全完善的國有企業信息公開制度，進而使信息公開工作難以落地。有關法規雖對國有企業信息公開作出了原則性規定，但因其未細化操作規則，無法在實際中開展應用。如《企業國有資產法》對國務院和地方人民政府做出了概括性的要求，通過依法向公眾公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況作為社會公眾監督的方式。《國務院國有資產監督管理委員會國有資產監督管理信息公開實施辦法》對國資管理部門提出了要求，規定主動向社會公布的四項指標為：所出資企業國有資產有關統計信息、經營業績考核總體情況、所出資企業生產經營總體情況、所出資企業國有資產保值增。經調查，國有資產監管部門一般只公布國有資產的總量數據，而國家企業信用信息公示系統中具體國有企業的企業年報數據顯示的是“企業選擇不公示”，導致社會公眾無法有效監督國有企業的原因正在于此，即社會公眾無法真正了解企業個體的真實情況。

國有企業信息公開沒有法律法規的執行標準作為支撐，補救途徑更是無從談起。國有企業管理層是信息公開最重要的主體和責任方。國資管理部門作為信息公開的主體和監督者，在對國有企業監管的實時監測過程中，對于國有企業公開的信息不真實、不完整、不及時，以及國有企業應予公開的信息未依法予以公開的情形，應及時做出行政處罰。然而國資管理部門根本無法從現有法律法規中找到行政處罰的依據，對于國有企業信息公開出現的問題只能通過行政性的引導，難以進行實質性的處理。

另外，一些國有企業仍將諸如《保密法》、《檔案法》等制定時間較早的法律法規作為信息不公開的法律依據，此舉嚴重阻礙著國有企業信息公開的規范化。

（二）國有企業信息公開的標準不一，準確性低

根據有關統計數據，在能夠查到的已經公開年報的國有企業中，公開的標準也不同。個別企業公開了包括完整的資產負債表、利潤表、現金流量表以及股東權益變動表的詳盡財務報告；而多數企業不重視年報，認為年報無關緊要，因此公開的財務信息不完整，社會公眾難以從公開的信息中獲取有用的信息。

就信息公開的內容來看，今年6月份國家審計署從一百多家央企中隨機審查了20家，其中18家采取增加非必要交易環節、刻意調節報表、虛構業務等方式，致使近年累計收入虛增2001.6億元、利潤虛增202.95億元。雖然虛增的收入未超過總收入的1%，虛增的利潤未超過總利潤的2%，問題不算很嚴重。但作為國有企業，資產屬于全民，有必要公開真實的財務信息，讓公眾對央企的質量，央企的資產狀況，有清晰的了解。如今的央企對外公布的經營情況準確性不高，不利于公眾監督，央企的改革也無從談起。央企作為國有企業改革的先行者，信息公開的情況尚且如此，地方國有企業信息公開的程度也許更令人堪憂。

三、國外信息公開經驗

（一）瑞典同有企業信息公開經驗

瑞典非常重視國有企業的信息公開管理，公開透明已成為管理國有企業的一項基本原則，具體規定在公司的董事會任命、高管任命、審計監督、財務報表等各項環節。國有企業股東大會便是全民所有的充分的體現，所有的瑞典公民都有參加國有企業股東大會的權利，并可以在股東大會上提出質詢。信息公開對于沒有上市的國有企業有同等的要求，公開的信息量不得低于上市公司。《國有企業財務報告指南》對瑞典國有企業的信息公開做出了明確規定，按照斯德哥爾摩證券交易所推薦條例，國有企業公布的內容涵蓋廣泛，包含財務目標、董事會及高管薪金、社會責任目標、董事會工作總結、機會均等政策、紅利政策等，以年度報告、季報和經營報告的形式公布于網上，有關國有企業的文件、資料公民有權向保管、接收和起草的政府部門申請查閱。

瑞典能有效保證了股東、公眾對國有企業的監督在于國有企業信息公開詳細并且具有針對性的一系列規定。與之配套的切實可行措施還包括其有一整套對國有企業的審計程序和辦法，利用審計咨詢機構資源，提高了審計效率，加強了對國有企業的監管。

（二）美同信息公開經驗

美國經濟管理的理論思想主要來自于英國經濟學家亞當.斯密《國富論》，提倡自由市場經濟，讓市場這支看不見的手去管理經濟，主張政府應該退出市場，去完善國家的法律體系，提供一個良好的市場投資環境，因此美國沒有“國有企業”的概念。但美國是一個非常注重自由和人權的國家，其在1966年頒布的《信息自由法案》，并經過五次修改，于2002年形成了《信息自由法案》修正本，以促進政府信息公開化為宗旨，將基本原則和救濟途徑都設立得較為完備。借此，我們可以了解并參考美國在政府信息公開方面的做法，再結合我國實際提煉適宜我國國有企業之措施。

《信息自由法案》確立了以公開為原則，不公開為例外的基本原則，除明確有九類內容可以作為例外不予公開，其余一律公開。通過提高公眾的參與度，讓公眾最大限度地監督政府的行政工作，獲取政府信息。

《信息自由法案》規定，對于政府機構拒絕公眾的請求而不公開的信息以及政府機構應當公開而沒有公開的信息，公眾可以以向法院提起訴訟作為救濟的措施，最大限度地保障公眾的知情權。

美國在政府信息公開方面取得了巨大的成就，各國立法紛紛效仿。

四、國有企業信息公開的制度構建

國有企業信息公開對保障公民的知情權、加強企業外部的監督、防止貪污腐敗都十分必要，對推動整個國有企業的改革進程具有非常重要的意義。但我國至今尚未建立國有企業信息公開制度，國有企業和國資管理部門缺乏內在激勵，在信息公開方面的表現難以滿足社會公眾的需求。在當下形勢之下，國有企業改革的重要任務，即國有企業信息公開制度構建。本文對國有企業信息公開制度構建進行了初步探討：

（一）加強立法，完善國有企業信息公開制度

國有企業信息公開制度不僅包括以方針政策、法律法規等為代表性的強制性正式制度，也包括以輿論監督、價值信念、倫理規范、風俗習慣等為主要內容的非強制性行政指導制度。對國有企業實施監督的目標需要兩者的相互配合來共同完成。

雖然國務院政府信息公開工作要點對國有企業公開的內容提出了細化的要求，各級國資委也即將出臺指導意見，但仍需要出臺《國有企業信息公開法》等法律來保障信息公開的落實，需要重點考慮的有以下幾個方面：

1、國有企業信息公開立法應遵循原則是“以公開為原則，不公開為例外”，采用國際通行的排除法，具體規定出不予公開的信息，其他未列舉的均屬于應當予以公開的信息，將信息公開的范圍擴大到最大限度；

2、根據我國國有企業實際情況，國有企業信息公開立法可通過條件限制，公民可以依法定程序自由查詢不屬于不予公開的和應當公開的信息；

3、國有企業信息公開立法應對不予公開的信息范圍作出更加明確、具體的規定，同時對《保密法》、《檔案法》等法律一些過時的條款進行修改，防止國有企業濫用過時的法律阻礙信息的公開；

4、國有企業信息公開立法應明確制約機制和監督機關，落實責任。沒有處罰何以談教育。只有使不依法公開企業信息的國有企業受到實質的行政處罰，才能促使其樹立信息公開的意識，提高信息公開的積極性。

通過立法的方式完善國有企業信息公開制度，確保尊重和滿足公民的知情權，以及建立相應處罰機制，有助于促進國有企業的運營更具透明度、更負責任感。

（二）具體國有企業信息公開參照}：市公司信息公開標準

信息公開制度是證券市場對上市公司的基本要求，證券市場正是通過投資者取得上市公司公開信息后的有效決策，對證券價格產生影響來有效配置資源，以達到市場效率的最大化。信息公開是投資者了解企業經營狀況、進行投資決策的重要依據。相關法律比較完善的規定了上市公司信息公開的內容，定期報告、臨時的內容以公告的方式按時發布，信息公開的責任也比較明確具體。

上市公司的信息尚且需要公開，作為全民所有的國有企業更應必然公開。我國有大量的國有企業已經上市，參照上市公司標準開展信息公開已經具備了一定經驗，非上市國有企業也可借鑒。需要公布的時間可以參照證券法對上市公司公告的有關規定，中期報告應當在每一會計年度的上半年結束之日起二個月內予以公告，年度報告應當在每一會計年度結束之日起四個月內予以公告，臨時報告應當立即予以公告。公布的內容除商業秘密和國家機密外，定期發布報告應包括財務概要和經營業績、薪酬政策、關聯交易、治理結構及履行社會責任等基本情況；臨時報告應包括重組、并購、人事及財務等重大變化事項。

（三）推進審計的“三結合”以保證公開信息的質量

公開的信息不完整、不真實，公眾無法全面真實了解到國有企業的經營狀況和財務狀況，國有企業的信息公開也就失去了原本的意義。國有企業的信息公開不只是形式上的公開，還需要注重實質上的公開。內部審計和外部審計的相互結合便成為國有企業信息公開質量的重要保障。

內部審計是會計監督的基礎，具有兩方面的任務：一方面要監督國有企業的整個經營活動，使其符合法律法規的要求；另一方面要對企業的領導負責，促使國有企業改善經營管理狀況，提高經濟效益。但由于國有企業內部的審計主體是國有企業設立的內部審計機構或專職審計人員，缺乏獨立性，內部審計報告最終的形成、運用和作用會依賴本企業領導的意識和行為，就會造成即使內部審計發現了國有企業經營中的問題也無權處理的問題，導致內部審計在某種意義上對于國有企業來說形同虛設。所以單純強調內部審計是不夠的，為了督促企業內部審計到位，也必須加強對國有企業的外部審計，外部審計在經濟、組織、工作等方面都與國有企業沒有直接關系，不會收到國有企業意識的影響，具有較強的獨立性，外部審計包括國家審計和社會審計。注重推進國家審計、內部審計、社會審計的“三結合”：一方面，要提高國有企業內部審計的相對獨立性，健全國有企業內部審計機構，完善國有企業內部監督體系；另一方面，要加強國家審計的總體規劃，對個別專業事項，還可采用社會中介審計服務的方式，吸納專業性較強社會審計參與。通過三方相結合的監督體系倒逼國有企業加強經營管理，公開更全面可靠的信息。