關于農村承包上地確權的思考

劉改玲

黨的“十九大”報告中農村土地承包到期再延長30年的政策中確定保持土地承包關系穩定長久不變，第二輪承包到期再延續30年。農村改革的主線始終是緊扣土地制度展開的，農村的經營制度，產權制度等其他制度的改革推進，都是在土地制度推進的基礎上拓展的。農村土地確權是穩定土地承包關系，增加農民收入，發展適度規模經營，實現農業現代化的事大舉措。

一、農村土地確權的意義

維護農民土地承包的合法權益。土地是農業最基本的生產資料，土地確權就是給農民吃上了“定心丸”。有利于明確土地經營權歸屬，解決土地承包經營糾紛，維護農民土地承包的各項合法權益。一經確權，農民就是土地承包經營權的物權權利人，有利于依法保障土地承包的權益。農民可用自己的權證進行抵押貸款，可以依法把承包地進行流轉，這樣農民的財產性收入就會增加。

穩定和完善農村土地承包關系推動城鄉統籌發展。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨農村政策的基礎。土地確權就是把土地承包關系搞扎實，進一步把承包的地塊、面積、四至等搞清楚。土地糾紛一直是影響農村穩定的突出因素，土地確權可以從源頭上解決歷史遺留問題。開展農村土地確權工作，就是給農民承包地一個合法的“身份證”，有利于鞏固和完善農村土地基本經營制度，保持農村土地承包關系長久不變，進一步推動黨在農村基本政策的落實到位，推進城鄉統籌協調發展。

提高土地利用效率加快農業現代進程。土地確權滿足了農民留土離鄉的現實訴求，促進農民向二、三產業的轉移，推進了農村土地有序規范流轉，優化了土地資源配置，提高了土地的綜合利用效率。承包經營權屬的明晰，為農業規模化、集約化和產業化經營奠定了基礎，促進了新型產業主體的培育，為解決農村融資困難創造了條件，加快了農業現代化的進程。

二、農村土地確權中存在的問題

對農村土地確權認識上存在誤區。首先，土地確權是“實行土地私有”的認識是錯誤的。土地確權是以法律的形式將土地權利確定下來，這種權利的確定，在形式上有“土地私有”的傾向，很容易讓農民產生土地私有化的錯覺。這種認識上的偏差導致部分農民認為土地是自己的，從而影響實現農村公共利益。其次，土地確權就是強制推行土地流轉的認識是錯誤的。土地流轉推動了農村經濟的適度規模化經營，有利于加快農業現代化進程，是實施鄉村振興戰略的主抓手。土地確權旨在：以農民利益為核心，完善土地流轉政策。

土地確權中各方利益存在矛盾。土地確權政策的落實，離不開政府、集體和農民三方的共同參與。土地確權促進土地流轉，由此產生了經濟利益和政績利益等。這其中有政府自身的利益、村集體的土地收益以及處于弱勢地位的農民的合法利益。三方在這個過程中存在著此消彼長的利益上的矛盾。

土地確權是在既有的承包地基礎上進行的法律和政策上的認可，這樣就意味著曾經放棄土地承包權的農民失去了承包土地的權利。直接危及到那些放棄土地經營權的農民的利益。隨著城鎮化的發展，也必然產生土地的調換和征占。但土地確權意味著農民對土地權利的一種強化，至使村集體不能輕意收回或調用土地，尤其會出現部分農民阻礙公共事業的發展現象。

三、推進土地確權工作的做法與建議

依法依規確保穩定。嚴格按照《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地承包法》和《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》等相關法律政策規定，開展農村土地承包經營權確權登記。土地確權要在堅持二輪承包關系不變、農戶實際承包地塊不變的基礎上，以已經簽訂的土地承包合同和已經頒發的土地承包經營權證書為依據，通過調查測量，進一步明確農戶承包地面積和空間位置。土地確權政策要深入到農民中去，及時了解農民在土地確權過程中的真實情況和意見、建議。嚴格按照政策法規執行，做到為民、務實、靈活、妥善地處理村民用地的實際情況和土地確權的關系，這樣才能得到農民的真心擁護和支持。

尊重歷史民主協商。要堅持確權確地為主，總體上要確地到戶。原則上維護農戶承包地塊的四至和邊界，測量后的實際承包面積與原土地承包合同、權屬證書記載面積不一致的，要根據集體通過的土地承包經營權登記頒證方案進行確權。屬于原承包地塊四至范圍內的，原則上應將經農戶確認簽字的實測面積確權給原承包農戶。清查、調查、確權、登記的每一個環節必須實行民主協商，重大事項要民主討論決定，杜絕暗箱操作、強行推動。確權工作中遇到的重大問題，必須要有群眾共同參與，取得群眾理解與支持，努力實現群眾滿意。

服從質量分段推進。土地承包經營權確權登記頒證，必須做細做實，確保質量。要根據實際，統籌安排資源，科學把握進度，分期分批，積極穩妥推進。要實行全程質量控制，守好質量關口。縣、鄉兩級是組織實施確權登記頒證工作的關鍵主體，要強化屬地管理，層層落實責任，對本行政區域內的登記頒證工作全面負責。首先要成立機構，制訂工作方案。其次要宣傳動員，開展培訓。最后確定測繪公司，組織航拍作業。

監督檢查督促指導。建立健全確權登記頒證工作情況報告、監督檢查和成果驗收制度，切實加強對確權工作的督促檢查，適時組織對成果進行驗收。督促指導各地建立健全糾紛調處機制，依托確權工作化解存量土地糾紛，堅決防止產生新矛盾，確保確權工作穩步快走，讓確權成果得到群眾認可，經得起歷史檢驗。建立健全縣、鄉、村三級信息暢通、運轉高效、服務規范的農村土地承包經營權流轉服務體系，創新農業經營體制機制，促進農村土地適度規模經營，推動農業轉型升級。

農村土地確權是新時期加強農村改革發展的重要工作。開展農村土地確權，是依法維護農民的土地經營權的重要舉措，是推動土地規范流轉、侃進土地適度規模紀營、發展現代農業的客現需要，是深化農村產權制度改革、增加農民財產性收入、實施鄉村振興戰略的有效途經。