民政福利機構推進社會工作專業化發展的比較研究

安雅琪

由于經濟發展、地域條件等方面的不同，東西部地區省市民政系統推進社會工作專業化的過程在具體落實方面有著明顯不同，對比東西部地區省市民政系統推進社會工作專業化的過程對促進社會工作全面發展來說是十分必要的。本項目采用問卷、個案、實地訪談等研究方法，就相關政策、崗位設置、社工工作環境、人員素質等方面對山東秦安市、廣東佛山市、四川成都市、廣西玉林市市屬社會福利院進行調查分析，研究比較經濟發展有差異的東西部省市民政系統推進社會工作專業化過程的方法、路徑、模式及其經驗，為進一步針對性地推行東西部地區民政社會工作專業化提出決策參考。

近幾年以來，國家在民政社會福利機構大力推進社會工作專業化，各級市政系統也相繼出臺系列政策和措施來保證社會工作專業化的發展，十三屆全國人大的政府工作報告中，李克強總理第四次明確提出：促進社會組織、專業社會工作、志愿服務健康發展。（李克強作政府工作報告第四次提出要促進專業社會工作健康發展，新華社，2018.35）各省市也在積極推進社會工作專業化的發展，但由于經濟發展、地域條件等方面的不同，東西部在具體落實方面仍有很大的差異。時立榮指出，為社會工作提供載體的具有中國特點的不同模式的四種非盈利組織為：（1）“草根內生模式”指中國社會內部自發形成的民間自治組織，具體是指民間自治組織和民辦非企業單位，是最符合西方概念定義的非營利組織；（2）“行政舉辦模式”指中國政府行政管理體制內的官辦非營利組織，具體指現行行政管理體制內的社會事業單位，是最不符合西方概念定義的非營利組織，但目前其地位、功能和實力占絕對優勢，是今后社會領域行政改革的主要對象；（3）“脫殼衍生模式”指按照組織社會化和制度規定的社會期待，由政府力量推動的從原來行政體制內逐漸脫離出來的一種組織生成形式，它經歷了中國特有的從“單位制”到“社會人”的轉變過程，如學術性學會，在今后的變化中，這種模式生成的組織會占據很大部分；（4）“外化移植模式”，指幾乎直接吸收西方社會的組織模式而存在的非營利組織，是中國社會外部制度化壓力的產物。（時立榮.突破傳統社會工作邊緣化的新選擇[A].王思斌等編《社會工作專業化及本土化實踐》[C].社會科學文獻出版社：2006，233）依據我國目前情況，官辦服務機構是當前社會工作最應介入的領域之一，所以本課題選擇第二種模式即“行政舉辦模式”的組織，即現行行政管理體制內的公益類社會事業單位作為對象進行研究。研究比較經濟發展有差異的東西部省市民政系統推進社會工作專業化過程的方法、路徑、模式及其經驗，為進一步針對性地推行東西部地區民政社會工作職業化提出決策參考。

一.福利機構隊伍結構以及社工隊伍建設的現狀

本課題分別選擇東西部各兩座經濟發展有差異城市——涵蓋了沿海內陸與北部南部的山東泰安市、四川成都市、廣東佛山市、廣西玉林市四所城市的市屬社會福利院進行調查分析。

（一）四省市福利院概況

佛山市社會福利院是佛山市區規模較大，設備較好、管理規范的集托養、醫療、康復、娛樂、教育、社工于一體的廣東省一級社會福利事業機構。全院社工總人數30人，具有一支高素質社工隊伍。從人員來看，其中專職社工20人，占社工人員總數的66.67%；兼職社工3人，占社工總數比例的10%；高校實習生7人，占社工總數比例的23.33%，此外還有部分長期志愿者協助社工開展服務。

成都第一社會福利院院下設辦公室、人事科、財務科、總務科、業務社工科、醫療康復科、療養科、特護科、福利科等9個科室，全面負責老人在院生活、醫療、保健、康復等工作。社工人員共16人，從人員來看，其中專職社工12人，占社工人員總數的75%；兼職社工2人，占社工總數比例的13%；高校實習生2人，占社工總數比例的12.5%，此外還有部分長期志愿者參與日常社工服務。從文化程度來看，應屆畢業生11人，占社工總數比例的68.75%；專科生3人，占社工總數比例的18.75%；本科實習生兩人，占總數比例的12.5%。從介入機構途徑來看，通過面試應聘進入本機構者10人，占社工總數比例的62.5%；通過崗位調動進入本機構者3人，占社工總數比例的18.75%；通過實習分配進入本機構者3人，占社工總數比例的18.75%。

玉林市第一社會福利院內并未開設社工科，沒有完整的組織架構，它實質上已變成一種晚期老年人收容所的模式，是四所福利院中最為特殊的一所。院內持有社工證的人員均散落在辦公室、財務科等部門，一人身兼多職的現象普遍存在，權責不明確，嚴重阻礙了了社工專業化的發展。因福利院以年邁，身體不適的老年人居多，也很少開展有關的社工服務活動，更未有長期志愿者進行志愿服務。制度管理、設備組成也缺乏完善。院內社工人員總數5人，從人員組成來看，尚未有專職社工和高校實習生。從文化程度來看，本科畢業生3人，占社工總數比例的75%；專科畢業生2人，占社工總數比例的25%。從介入機構途徑來看，通過面試應聘進入本機構者1人，占社工總數比例的25%；通過崗位調動進入本機構者3人，占社工總數比例的75%。

泰安市社會福利院在組織結構上內設辦公室、總務科、財務科、衛生所、頤養護理中心、孤殘兒童康教中心、星光老年公寓、社區服務中心、麻塔分院，分三個院落辦公。共有事業編制職工57名（其中干部34名、職工23名），企業職工10名，臨時工19人。離退休人員38人。并未有專門的社工科，社工人員總數10人，其中應屆畢業生6人，占社工總數的60%，專科畢業生3人，占社工總數比例的30%（均通過崗位調動進入本機構）。其中有三人來自企業單位，企業單位的專職社工3人均通過機構邀請的形式進入本機構，以及本科實習生1人。

（二）四省市社會福利院推進社會工作專業化現狀

關于四所市屬社會福利院推進社會工作專業化現狀，本文主要是從制度建設、相關政策的實施、崗位設置情況、人員素質等方面進行探討的。

在制度建設方面，隨著國家對社會工作的大力推進，泰安、成都、佛山三所城市的政府均建立了較為完備的社會工作法律制度體系，包含社會工作考試制度、社會工作職業管理制度、社會工作崗位設置和開發制度等，發展較為相對成熟的佛山地區在此之上還推出了一系列激勵措施；泰安市政府印發的《關于進一步加強社會工作專業人才隊伍建設的實施意見》和《泰安市社會工作人才隊伍建設發展規劃（2016-2020）》指出建成1至2個市級社會工作專業人才培訓基地，2至3個社會工作專業實訓基地。2020年，對每名社會助理工作師進行每年不少于24學時的繼續教育和培養，對每名社會工作師和高級社會工作師進行每年不少于30學時的繼續教育，對現有每名社會工作崗位服務人員進行累計不低于200學時的專業培訓，《佛山市禪城區社會工作人才培育扶持辦法》指出，社工可免費參與政府舉辦的社會工作考前輔導、本土獨督導人才培育計劃、社會工作人才繼續教育等。總體看來，泰安地區的制度建設方向主要體現在崗位的設置和開發，發展更為成熟的佛山地區除崗位的設置和開發外，對人才的激勵保障也做出了詳細的實施細則說明，而對于起步較晚的的兩所西部城市，各項法律法規還有待建設。

相關政策的實施層面，佛山市社會福利院在推進社會工作專業化的進程中，政府推出一系列針對社會工作人才及社會工作服務機構的專項扶持政策來保證社工專業化的發展。社會工作者免費參與多種社工人才相關課程與培訓、考取社工師可補助1000-2000元再每月補助300元，滿足連續服務三年且所開展服務項目績效評估均良好以上等條件的高層次社工人才可獲得一次性2萬元連續服務獎勵以及安家補助、房租補助、工資外津貼等，涵蓋了社工人才實習、個人提升、團隊發展、優秀社工獎勵等方面，為社工專業化的發展提供了較為全面的保障，也促使了更多優秀社工的涌出。“我是從廣州來到這里的，在這里工作了一段時間以后就決定要在這里發展了。佛山有相對清晰的社會工作制度設計和發展規劃，在這樣的環境里發展，能提供給我們很多的政策配套。成都市政府除響應國家政策外，出臺了《意見》，明確規定機構專職社會工作者的平均薪酬待遇不應低于當地上年平均工資水平（經過訪談得知2017年為6850元）以及其他方面的政策保障，針對機構缺乏相應社工人才的現象，近幾年來政府也通過購買服務購買崗位人員來保證社工隊伍的專業化發展；泰安市社會福利院所在的泰山區與玉林福利院所在的玉州區，除基本工資（1000-2000元）外，僅按照國家政策給予本地區的社會工作者取得助理社會工作師資格證書的社會工作者每人每月補貼標準300元，取得社會工作師資格證書的，每人每月薪酬補貼標準為600元。毫無額外的補貼和實施政策，薪酬待遇低，直接導致社工的物質生活難以保障，人才流失現象格外顯著。即使在佛山這種社會工作發展較為完善的地區，社工們仍然擔心薪酬和生存問題。我們的訪談對象有在福利院實習即將畢業的社工小李，小李坦言，即便很享受社工的工作氛圍，將來畢業選擇從事社工行業的可能性并不大。目前或許只有少部分同學會選擇從事社工行業，而且大部分以女生為主。“其實不是不想從事這個行業，而是不敢選擇。我們在實踐的過程中了解到，盡管未來社工專業會是一個很大的缺口，但處在剛剛起步發展的社工行業薪酬普遍不高，這對我們男生來說會是很大的壓力。這使得很多社工專業畢業生，尤其是男生，選擇放棄這個行業。社工與其他工作最大的不同就是突出人性化，但它在本質上還是一份工作。倘若社工薪酬能有一個持續提高的空間，我會毫不猶豫選擇社工行業。”

關于崗位的設置情況，玉林社會福利院內也沒有完整的組織架構，未開設社工科，持有社工證的人員均散落在辦公室、財務科等部門，院內一人身兼多職的現象普遍存在，權責不明確，嚴重阻礙了了社工專業化的發展。 “泰安市社會福利院相對于玉林福利院來說，有專門的社會工作者的崗位設置，但專業的社會工作者較少，且未開設專門的社工科。“目前全市持證專業社工才僅有400余人，專業社工人才較少，但從事社工相關工作的人卻不少，不過都缺乏相關的專業培訓。佛山市《關于社會工作專業崗位設置及社會工作專業人才激勵保障的指導意見》提出，社會工作專業崗位設置結構比例為：事業單位社會工作專業技術崗位按國家有關事業單位崗位設置管理的規定設置：城鄉社區按照服務對象的一定比例設置社會工作崗位，每個城市社區至少設置3個、農村社區至少設置1個社會工作專業崗位；專業社會工作機構以及應以社會工作方法為主提供服務的公益服務性社會組織，社會工作崗位一般不低于機構崗位總量的35%，其他接受政府購買服務的公益服務性社會組織社會工作崗位設置的比例一般不低于機構崗位總量的25%。（社會工作崗位開發設置政策亮點概覽[J].中國社會工作，2017，（二））在針對專業社工人員的政策背后，現實是禪城區社工缺口較大的現實。這種現實也濃縮到地處禪城區的佛山社會福利院。盡管在這樣的政策要求下，佛山福利院建立了一支高素質的醫療，康復、特教、護理、管理、社工等各類專業技術隊伍，但是福利院社工的需求量仍然非常大。“我們有很多項目可以做.但太缺社工了，往往一個人就需要負責一個項目，策劃、服務、招募人員、舉辦活動等，各個環節都是一個人來做，壓力非常大，而且也很難兼顧周全。”福利院的一線社工梁某說。通過調研，我們還得知成都第一社會福利院社工有一套專門的服務標準：基礎護理為定期組織健康講座、制訂康娛計劃，開展老年社會工作，有針對性的進行情緒疏導、心理咨詢等；介護一級服務為提供法律咨詢服務、專業人員介入進行精神/心理慰藉；介護二級服務為專業社工師個案心理支持服務，有針對性的進行情緒疏導、心理輔導，建立康復意識和理念；介護二級以上服務為根據評估確定個案化服務方案。根據此套專門的服務標準，福利院設置了相關崗位，實習生重點負責介護一級的服務，而專業的社工師活著有工作經驗的專業社工主要負責介護二級及以上的服務。

隨著社會的不斷進步和發展，社會工作面臨的問題更加復雜和多樣化，這就使得從事這一職業的專業人員需要具備較高的綜合素質，這就在教育背景、知識結構、心理素質等方面對社會工作者提出了具體的要求。（王思斌.社會工作概論[M].高等教育出版社，2002.）首先在教育背景方面，佛山社會福利院社工總人數27人，碩士生1人，占社工總數比例的3.33%；應屆畢業生15人，占社工總數比例的50%；專科生4人，占社工總數比例的13.33%；本科實習生7人，占社工總數比例的23.33%。成都第一社會福利院社工總人數16人，應屆畢業生11人，占社工總數比例的68.75%；專科生3人，占社工總數比例的18.75%；本科實習生兩人，占總數比例的12.5%。玉林社會福利院社工總人數5人，本科畢業生3人，占社工總數比例的75%；專科畢業生2人，占社工總數比例的25%。泰安社會福利院社工人員總數10人，其中應屆畢業生6人，占社工總數的60%，專科畢業生3人，占社工總數比例的30%（均通過崗位調動進入本機構）。其中有三人來自企業單位，企業單位的專職社工3人均通過機構邀請的形式進入本機構，以及本科實習生1人。通過以上的調查數據得知，四所福利院絕大部分的專業社工都是社會工作專業出身；在知識結構結構方面，王思斌指出，一名合格的社會工作者除了具備一定的基礎知識外，還應具備良好的社會工作者的專業知識。（王思斌.社會工作概論[M].高等教育出版社，2002.）因為四所市屬福利院的專業社工均持有專業社會工作師證，都具備最基本的知識素質要求。隨著社會的轉型和發展，社會工作者的知識結構需要既高度分化又高度融合，佛山市政府還通過開展多種免費的社工人才參與的相關課程與培訓來強化社會工作者的知識結構，其余三所市屬福利院有過專業學習的社會工作者表示，其主要是參加過政府一些部門通通以直直的社會工作者短期培訓班，培訓班時間短，次數少，而且教授的新知識與新技能并不系統，很難形成一整套完備的知識結構；在心理素質方面，在開展社會工作的過程中，必然會遇到各種各樣的困難，這就要求社會工作者要具備良好的心理素質。

二.針對社會工作隊伍中突出存在的問題對中國東西部省市社會福利院（民政機構）推進社會工作專業化的反思

（一）專業人才欠缺、專業能力不足

通過前文對四所民政福利機構的隊伍結構的分析，泰安市社會福利院與玉林社會福利院社會工作隊伍尚未形成一套完善的發展模式。此外，兩所福利機構的社會工作者也幾乎沒有接受過具有針對性的專業培訓.文軍認為，社會工作人才隊伍的專業化至少包括三個層面：一是社會工作價值與理念層面上的專業；二是社會工作理論與知識層面的專業；三是社會工作實務技能層面的專業。（文軍.《社會工作人才隊伍的專業化與職業化建設》[J].新資本，2007， 85-88）而知識與技能的獲得，一方面來自于本專業的文化積累，另一方面則來自于針對性的專業培訓。調查所得，兩所福利院內社工人員少，普遍文憑偏低，社工普遍是非社會工作專業出身，通過短期自學和培訓取得社工資格證，雖具備一定的實踐經驗，但缺乏必要的專業基礎和理論知識，基本的素質與能力尚未達到要求。

（二）社會工作者薪酬待遇低，激勵和保障制度不到位，導致人才流失。

前文提到，佛山社會福利院所在地區禪城區在推進社會工作專業化的進程中，推出一系列針對社會工作人才及社會工作服務機構保證社工專業化的發展的專項扶持政策，涵蓋了社工人才實習、個人提升、團隊發展、優秀社工獎勵等方面，為社工專業化的發展提供了較為全面的保障，也促使了更多優秀社工的涌出；成都市政府的《意見》對機構專職社會工作者的平均薪酬待遇以及其他方面也做出了政策保障，針對機構缺乏相應社工人才的現象，近幾年來政府也通過購買服務購買崗位人員來保證社工隊伍的專業化發展：泰安市社會福利院所在的泰山區與玉林福利院所在的玉州區，除基本工資和相應的考取證書后的補貼外毫無額外的補貼和實施政策，薪酬待遇低，直接導致社工的物質生活難以保障，人才流失現象格外顯著。“社工與其他工作最大的不同就是突出人性化，但它在本質上還是一份工作。如果社會對社工工作能夠有一個更加正確、清晰的定位，或許對提高社工薪酬有很大的突破作用。倘若社工薪酬能有一個持續提高的空間，我會毫不猶豫選擇社工行業。”佛山社會福利院社工小文說。社工們表示.資金問題是開展工作的局限所在。開展的項目大多是需要政府撥款，但是資金的申報流程走得很慢，常常會出現項目資金周轉不靈的情況，這對我們項目的開展來說會是很大的障礙。而且，資金問題還會影響到社工的工資，有時候還會遇到遲發工資的情況，甚至有時候這個月的工資要到下個月20多號才發，這對社工自身的生活確實有影響。這也反映了目前中國大部分地區的問題，即社工薪酬只能解決溫飽問題，大部分社工工作幾年后物質生活難以保障，對職業前景感到模糊，受到其他高福利高待遇的行業的誘惑則紛紛選擇轉行，從而導致社工人才高度流失或流入到社工發展較為成熟的深圳以及廣州上海幾個薪酬較高的沿海大城市。

（三）針對社工流動性人的反思

針對近年來佛山社工的流動性問題，總結四所福利院的訪談內容，很多社工反映，社工對于城市的歸屬感更為重要。不少社工服務的是社區基層群眾，能否在這個城市落地生根，佛山能否提供更多政策配套，社會能否給他們一種身份的認同、文化的認同，這也是社工們更為看中的。社工畢竟是一個全新職業，流動性強也并不代表這個職業的薪酬待遇存在很大問題，或者說這個行業的吸引力不強。而恰恰相反，很多社工走進社會以后，自我提升的要求是很高的，除薪酬待遇之外，他們非常渴望獲得能力的提升與持續的項目成長空間的。

總體來看，與西部地區相比，東部地區經濟發達，社會工作起步較早，社工崗位的設置和開發力度相應較大，西部地區由于經濟水平落后，社會工作起步較晚，社工發展也相對滯后。2008年以來，國家雖然大力推進社工專業化，各省市也在積極推進社會工作專業化的發展，但東西部地區由于經濟發展、地域條件等方面的不同，尤其在崗位設置方面，落實程度仍有很大的差距。對于西部地區，基層政府應重視社會工作的發展問題，可以通過參考社會工作發展較為成熟的城市的經驗，來推進社會工作專業化的發展。針對專業人才欠缺與專業能力不足的問題，政府要可以加大購買社會工作服務的力度，購買資深社會工作人員來傳授服務知識和技巧，通過出臺薪酬保障機制和人才激勵措施防止人才流失，國家也需加強財政支持來保障基層政府推動社工專業化的發展，改變東西部社會工作專業化發展失衡的狀況。