全球城市發展背景下上海市城鄉公園體系建設思考

李 艷 LI Yan

《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市；提出建設天更藍、水更清、地更綠，人與自然和諧共生的美麗上海[1]。在上海建設全球城市的總體目標下，生態空間將作為重要要素參與全球競爭，生態環境和宜居品質是重要的一環。而公園是生態空間的重要組成部分，是具有改善城市生態環境、科教健身、文化藝術、防災避災等多種功能的城市公共開放空間，在滿足人民日益增長的生態環境需求方面承擔著重要作用。目前，上海在公園建設方面與全球城市仍然存在差距，本文通過對公園體系發展脈絡的梳理和全球城市公園建設發展趨勢分析，為上海建設公園體系提供經驗借鑒和發展建議。

1 公園概念的演進

1.1 從園林到公園

世界造園已有6 000多年的歷史，而真正意義上的公園產生不過是近一兩百年的事情。公園的公共開放屬性伴隨著其誕生和發展，早期的一部分公園是將原本為少數貴族所有的私園、宮苑、獵苑等逐步開放，成為面向市民的公園[2]。現代城市公園產生的主要動因是為了解決城市化過程中人口膨脹、交通擁堵、衛生環境惡化等一系列社會問題。

從只有少數貴族可以享受的園林到對市民公共開放的公園，其社會意義更大于其景觀意義，也是呼吁社會公平的思潮在城市空間的投影。波士頓公園系統和紐約中央公園的設計者，奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）的理想是“貧困的人們能夠變得高尚而優雅，不同等級和階層的人能夠和平共處”，而公園則為這一設想提供了場地。

隨著時代的變遷，公園作為公共開放空間的特征也逐漸被固化并進一步強化。公共開放空間的屬性也使得公園在與其他開放空間、公共服務設施組合設置的時候能有極強的兼容性，達到最好的空間活力效果。

圖1 波士頓“翡翠項鏈”公園系統布局圖

圖2 香港特區法定郊野公園和特別地區劃定范圍圖

1.2 從公園到公園系統

公園的產生極大改善了城市環境，滿足了人們親近自然的渴望。隨著城市化進程，人們認識到單個公園對城市環境的作用是有限的，開始重視公園系統建設。最早提出公園系統建設的是美國，美國的公園系統（Park System）指公園（包括公園以外的開放綠地）和公園路（Parkway）所組成的系統。通過將公園與公園路的系統連接，達到保護城市生態系統，引導城市開發向良性發展，增強城市舒適性的目的[3-4]。

公園系統的代表是著名的波士頓“翡翠項鏈”公園系統（Boston Emerald Necklace），這是一個以自然水體保護為核心，將河邊濕地、綜合公園、植物園、公共綠地公園路等各種功能綠地連成一體的公園系統[5]（圖1）。100多年后的今天，它依然是一個健康運作的城市公園系統，同時還是野生動物的天堂。

1.3 從城市公園到郊野公園

早期的公園建設更關注城市化地區，隨著城市化的發展和城市的擴張，人們開始將視野擴展到郊野地區。最早的實踐是英國的“郊野公園”建設，為了控制建成區的擴張和引導城市健康發展，英國首先提出在城市外圍的綠色地帶引入一定的基礎服務設施和游憩活動，建設“郊野公園”。

郊野公園實質起著連接城市和鄉村的過渡作用，更強調自然屬性，注重對原有地形、植物、水系等地貌特征的保留，以生態保育、自然保護、休閑游憩、健身康體為主導功能，使公園的概念和內涵得到拓展，是對城市公園的重要補充，也體現了公園發展全域化的趨勢。

香港郊野公園建設為目前處于快速城鎮化發展階段的中國城市提供了一個可資借鑒的樣本。借助郊野公園建設，香港在人多地少的客觀情況下，保護了全港3/4的生態空間，在提高環境質量的同時，還為市民提供了豐富的游憩休閑空間[6-8]（圖2）。

從公園內涵和發展的演變歷史可以看出，公園產生和發展與城市化進程息息相關，是希望從自然的角度解決城市問題，其本質是提供一個開放包容、不分階層、享受安靜和休憩的機會，一個聚集和釋放社會能量的公共空間，其生態性、開放性、體系性、全域性在發展中得以強化。

2 全球城市的公園建設新趨勢

從對倫敦、紐約、東京等全球城市最新發布的戰略規劃來看，公園體系建設主要體現在網絡完善、服務覆蓋和品質提升3方面，關注公園的連接性、可達性、特色性等特征。

2.1 網絡完善

全球城市十分關注公園體系的構建，并不斷完善其內涵，具體體現在從覆蓋城鄉的前提下提升公園的網絡空間連接。

2.1.1 強化公園的公共空間屬性

對公園的界定基于開放空間的類型建立城鄉一體的分級分類標準，而不局限于建設用地與非建設用地、城與鄉的差別。

以倫敦和東京為例，倫敦提出的七級公共開放空間體系既包含體現郊野特征的區域性公園，也對城市內各個級別的公園和小型開放空間的建設標準及服務半徑進行了界定（表1）。東京的公園分類中既有面向城市居民的綜合公園、運動公園，也有為住區居民提供日常服務的街區公園、近鄰公園和地區公園，也包括以滿足大城市和都市圈內的休閑需要為目的的廣域公園[9]。

2.1.2 提升公園的網絡空間連接

強調將綠色基礎設施連接成網，體現綠色開放空間的連接性。

以倫敦和東京為例，倫敦在《大倫敦規劃》中提出將綠色基礎設施要素納入更廣闊的生態空間網絡，并鼓勵與藍絲帶網絡、行道樹系統等其他綠色系統相連接[10]。東京在《2020的東京》中提出建設水域空間和綠色長廊環繞的魅力城市，將城鐵沿線且跨東京荒川和多摩川的直徑為30 km的綠色地帶連接起來，形成由公園、綠地、河流組成的綠蔭網絡[11]（圖3）。

圖3 東京水綠環繞的綠色網絡示意圖

圖4 日本都市公園配置標準示意圖

2.2 服務覆蓋

全球城市普遍關注綠色空間供給的公平性，不僅對公園綠地提出了全覆蓋的要求，也強調綠色網絡的可達性。

2.2.1 強調基層公園的均好性

通過嚴格而完整的公園分級體系，確保市民能以適宜的距離到達不同等級的公園，特別對于與市民生活最為密切相關的基層公園布局強調均好性。

以東京為例，日本在《都市公園法》中明確規定了住區基干公園和都市基干公園的服務半徑、標準面積、服務人口等（圖4）。東京在土地資源極度緊張的情況下，利用各種城市縫隙建起各層級的公園（圖5），其中，2 hm2以下的街區公園和近鄰公園個數占比超80%，數量多、分布均勻、服務效率高，保障了市民日常的休閑游憩和健身的需求。

2.2.2 關注綠色網絡的可達性

對公園或綠色網絡的覆蓋水平和可達性提出了具體量化的評估標準。

以首爾和紐約為例，首爾在2030規劃中提出公園服務全覆蓋的總體目標[12]，紐約在《紐約2030》中提出99%的人步行0.5英里（800 m）可達公園綠地[13]（圖6），均體現了全球城市對公園服務全覆蓋的要求。悉尼2030規劃中提出居民出門3 min可到達通往公園的綠道，更強調綠色網絡體系的可達性[14]（圖7）。

2.3 品質提升

全球城市關注公園品質和特色，均有一批有代表性的旗艦公園作為城市地標。

2.3.1 打造具有特色的旗艦公園

在實現基本覆蓋的基礎上，全球城市都十分看重具有特色的公園空間，倫敦、紐約在規劃上都非常強調旗艦公園的建設，關注公園特色與設計，突出公園作為休閑目的地的功能。

以紐約為例，紐約在2030規劃中提出建設和提升一批有特色的旗艦公園，高線公園就是具有國際影響力的特色公園之一。以芝加哥為例，芝加哥千禧公園與美術館、自然博物館等文化設施結合設置，并在公園中融入露天音樂廳、特色雕塑等具有特色的文化要素，成為展示芝加哥城市藝術文化的公共客廳和最受歡迎的地標和景點之一。

2.3.2 鼓勵公園空間的功能復合

鼓勵公園與其他功能的有機復合，打造具有活力的休閑空間。

日本的公園與體育功能結合度很高，在公園分類中，體育公園與綜合公園同為都市基干公園，服務整個市區。同時，日本的公園還與防災功能緊密聯系，大量小公園和安全地帶通過街道相互連結，構成了防災型的公園系統（圖8）。

圖5 東京都重點公園、綠地規劃布局圖

圖6 紐約中心城綠化服務覆蓋示意圖

表1 倫敦公共開放空間分類一覽表[11]

3 上海現狀水平與差距分析

3.1 總量有差距

根據《上海市綠化市容統計年鑒（2016）》，至2016年底，上海市綠地面積1 316.81 km2，其中公園綠地面積189.57 km2，人均公園綠地面積7.6 m2/人，城市公園217個，面積26.55 km2。公園綠地的面積構成中，公園與綠地的比例約為1︰6，公園面積遠小于綠地。

與其他全球城市對比，上海的公園個數、面積都有較大差距。以東京為例，2013年東京都有2 041座公園，總面積39.88 km2，綠地面積10.65 km2，公園與綠地的面積比例約為4︰1，構成了各級公園為主、綠地為輔的的公園體系。

3.2 布局不均衡

從公園綠地區縣分布來看，因為外環綠帶已基本建成，近郊區好于中心城和遠郊區（圖9）。從公園綠地人均指標來看，中心城區人均水平遠低于全市人均水平，總體綠化水平有待提升（圖10）。從公園綠地覆蓋水平來看，可達性基本滿足，但仍有部分空間尚未實現服務覆蓋（圖11），全市平均覆蓋水平約70%，新市鎮和農村地區有待提升。

從公園使用來看，中心城區的游人密度遠高于全市平均密度，市民休閑游憩需求旺盛，但空間趨于飽和，公園超負荷服務。

圖7 悉尼宜居綠色網絡示意圖（悉尼2030）

圖8 東京防災公園布局圖

圖9 上海現狀公園綠地分布圖（2016年底）

圖10 上海各區現狀人均公園綠地水平（2016年底）

3.3 系統性不強

現狀公園以散點狀布局為主，公園綠地斑塊之間缺乏連接性的綠色廊道，線性綠色空間尚不成體系。現狀林蔭道和綠道主要基于現狀綠化和道路條件，缺乏系統上的布局考慮（圖12）。

3.4 品質待提升

城市公園的總量增長與游客總量增長不匹配，體現出公園吸引力不足（圖13）。市民不再滿足于傳統的綠地景觀和簡單的游憩設施，特色化的需求更加突出，體育與文化主題公園、郊野公園等新型公園形式受到了市民的廣泛認可。

如閔行體育公園將運動休閑設施與公園綠地結合設置，公園成為自然休閑、體育活動和生態健身的綜合性場所。靜安雕塑公園是公園與文化功能有機融合的范例，公園綠地與自然博物館結合設置，并在公園設計中融入特色雕塑，定期舉辦藝術展覽、園藝講堂等文化活動，已成為上海具有影響力的旅游目的地和地標之一。

表2 上海城鄉公園體系建設標準

資料來源：筆者自繪。

圖12 上海中心城現狀林蔭道分布圖

圖13 上海歷年游人數量變化情況

4 建設與實施思考

全球城市樹立了公園建設的標桿，對于目標建設卓越全球城市的上海，未來開展城鄉公園體系建設，不僅需要體現公園系統、郊野公園、開放空間等概念的演進，具備體系性、全域性、開放性，同時也要符合新時期全球城市的發展特征，關注網絡完善、服務覆蓋、品質提升等方面，在規劃以及建設實施上關注以下幾方面。

4.1 體系構建上， 打破城鄉二元

上海的郊區有大量的水、田、林生態空間，生態環境明顯優于城市化地區。但郊區的生態空間無法取代公園所能承擔的日常休閑功能。通過對公園綠地500 m服務半徑覆蓋分析可知，上海當前公園建設缺口最大的是在新市鎮和鄉村地區。在新的發展趨勢下，鄉村地區的休閑需求也需要得到重視和滿足。

4.1.1 探索城鄉公園地類突破

為更好地開展城鄉公園建設，應在地類上有所突破，公園建設不應局限于建設用地中，建議將公園作為生態空間進行管控，區分公園中的建設用地和非建設用地，進行用途分區管理。對于城市化地區和鄉村地區的公園進行差別化引導，城市公園的建設用地比重可較大，功能更加復合；鄉村公園則以農用地為主，突出與鄉村功能的結合。

4.1.2 破解鄉村公園建設標準

從2016年開始，上海已經開展了第一批郊野公園的建設，跨出了公園覆蓋城鄉的第一步，但對于鄉村地區公園的建設研究尚不足，尤其是地區級、社區級公園的標準尚不清晰。鄉村地區的公園建設從建設規模、建設方式、建設成本、用地類型等方面看，與城市化地區的公園都有較大差異。上海未來城鄉公園體系發展的首要任務便在于破解覆蓋城鄉的公園建設，在現有基礎上，未來應充分研究鄉村地區對于地區公園、社區公園的需求。

4.2 空間布局上， 強化網絡聯系

相比國外公園體系的發展經驗，上海的公園在空間布局方面存在著點狀布局、連通不足的問題。一是從休閑體驗角度出發，上海公園的建設更多體現出點狀布局的特征，綠道網絡和林蔭道系統尚未完善，無法有效串聯公園之間的活動聯系，這樣也導致了市民的休閑活動更多體現為目的地導向以及單一目的導向，而無法提升“從家到公園”以及“從公園到公園”的過程體驗；二是從生態網絡角度出發，公園之間的生態系統尚未形成聯系，生物遷徙的通道就無法得到有效保障，也間接影響了上海市域尤其是中心城的生物多樣性特征。

未來的上海在建設公園的同時，公園綠地之間的網絡建設也十分重要，要借鑒悉尼、波士頓等城市的案例，強化公園之間的連接性，并做好“最后一公里”的公園綠地服務。

4.2.1 強化市域生態走廊建設

在市域范圍內的大尺度生態空間布局中，郊野公園是其中重要的生態節點。因此未來要構建公園網絡，首先應強化市域生態走廊的建設，通過生態走廊連接以郊野公園為代表的大面積生態斑塊。在此基礎上，逐步通過主城區的大型生態空間滲透到中心城范圍內。

4.2.2 強化公園的多維度連接

在大尺度生態空間營造的基礎上，應關注市民的休閑活動需求，強調公園綠地的可達性、連通性，突出公園綠地的體系化建設，在形態上通過線性綠地、塊狀綠地等空間，有收有放，形成體系。通過濱水開放空間、綠道、林蔭道等相互連接，同時與文化、休閑和運動功能相結合，創造有趣而富有吸引力的空間。

4.2.3 確保綠色空間的公平性

在公園的布局上，確保所有住區都有足夠的綠色開放空間，讓所有市民都有平等的機會來享受休閑娛樂。未來將通過完善公園體系，增補社區公園，逐步消除服務盲區，使居民出門500 m即可到達一個0.3 hm2以上的社區公園，確保綠色空間的公平性。

4.3 功能引導上， 注重特色塑造

在體系構建方面，上海現行的公園體系標準更多關注規模以及服務半徑，其實質在于關注公園的均等化服務問題，而對于公園的特色化發展考慮較少。未來面向全球城市的上海，要提升公園的品質，必須關注其功能特色，不僅要使公園發揮環境提升及休閑游憩的功能，更要發揮其潛在的文化、生態、旅游、體育、防災等方面的功能，提升公園的服務能級。

未來在城鄉公園體系的頂層設計中，應逐步疊加和完善公園的功能體系，并通過分類標準的細化支撐公園特色的塑造。

4.3.1 郊野公園生態特色分類細化

郊野公園生態特色的分類細化在于挖掘生態資源稟賦，突出生態功能，包括森林型、濕地型、田園型等生態特色。以上海已建成的郊野公園為例，青西郊野公園偏向于濕地型，浦江郊野公園偏向于森林型，嘉北郊野公園偏向于田園型。而這也要求開展公園規劃時，注重本土化特色景觀的營造，發揮公園本身的生態資源特質。

4.3.2 城市綜合公園的功能分類細化

城市公園應以人的使用為根本出發點，基于功能特色方向，形成生態型、文化型、體育型、科技型等公園類型，強調公園與其他設施和功能的有機融合。在上海已建成的特色公園中，靜安雕塑公園為典型的文化型公園，閔行體育公園為體育型公園。功能分類的細化也要求在公園與其他設施融合時，同步考慮大型設施布局的要求。

4.3.3 強化公園的安全保障功能

鼓勵公園融合安全保障功能，在郊野公園中應關注公園對防洪安全的保障；在城市綜合公園中應關注公園作為應急避難場所的設施配置。同時，在公園建設中，應突出海綿城市建設理念。

4.4 建設策略上， 關注公園活力

在全球城市的發展目標下，上海未來在精細化、品質化的方向上將進一步提升。而在未來公園建設和改造提升的過程中，也應進一步關注公園的活力問題，提升公園使用的效率。在新的公園體系建設中，對公園的使用活力應納入首要的考量目標，而在具體措施上，加強公園的開放性、復合性和特色性，則是公園活力提升的重要手段。

4.4.1 生態性

在郊野地區關注原生態特征，通過生態特色的塑造，形成與集中城市化地區所不同的風貌和吸引點，杜絕城鄉的一樣化，在此基礎上，融合設計要素，打造不一樣的公園游憩體驗。

4.4.2 主題性

在生態空間建設中突出主題特色。一方面在公園建設中反映各區、鎮特有的文化特色和底蘊，形成如曲水園、方塔園等特色公園；另一方面，形成符合大眾文化導向的主題公園，通過文化、體育等活動的引入，塑造公園的獨特品牌。

4.4.3 趣味性

引入創意元素，彰顯公園的趣味性。以芝加哥千禧公園的云門為例，它成為市民樂意來“玩”的場所。同時，要關注老人和小孩這兩類最主要的公園使用人群，形成具有特色的兒童游樂空間以及無障礙的老人活動空間。

4.4.4 開放性

逐步打開公園圍墻，加強開放性。雖然很多公園已經實現免費，但邊界仍然處于封閉狀態，這導致公園的可達性大大降低。未來的公園要實現真正的開放，必須去除圍墻，使公園綠地融入城市空間。

4.5 實施保障上， 探索政策創新

目前上海城市已進入了“負增長”的階段，在上海城市轉型的關鍵發展時期，公園建設實施的難度也越來越大，實施成本越來越高。未來上海的公園體系建設應在頂層設計、規范標準、實施政策、部門統籌上形成突破，體現在以下幾方面。

4.5.1 統一標準

目前上海有《城市綠地分類標準》（GJJ/T85-2002） 《上海市公園管理條例》 《上海市綠化條例》 《上海市控制性詳細規劃技術準則》 《上海市公園分類分級管理標準和考評辦法》等行業標準和管理條例，不但標準之間存在差異，而且主要適用于城市化地區，對于郊野地區、鄉村地區的公園建設缺乏指導。未來需要在本輪總規專項規劃提出的城鄉公園體系建設標準（表2）基礎上，建立城鄉統籌、覆蓋全域的技術規范、標準體系和管理規定，完善公園體系建設的法律法規保障。

4.5.2 政策創新

建立公園體系建設的聯動機制，形成政策合力。根據公園類型，制訂差別化的土地政策，加大土地政策創新力度。制訂激勵性財政政策，擴大資金籌措渠道，統籌使用專項資金、各級政府配套資金，提高資金使用效率和效果。

城市化地區重點完善城市更新建綠的機制，配套使用容積率轉移、捆綁建設等相關激勵手段，以保障公園綠地的建設實施。郊野地區也可以考慮以土地整治項目的形式推進，更可申請納入市級土地整治項目。上海第一批建設的廊下、浦江等郊野公園就是結合土地整治項目開展的。在鄉村地區，加強農林水復合用地的政策創新，更好地為郊區居民提供休閑服務。

4.5.3 部門統籌

公園體系建設在條線上涉及規劃、綠化、水務、農委、林業等多個職能部門，部門眾多，政出多門導致管理要求也不盡相同，統計口徑、空間界面也往往存在交叉，甚至相互沖突和矛盾。位于郊野地區的公園可能還存在塊上區鎮之間的跨界協調、實施上面臨如何建立調動多方力量參與等訴求，因此需要成立相應協調機構，加強多方統籌，形成合力，達成“多部門聯動、多功能布局、多途徑聯通”的機制。

5 結語

公園建設是體現城市品質的關鍵要素，縱觀各大全球城市，主要從自然和人的角度，對公園建設提出新要求。公園作為生態空間的重要要素，可以使融入生態網絡的趨勢進一步加強，生態效益得到更好發揮。公園建設更加強調基層公園的均好性覆蓋、綠色網絡的可達性、功能品質的提升等方面，滿足市民使用的需求。

在新形勢下，以建設卓越的全球城市為目標的上海需要在體系構建上統籌城鄉用地，在城市公園的基礎上將郊野和農村地區納入體系，建立城鄉一體的公園體系。在空間布局上，強化網絡連接，及公園的多維度聯接，確保綠色空間的公平性。在功能引導上，注重特色塑造，加強公園的功能復合。在建設策略上，關注公園活力，提高公園的開放性、生態性、主題性和趣味性。在實施保障上，探索政策創新，建立城鄉統籌、覆蓋全域的技術規范、標準體系、管理規定，完善公園體系建設的法律法規保障。在對標全球城市的基礎上，構建具有全球城市品質和上海特色的城鄉公園體系。