新時期上海歷史風貌保護地方立法初探*
——《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》修訂導向研究

陳 鵬 CHEN Peng

上海是國家第二批歷史文化名城，有著豐富的歷史文化資源。作為歷史保護的地方立法，《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱“《保護條例》”）已經實施了將近15年。雖然《保護條例》對于當時我國的歷史文化保護工作具有重要的引導性和先進性，但為鞏固近年來工作成績，體現最新理念，應對未來新時期上海城市更新的新要求，需要對《保護條例》進行修訂。

1 研究背景

1.1 《保護條例》實施概況

早在1991年，上海就頒布了當時我國第一部有關近代建筑保護的地方性政府規章——《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》。之后隨著“歷史文化風貌區”概念的提出，市人大頒布了《保護條例》，并于2003年正式實施。

《保護條例》共分為6個章節，包括總則、認定標準、歷史文化風貌區的保護管理、優秀歷史建筑的保護管理、罰則和附則。市、區、（縣）各有關職能部門依據其要求，積極落實，已完成中心城、郊區的44片歷史文化風貌區保護規劃的編制和審批工作。依據標準和有關程序，相關部門積極開展了第四批和第五批優秀歷史建筑的申報和保護技術規定的編制工作，建筑數量也從條例實施前的三批398處增加到現在的五批共1058處。《保護條例》同時增強了公眾參與歷史文化保護的意識和熱情，每次文化遺產日對外開放的優秀歷史建筑現場都會人頭攢動。

《保護條例》當時在歷史文化保護的地方立法中具有開創性和引導性。首先，條例提出了體現地方特色的“歷史文化風貌區”和“優秀歷史建筑”的概念，將保護范圍由單個歷史建筑或歷史建筑群擴展至成片的歷史文化風貌區。其次，優秀歷史建筑定義體現了對近現代建筑遺產類型的關注。最后，條例為優秀歷史建筑相關的建設活動管理提供了法律依據，例如條例中對歷史保護建設活動和消防規范可能存在沖突的問題預留了接口。

1.2 新時期外部立法環境的變化

1.2.1 全球歷史保護的新思潮

近年來，城市歷史風貌的保護是國際遺產保護領域探討的重點，其中聯合國教科文組織提出的“歷史性城市景觀”更是進一步強調了保護的全面性。

2005年，聯合國教科文組織發布了《維也納備忘錄：世界遺產與當代建筑——歷史性城市景觀的管理》，首次提出通過保護“歷史性城市景觀”（Historic Urban Landscape）來應對歷史城市面臨的開發壓力，其定義為“植根于當代和歷史上在這個地點上出現的各種社會表現形式和發展過程，涉及自然和生態環境中的任何建、構筑物（群）和開放空間的集合體；這些具有歷史意義的城市景觀塑造了當代社會，并有助于我們理解當今的生活”。

2011年，聯合國教科文組織又發布了《關于歷史性城市景觀的建議》，強調城市是一個動態變化的體系，歷史性城市景觀是將城市地區作為具有文化價值和自然價值的歷史性層級，這一概念遠遠超越了“歷史中心區”和“建筑群”的范疇。“歷史性城市根植于特定場所的歷史和其在當代的社會表現形式和發展過程，其核心理念是將歷史城市視為歷史和當前發展的動態層級，將持續變化的歷史性城市景觀視為城市文化傳統的一部分。在保護歷史城市的過程中，無論如何絕不能危及由多種因素所確定的歷史城市的原真性和完整性[1]。”

為了應對理念變化，各個國家也相應調整了保護對象和相關立法，其中英國和日本最為突出。英國多年一直堅持在規劃管理中實現歷史風貌保護。2005年，在《規劃政策陳述5：歷史環境保護》中就已將保護對象從過去的單體拓展到歷史環境的整體保護，并提出未來英國歷史文化保護的主要對象為“歷史環境”和“遺產財富”，將“對規劃決策制定產生重要影響的建筑物、紀念物、場所、遺址、區域或者景觀[2-4]”納入保護范圍。

2008年5月，日本正式頒布實施了《歷史風致法》，其第一條中明確“位于城鄉各地域范圍內，反映該地域固有歷史和傳統的人的活動，以及這些活動所發生的、有較高歷史價值的建造物和周邊街區，這兩者融為一體形成了良好的街區環境，稱為歷史風致”。歷史風致一詞的概念就反映了法律關注的對象從自然環境到整體環境的延伸，從保護具體事物到維持歷史環境運作機制及活力的擴充。 “歷史風致”強調了對歷史環境的整體性保護，不僅要保護“城郭、神社、佛閣等具有較高歷史價值的建造物，也要保護周邊傳統建筑形成的歷史街區等硬件環境和傳統行事、日常生活活動等軟環境及氛圍[5]”。

綜上，歷史風貌保護更注重整體性，保護對象從歷史建筑向歷史環境拓展。保護措施上從過去對歷史單體的保護控制提升到對歷史環境的整體引導，強調保護和更新利用的有機結合。這些新理念變化都為未來《保護條例》修訂提出了新導向。

1.2.2 國家立法層面

在《保護條例》實施后，國家相關立法層面最大的變化是國務院于2008年公布實施的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，該條例的出臺為我國歷史文化保護管理提供了重要的法律依據，明確了保護規劃的編制要求、內容和法律責任。條例提出了“歷史文化名城、名鎮和名村—歷史文化街區—歷史建筑”的對象體系，明確了整體性保護的要求和原則、強調了科學規劃和嚴格保護。其他包括2007年修訂的《中華人民共和國文物保護法》 《中華人民共和國城鄉規劃法》 《中華人民共和國行政強制法》等，都對《保護條例》的修訂調整提出了新要求。

1.2.3 其他地方立法層面

《保護條例》出臺后的15年間，全國各地陸續出臺了地方性歷史文化保護法規。

從時間維度來看，2008年《歷史文化名城名鎮名村保護條例》公布前，國內城市多采用自己特色要素作為保護對象，例如天津、武漢、哈爾濱、南京等城市。在2008年后，北京、廣州、南京都采用《歷史文化名城保護條例》的形式。在2013年后，尤其是歷史性城市景觀概念在我國廣泛應用后，廈門、青島和威海開始以城市風貌或歷史風貌為對象開展保護條例的編制。

從管理方式來看，現在許多歷史文化名城都是采用兩個法規同時管理的模式，即編制《名城保護條例》應對國家要求，同時保留體現地區特色的地方立法，最為典型的是廣州的《廣州市歷史文化名城保護條例》（2015）和《廣州市歷史建筑和歷史風貌區保護辦法》（2013）（表1）。

1.3 修訂的必要性

2015年頒布的《上海城市更新辦法》和2017年的《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》（以下簡稱《實施意見》）等一系列文件更是標志著上海已經進入“內涵發展、逆向生長”的新階段。在2017年初，上海更是開展了全市外環線范圍內50年以上歷史文化資源整體普查的工作，市主要領導提出“下決心采取最嚴格的措施” “中心城區以保護保留為主，拆除為例外”的工作要求，從 “拆、改、留”轉變為“留、改、拆”，以保護保留為主。隨著城市有機更新理念的不斷深化，上海將會有更多的歷史建筑和區域納入保護體系，從而保護城市記憶，更好地實現 “上海文化”的建設目標。

《保護條例》從實施至今，有效加強了本市歷史文化保護的力度，積極推動了相關保護工作的開展，取得了較好的社會效益。隨著上海歷史保護工作的逐步推進和深入、最新國際保護理念的出現、更新實施項目試點的探索，《保護條例》的對象體系、管理措施和支撐體系都出現了問題，亟待通過修訂進行完善。

表1 部分地方性歷史文化保護法規

2 《保護條例》現有問題剖析

2.1 保護對象的問題

2.1.1 保護對象需要拓展

《保護條例》以“歷史文化風貌區”和“優秀歷史建筑”作為上海歷史文化保護的主要對象。現在上海已經建構了“點（文物、優秀歷史建筑）——線（風貌保護道路（街巷）、風貌保護河道）——面（歷史文化風貌區、風貌保護街坊）”的保護對象體系，其中雖然風貌保護道路有《上海市人民政府轉市規劃局關于本市風貌保護道路（街巷）管理若干意見的通知》作為依據，但是其法律效率遠不如《保護條例》，而風貌保護街坊、風貌保護河道等新增保護對象的定義和管理尚無法律依據，急需通過地方立法納入保護對象體系。

在《歷史文化風貌區保護規劃》中提出“優秀歷史建筑、保留歷史建筑、一般歷史建筑、其他建筑和應當拆除建筑”的分級保護措施，而“保留歷史建筑、一般歷史建筑”作為城市歷史風貌的景觀基底，也缺乏相應的法律管理。

2.1.2 保護對象的關系需要梳理

由于《保護條例》出臺早于國家層面的相關法規，因此上海特色的“歷史文化風貌區”和國家的“歷史文化街區”“、優秀歷史建筑”和“歷史建筑”在定義和具體管理措施上存在差異，亟待通過地方立法加強銜接。

另外，優秀歷史建筑和文物建筑一直存在著“雙重身份”的情況，在保護中容易造成責權利的不清晰。在2014年新制定的《上海市文物保護條例》的第四十三條中已經在“既是不可移動文物又是優秀歷史建筑的，由市人民政府相關行政管理部門依照文物保護的相關法律、法規和本市有關法規規定，共同做好保護工作[6-7]”預留了接口。因此在《保護條例》修訂中也應增加相關內容。

2.1.3 搶救性保護機制需要加強

在《保護條例》中對保護對象的定義、申報、遴選、公布和公眾參與都有系統的要求，但是在面對突發情況的搶救性保護機制上仍有完善空間。在條文中對舉報保護、處理措施、后續流程和監管保障都缺乏規定，影響了實施和操作性。

2.2 保護體系的問題

2.2.1 管理體系有待梳理

參與歷史風貌保護的管理部門類型需要拓展。規土局、房管局和文物局是上海歷史文化保護的三架馬車。歷史風貌保護是一個綜合性很強的工作，文化、綠化、財政、水務等其他部門都會有所涉及，在《保護條例》的修訂中應拓展參與部門的類型。

管理部門的層級需要下沉。過去歷史保護管理工作主要由市級和區級部門承擔，但是隨著對象數量、類型的增加，區級部門在日常管理、巡查的壓力與日俱增。近年來，街道層面網格化管理在城市建設的作用中逐步凸顯。因此在未來保護中應進一步增加街道、鎮村層面的參與。

工作協調平臺需要構建。2004年《上海市人民政府關于進一步加強本市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護的通知》提出“市政府決定成立上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護委員會（以下簡稱“歷保辦”），以加強對全市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護工作的統一領導和統籌協調[8]”。隨著機構部門設置的調整，這兩年歷保辦的平臺作用有所削弱。在2017年市政府頒布的《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》也提出“區政府是推進本行政區域內歷史風貌保護工作的實施主體，區政府應當指定相應部門作為專門的推進機構，具體負責組織、落實、督促和管理歷史風貌保護工作[9]”，現在中心城黃浦、楊浦、靜安等區都已經相繼設立區級歷保辦，作為推進歷史保護工作的機構，普陀等區也在籌備當中。因此《保護條例》修訂中應納入歷保辦的相關內容。

2.2.2 保護控制體系有待拓展

《保護條例》中對保護對象的控制管理都提出了相應的規定，但近年來新增保護對象的管控主體、程序和要求都亟需通過《保護條例》修訂進行明確。尤其是上海從2016年開始公布的兩批共250處風貌保護街坊，其中大部分和原規劃指標存在沖突，保護工作面臨壓力，為后續保護和實施帶來了難度。

其次，《保護條例》中對建筑單體強調了嚴格的分級分類管控，但是對于區域歷史風貌的整體保護、空間肌理格局的規劃引導手段仍有待探索。

最后，《保護條例》中對保護對象的更新利用和人居環境改善的內容有待進一步拓展。雖然在總則部分明確“歷史文化風貌區和優秀歷史建筑的保護應當遵循統一規劃、分類管理、有效保護、合理利用、利用服從保護的原則”[10]，但是缺乏具體的措施和激勵機制。針對現在超負荷使用嚴重的里弄類住宅、花園洋房等特色建筑類型，也需要探索提升人居環境品質的保護措施。

2.2.3 配套支撐體系有待豐富

在《保護條例》總則中提出設立風貌保護專項資金，但是相關條文沒有明確具體使用方式，缺乏具體操作性，至今專項資金帳戶尚未落實。如何拓展資金來源，更好地吸引社會資本參與歷史風貌保護，通過歷史建筑出租和轉讓利用后的收益形成良性互動機制，這些都是《保護條例》修訂的重點。

《保護條例》第五章明確了破壞保護對象建設活動的罰則，但是在條例中缺乏對促進積極保護、活化利用的獎勵和激勵政策。近年來廣州、廈門等城市在地方立法中都已經在地方立法中加入了獎勵的法條，因此《保護條例》修訂中應考慮增加相關內容。其他諸如公眾參與、物業管理等內容，隨著外部立法環境的變化，也應在地方立法中予以體現。

2.3 處罰力度的問題

上海一直踐行著“最嚴格的保護體系”，但是這兩年巨鹿路888號優秀歷史建筑被拆除、外灘優秀歷史建筑被粗暴刷粉、外白渡橋遭受土方車撞擊等事件，不得不引起我們對《保護條例》中罰則內容震懾和處理力度的反思。

在罰則中對歷史文化風貌區范圍內違反保護要求的建設活動，優秀歷史建筑的違法改性、遷移、拆除、修繕等行為提供了處罰依據。但是近年來破壞行為的類型呈現多樣化，例如裝修、改建、過度修繕等行為都需要進行控制，因此應增加涉及處罰的行為種類。

罰則中違法主體和處罰力度也應相應增強，在上述案例中追責的對象不僅應該是產權人（單位），相關建設行為的設計單位、施工單位包括監理單位都應承擔相應的責任。作為地方條例，《保護條例》也需要盡可能地加大處罰力度，加強對破壞行為的震懾和處罰。

3 《保護條例》修訂的導向

外部條件的變化和上海自身歷史保護實踐的經驗總結都為修訂創造了良好的條件，結合對問題的剖析，未來修訂應體現以下導向：

3.1 踐行理念、增強銜接

（1）強調“嚴格保護、積極保護、成片保護”的理念

《保護條例》在修訂中應充分聚焦“嚴格保護、積極保護、成片保護”的核心理念，堅持分類分級的保護措施，保護歷史文化風貌的原真性與完整性，加強對城市歷史文脈的保育。

為進一步加強對上海歷史性城市景觀整體、動態和全面的保護，充分借鑒最新的國際先進保護理念，研究建議將《保護條例》的管控對象從過去的歷史文化風貌區和優秀歷史建筑拓展成更復合、多元，能體現不同時期發展脈絡特征的“歷史風貌”。

（2）加強橫向、縱向的概念銜接

和2003年的立法環境相比，國家層面已經出臺了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，因此地方立法應與縱向國家法律法規銜接，梳理“歷史文化風貌區”與“歷史文化街區”的關系，明確歷史文化風貌區基本可以等同于歷史文化街區，在管理操作上仍以地方立法為依據，實施保護管理。現在上海的優秀歷史建筑在對象內涵和保護要求上，與國家法規的“歷史建筑”存在較大差異，而上海的“保留歷史建筑”“一般歷史建筑”又與國家的“傳統風貌建筑”在定義上存在相似性，因此在建筑層面，概念的銜接將會是條例后續修訂的研究重點。其他諸如歷史文化名鎮、名村的概念，則可以通過編制中的《上海歷史文化名城保護條例》進行對接，明確控制要求。

在《保護條例》的修訂中，厘清優秀歷史建筑和文物的關系，明確區級及以上文物保護單位和優秀歷史建筑存在重疊時，由文物部門主要管理，同時需要滿足優秀歷史建筑的規定征詢房管部門的意見，并在《保護條例》修訂中對保留歷史建筑和文物的關系預留操作接口。

（3）以《保護條例》修訂為基礎，形成頂層設計

《保護條例》是上海歷史文化保護最為重要的地方立法和頂層設計，綜合性強，涉及部門較多，單憑一部條例很難窮盡各方面的控制要求。應以《保護條例》修訂為基礎，構建由一系列、橫跨多部門的標準、政策法規性文件，共同構成的歷史保護頂層設計，協同推進城市歷史風貌的保護。

同時上海近年來已經出臺的《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》 《上海市城市更新規劃實施辦法》等涉及歷史風貌保護的文件和法規進行梳理，在《保護條例》中修訂應予以充分銜接或形成法規支撐。

對在《保護條例》修訂中無法完全闡釋和覆蓋，需要后續新增揮或補充完善其他法規標準的內容，并預留接口，指導例如歷史風貌保護專項資金的使用管理辦法、保護規劃編制的技術準則、歷保辦的設置和議事辦法等操作性文件制定。

3.2 拓展對象、完善體系

（1）拓展完善保護對象體系

作為地方立法，在《保護條例》修訂中應拓展保護對象，將風貌保護街坊、風貌保護道路（街巷）、風貌保護河道和保留歷史建筑等近年來歷史風貌保護實踐中所取得的成績納入保護對象體系。

在修訂中確定這些新增保護對象的定義、認定流程、管理部門、管控要求、政策機制以及相應的懲罰，為后續的保護工作的推進提供法律依據和支撐。

（2）增加參與管理的部門體系

增加管理部門層級，從過去的市級和區級部門，逐步延續到街道和鎮、村，充分發揮其在網格化管理和日常巡查的作用。同時規土、房地和文物等相關部門應對相關業務人員進行技術培訓，或者幫助他們聯系專業機構，提升工作專業度。

明確歷保辦的功能和職責，充分發揮作為上海歷史風貌保護議事和協調平臺的地位，拓展其職責，納入涉及風貌保護的宣傳、教育、培訓、研究等功能。地方立法也應對區級歷保辦的構建提供支撐。

拓展部門，增加歷史風貌保護的參與度，將城管執法、財政、住建委包括物業管理機構納入保護工作，共同開展“最全面”的保護。

（3）完善保護流程體系

《保護條例》應進一步完善管理流程，在重點環節有所突破，特別是對各類保護對象的普查、申報、認定、公布、調整、撤銷、先予保護、標志設立、建檔管理、保護要求的明確、告知、保護利用的監管，建立全生命周期的管理流程。

先予保護是需要完善的重點環節之一，首先保護對象應逐步向建筑物、構筑物、建筑群逐步拓展。其次應明確先予保護實施的主體，重點明確舉報人可以向誰舉報、接報部門如何開展后續操作等關鍵問題，對后續補償獎勵或懲處等配套措施也應通過修訂完善。

3.3 嚴格保護、積極保護

（1）完善保護規劃體系，加強規劃實施管理

在《保護條例》中對歷史文化風貌區提出了保護規劃編制的具體要求，隨著對象拓展，在地方立法中應結合國家要求和上海地方特色，構建“歷史文化名城——歷史文化風貌區、風貌保護街坊——風貌保護道路（街巷）、風貌保護河道保護——優秀歷史建筑保護技術規定”的保護規劃層級體系。

在修訂中還應明確保護規劃和控制性詳細規劃的關系，明確歷史文化風貌區保護規劃即地區所在的控制性詳細規劃。現在中心城實現了控詳的全覆蓋，而近年來新增的風貌保護街坊地區之前已經有控詳覆蓋，并且基本未考慮風貌保護的要求。因此在修訂中明確風貌保護街坊保護規劃的定位和規劃要求，對街坊內因歷史保護而確需調整的開放空間、社區服務設施和基礎教育設施，也應在街坊所在的社區單元或是全區范圍內予以平衡并保障實施。

（2）更嚴格的保護、更積極的保護

在《保護條例》修訂時應秉承“嚴格保護”的理念，針對現在保護實踐中出現的問題提出更為嚴格的控制要求。首先對保護對象的核心保護范圍內應采取更為嚴格的管控措施，在原條例中“不得擅自改變街區空間格局和建筑原有的立面、色彩”基礎上，對建筑的高度、體量進行控制，并對地塊未來的建設容量進行嚴控。其次在明確優秀歷史建筑和保留歷史建筑不得擅自拆除的要求上，對保護范圍內各類構成歷史風貌基底的一般歷史建筑和其他建筑的拆除行為也應加強管理。在建筑層面，應加強對歷史建筑及其周邊歷史環境的整體保護要求。

修訂中也開展“積極保護”的探索。在保護歷史環境物質形態上，加強對歷史地區空間肌理的成片保護，強調應通過城市設計研究，對歷史地區空間肌理保護提出要求。針對歷史地區空間格局保護可能與現有規劃、建設、消防等指標和規范的沖突，在修訂中也應對未來規范和標準的修改預留接口和銜接程序。

地方立法應加強對歷史地區和歷史建筑功能業態更新和品質提升的內容。功能更新的合理性和可持續性更多是市場行為的結果，但是在修訂中應對地區和建筑的更新利用，結合價值評估，依據保護要求，提出功能層面的導向和負面清單，杜絕不合理的使用現象。對歷史建筑的利用設立可操作路徑，完善監督、管理等控制要求。對里弄住宅為主的居住類歷史建筑和區域應開展專題研究，提出歷史保護和人居環境提升的具體要求。

3.4 探索創新、增加處罰

（1）保護制度的創新探索

創新保護專項資金制度。保護專項資金一直是歷史風貌保護工作的制肘，在修訂中應對保護資金的來源、投入渠道、使用方式進行創新、探索，強調市區兩級專項資金是鼓勵社會資本參與歷史風貌保護的撬桿，鼓勵多元化、多途徑的保護資金投入形式。在修訂中應為后續會同財政部們編制專門的規范性文件明確保護專項資金使用的具體流程和管理措施預留接口，探索吸引民間資本投入的激勵政策，如稅收減免、資金補助、容積率轉移和建立周轉資金等。

創新風貌保護土地供給制度。在《實施意見》中已經明確對涉及風貌保護的項目可以采取差異化的土地供應模式，為后續土地捆綁開發和容積率轉移提供了可操作的路徑，因此地方立法應納入相關內容，對項目實際開發中的同步實施開展監督管理。

創新保護征收制度。產權問題一直是困擾歷史風貌保護的重點，大部分居住類歷史建筑都存在著使用者責權利不對應、使用權人不具備保護修繕意識和能力的問題。在《保護條例》修訂中應探索將歷史建筑納入舊改征收范圍的可能性，通過征收、置換、轉讓以及租賃權調整、解除等措施，尋求解決困擾保護利用的產權問題。

（2）增加條例的處罰力度

針對歷史風貌保護工作中出現的違法行為種類多樣、涉事主體繁多、保護責任人權責不明晰等現象，首先應增加涉及處罰的對象類型，從過去主要對優秀歷史建筑有關的處罰拓展到對涉及保留歷史建筑、風貌保護街坊、風貌保護道路和風貌保護河道等對象的建設活動。其次，擴大處罰行為類型，從違法改性、遷移、拆除等行為擴大到違法裝修、外立面隨意涂抹和過度修繕等活動，通過街道層面日常巡查對這些活動進行長效監管。再次，追加處罰主體類型，不僅要處罰違法建設和破壞行為的產權人、使用人，更要對相關的設計單位和施工單位進行追責。最后，處罰力度應進一步加大，增加處罰款項的具體金額和處罰方式，在地方立法范疇下對違法活動進行最嚴格處罰。

4 對上海地方歷史風貌保護立法的思考

4.1 以地方立法推動上海歷史風貌保護的頂層設計

作為上海歷史風貌保護最重要的地方立法，《保護條例》的修訂工作須體現最先進的保護理念，加強與國家概念的銜接，為后續保護工作提出導向。《保護條例》不僅是法律依據，也是城市歷史風貌保護工作頂層設計的綱領性文件和行動指南，更需要城市其他的法律法規、部門規章和各類技術準則的配套銜接，形成政策法規合力，實現全面的保護。建議以條例修訂為基礎，深化研究并出臺保護規劃的編制方法、歷史風貌保護專項資金使用、相關部門職責、搶救性保護、涉及風貌保護的產權、土地和規劃指標銜接等一系列規范性文件，構建體系完善、管理周期全覆蓋的“法規政策和技術準則包”。

4.2 從“歷史文化風貌區、優秀歷史建筑”保護到“歷史風貌”保護

通過地方立法將體現上海城市歷史風貌特色的要素納入法定保護對象體系，通過保護對象內涵拓展，從過去保護單體向區域保護、歷史性城市景觀的整體保護逐步轉化。

近年來從風貌保護街坊到外環內50年歷史建筑的全面普查，上海開展了一系列風貌保護對象的拓展工作，這些對象是構成上海歷史風貌的重要元素。這些元素在保護價值、對更新利用的適應性、保存狀況等方面差異性較大。因此在地方立法時應充分考慮這些情況，對各類要素分級分類的管理，特別是對價值較高的要素應通過地方立法予以保護。而對價值相對一般，僅達到50年年限的建筑，則應制定相應的管理流程，對改建、拆除等建設活動進行快速管理處置。

4.3 探索“格局保護”，營造“承載記憶、有溫度”的場所

歷史風貌保護和上海作為全球城市的文化競爭力息息相關，在地方立法中應提出未來在嚴格保護的基礎上，探索更多的格局保護，營造傳承歷史地區空間特色，有溫度的城市空間。在上海劃定的兩批共250個風貌保護街坊中，許多街坊建筑本體價值雖相對一般，但空間肌理、整體格局都體現著城市特色和底蘊。未來一方面可通過保護規劃，明確保護要素和要求并作為地區項目建設的管理依據，另一方面通過地方立法或者相關技術準則進一步增加城市設計在歷史地區的重要性，明確歷史文化風貌區、風貌保護街坊內新建項目都應開展城市設計。城市設計通過對范圍和周邊城市肌理的綜合研究、演繹、提取，提出“格局保護”的要求，并對新建項目的高度、容量、體量、色彩等要素進行整體控制。針對加強格局保護可能需要突破的規劃、建筑、消防、防汛、綠化等建設技術規范或指標，也應通過地方立法調整預留接口。

在地方立法中也應為歷史風貌保護和城市更新、歷史文化資源的活化利用提出引導要求，探索積極保護的措施。通過地方立法和保護規劃實現歷史地區、歷史建筑的整體活化復興。在滿足保護要求的同時應對適應性進行綜合分析，結合地區整體功能定位和地區發展訴求明確具體功能。雖然地方立法或保護規劃都很難提出最合理的使用方式，但是可以明確地提出鼓勵更新利用的導向，對更新的功能提出宏觀導向和負面清單，而對利用改造活動則是結合分級分類提出控制要求。

4.4 為“繡花一樣”的精細化管理提供政策支撐

上海已經進入了精細化管理和存量管理的階段，因此歷史風貌保護的地方立法不僅要從保護控制向政策引導轉化，更要為精細管理提供支撐平臺。

首先，地方立法中應進一步明確參與歷史風貌保護各部門的權責，同時以歷保辦為平臺構建多方參與的管理體系，并配備相應的專家委員會為政府的保護決策提供支撐。其次，在立法中應著重梳理完善管理流程，加強全生命周期管理。最后，在地方立法中應為歷史保護配套的專項資金、公共參與和違法懲處等內容提供支撐或是預留接口，通過其他規章進一步完善，建立歷史風貌保護的支撐體系。

5 結語

在上海2035中提出上海將建設“卓越的全球城市”，歷史風貌是全球城市重要文化競爭力的重要組成部分。作為地方立法，《保護條例》修訂對未來上海歷史風貌保護各項工作的開展將起到積極的引導作用，保護更多可以閱讀的建筑，保護城市場所的溫度。

（感謝上海市規劃和國土資源管理局風貌處侯斌超處長、戴明副處長，上海市城市規劃設計研究院張帆院長、趙寶靜副院長、奚文沁所長、胡莉莉和同濟大學張松教授在修訂研究工作中的指導和幫助，感謝研究項目組遲英楠、李文墨、張鶯、郭丹丹、李俊、應孔晉、周雯君、施燕、潘勛、扎博文和石砢的支持和協作。）