后發城市交通發展的目標、思路和策略
——發達國家、城市的經驗與啟示

曹國華 周江評 CAO Guohua, ZHOU Jiangping

改革開放近40年來，中國社會經濟持續發展，城市面貌日新月異。這些世人矚目的成就，與中國善于引進、學習發達國家和地區的資金、人才、技術、經驗有著密不可分的關系。城市交通領域也不例外。例如，1978年以來，張秋先生多次來華講學，為國內的同行帶來現代交通工程的知識和信息，促進了我國改革開放以后“交通工程”學科的興起和發展。當前，我國城市處在一個機動化快速發展、城市化轉型發展的時期，城市人口規模不斷擴大，居民私人小汽車擁有水平節節攀高，城市交通擁堵現象漸成常態。發達國家、地區在面臨著類似挑戰的時候，是如何思考、應對的？跨越過這些挑戰后，“后工業化”時代的城市交通又該何去何從？本文從發達國家和地區看待、處理經濟發展和城市交通、土地利用和城市交通等5個方面的關系出發，提出后發城市（尤其是中國城市）交通發展應該追求的目標，以及為實現這些目標可以采取的工作思路和對策。

1 相關文獻

利用“中國知網”，以“國外”、“國”、“國際”、“城市交通”、“政策”為關鍵詞，搜索到9篇關于國外城市交通政策的中文文獻。以這些文獻為代表，已有相關文獻的研究內容可以歸納為4個類型。

（1）針對國外大城市交通發展階段的劃分、不同階段政策及其效果和影響的研究。發達國家大城市在大規模完成交通基礎設施建設后，逐步認識到專注于交通投資建設和設施擴張并不是解決環境和擁擠問題的最優手段，現階段這些城市交通政策的重點已經轉向交通投資的精細化評估、土地利用—交通綜合規劃、公交優先、交通需求管理等方面[1-2]。不同城市應針對城市發展歷程和交通問題的矛盾點來制定各有側重的交通策略，包括交通增長和完善策略，交通需求引導和控制策略，交通需求和供給的位移策略[3-4]。另外，地理、文化、制度也對交通政策乃至政策環境有深遠影響。如英國作為工業革命發源地，城市交通規劃起步早，與美國規劃建制不同，對比研究分析英國、美國城市交通政策，有助于對我國城市交通環境與政策的階段性特征進行分析，并制定研究與實踐工作[5]。

（2）針對國外公共交通政策，尤其是快速公交政策的研究。作者提出，推行公共交通優先，不僅要有理論基礎，還要有政策扶持、法律保障和技術支持[6]。一些國家，如加拿大和巴西，近年來逐漸發展快速公交系統，其注重效益，客運量大等在緩解交通問題方面的優勢，逐漸成為國外城市在制定交通政策時重要的考慮因素[7]。

（3）針對國外綠色交通的研究。如有作者指出，21世紀以來美國交通政策的“綠色”轉型過程，通過一系列交通實踐，加強公交、步行和自行車道路系統建設，鼓勵居民“綠色”出行的同時，亦體現了人文關懷，對于我國建設和諧社會的理念有很好的借鑒作用[8]。

（4）針對國外交通新技術的研究。這些技術可以包括新的公共交通方式，提高私家車效率和安全性的技術，環境監測和城市空氣質量管理的技術等[9]。

盡管已有文獻涵蓋了國外城市交通政策的階段劃分、影響因素、國外政策對我國個別城市的借鑒意義等重要問題，但已有文獻卻較少同時橫跨數個城市、國家的經驗來探討這些經驗對我國城市的一般性指導意義。同時，已有文獻對于國外城市交通領域內的制度、能力建設，對于全球氣候變化的大背景下國外城市交通領域的應對策略、國外城市交通與社會公平等問題，基本沒有涉及。最后，已有文獻多針對國外城市交通發展的現狀和結果，缺乏一個歷史的觀點。本文通過總結歐美多個國家、城市交通政策、歷史經驗，同時將視野擴大到交通領域內的制度、能力建設、全球氣候變化應對、社會公平等，希望能對已有文獻做一些有益補充，為我國城市交通政策的研擬提供更多參考資料。

2 經濟發展和城市交通

發達國家、地區的經驗表明城市交通與經濟發展有相互促進、配合關系。例如，屬于世界城市體系頂端的幾個城市，例如紐約、倫敦、東京，也有著發達的綜合城市交通體系。以紐約為例，該市有四通八達的快速公路網絡，2個國際機場，聯系城市中心（曼哈頓）和距離曼哈頓30—100 km不等的多條各方向郊區通勤鐵路，有市中心區發達的地鐵和路面公交系統，還有方便往來于曼哈頓和周邊地區的跨越哈德遜河的水上公交系統。但從另外一個角度看，紐約之所以能建成和擁有完備的、多模式交通系統，也是因為該市持續發展的經濟和強大的經濟實力做支撐。換言之，一個城市多模式交通設施的規模，應該和城市自身既有的經濟實力和經濟發展趨勢相互匹配。

發達國家城市發展的經驗表明，過分追求交通設施規模，特別是某一類型交通設施的規模或者人均擁有量，對城市長期經濟發展并無益處。對美國全部大都市區的每千人擁有的高等級公路車道的長度（Freeway miles per 1 000 inhabitants，即FMPI）進行比較分析，可見美國經濟最發達的幾個大都市區，例如紐約、華盛頓、舊金山、芝加哥、洛杉磯、波士頓等都低于全美所有都市區的平均值。相應地，經濟中等發達甚至是不發達的幾個大都市區，如達拉斯、卡薩斯城、圣安東尼奧、哥倫巴斯等，人均值則遠高于那些最發達都市區。美國大都市區發展歷史都比較長，也都進入了相對成熟或后工業化階段，上述事實反映了一種長期的大都市區交通設施建設和經濟發展的相互關系。這樣的關系是：人均道路設施的占用率和城市、大都市區經濟發展水平是負相關的關系，即：發達城市、大都市區的人均道路占用率相對更低，即道路系統的使用效率更高；而相對落后城市、大都市區的人均道路占有率則相對很高，即道路系統的使用效率也更低。或者簡言之，長期地看，提高人均道路占有率并不能帶來城市、大都市區經濟發展；經濟是否能發展，交通可能并不是一個主要要素。因此，城市政府必須提高有限資金的使用效率，首先需要在交通和其他領域內做好抉擇；其次如果決定投資交通，就需要充分發揮本地多模式交通系統的最大效率，慎重將資金集中于某一類型的交通設施。

發達國家、城市的經驗也表明，高水平維護或營運已有交通設施的費用，從長遠看，將超出建設這些設施的費用，并有可能成為城市額外的財政負擔。因此，城市需要審慎擴大既有交通設施規模。同時，如果城市一旦決定擴大既有交通設施規模，需要事先為未來的設施維護、營運找到額外的財源。以芝加哥橙線地鐵為例，建設該線路總計花去4億零600萬美元，但是為了營運和維護該線路，芝加哥需要持續性地每年再額外投入至少2 200萬美元。為了這些投入，該市不得不從一般性稅收收入里想辦法[10]。還有倫敦，該市在2003年實施交通擁擠收費以前，路面公交和地鐵依賴政府一般性稅收收入補貼，都屬于勉強維系營運的狀態，談不上提高服務水平和質量。每年，為了滿足倫敦居民的出行需求和要求，政府為找到足夠的公交和地鐵補貼，公交公司和地鐵公司為了額外找錢改善服務質量，都十分傷腦筋。為改變這種狀態，倫敦市政府于2003年起參照新加坡的經驗，在該市的中心區實施了交通擁擠收費。實施交通擁擠收費后，和新加坡一樣，倫敦把交通擁擠收費所獲得的一大部分收入穩定地投給公交、地鐵建設和維護。自此，倫敦公交系統投入不足、服務質量止步不前的情況明顯好轉，同時，進入該市中心的路面公交分擔率在收費后提高了14%，私人小汽車分擔率下降20%，交通擁擠造成的出行耽誤下降30%[11]。在理論上，美國交通部把上述倫敦和新加坡的經驗進行了總結，如圖1所示。

圖1 倫敦、新加坡經驗：交通擁擠收費為公交發展找到財源

表1 哥本哈根和洛杉磯自行車出行比較

發達國家、地區的經驗表明，城市經濟發展和城市居民收入水平的提高不必然會帶來機動化，特別是私人小汽車出行的上升趨勢，或者說人民日益增長的美好生活需要的滿足，不必然需要城市交通朝著機動化，特別是私人小汽車化的方向發展。城市決策者完全可以通過集約化土地使用，誘導、改善非機動化、公交、步行等出行方式，同時保證城市經濟的健康發展、居民出行的便利和綜合生活品質的提高。表1對比了丹麥的哥本哈根和美國的洛杉磯兩個富裕城市的非機動化出行的情況。

單純從氣候條件、居民人均收入水平（也可作為一個經濟發展水平的衡量標準）來看，哥本哈根更可能是一個以私人小汽車出行為主導的城市，但是實際情況并非如此。非私人小汽車出行是否降低了哥本哈根居民的出行便利乃至綜合的生活品質？沒有。在《福布斯》選出的10個歐洲最適合居住的城市里，哥本哈根榜上有名①排行榜信息見：http://www.forbes.com/2008/07/21/cities-europe-lifestyle-forbeslife-cx_vr_0721europe.html。。相比之下，洛杉磯即使只在美國范圍內也無法入選各類人群選出的最適合居住的10個城市②排行榜信息見：http://moving.about.com/od/whymove/a/best_places.htm。。

3 土地利用與城市交通

發達國家、地區的經驗表明，土地利用與城市交通關系的核心問題，在于如何高效使用有限的土地資源、投資資源、石油資源，促進非小汽車的出行方式，以及如何管理好小汽車，確保良好的生活品質和維系城市的全球競爭力。近年西方發達國家的業界、學界和政界提出和推行的“精明增長”、“新城市主義”、“緊湊發展”、“公交導向型發展”、“城市開發邊界”、“職住平衡”、“公交都市”等概念或手段，都是為了解決上述核心問題（表2）。這個核心問題解決不好，城市人均消耗土地、汽油、礦石等不可再生資源將持續上漲，不但會促生國家層面的能源安全、糧食安全等問題，汽車尾氣排放及其所帶來空氣污染也將嚴重影響城市生活品質和城市的競爭力③有學者系統研究過城市品質對城市競爭力的影響，指出城市品質對吸引投資和企業總部進、駐均有顯著影響。見：ROGERSON R. Quality of life and city competiveness[J]. Urban Studies, 1999, 36 (5-6): 969-985。。

4 社會公平、發展和城市交通

在部分發達國家或地區，因為城市范圍的擴大，居住、就業的郊區化，收入差距，居住隔離，產業轉型等原因，城市交通，特別是公共交通在促進社會公平、發展方面，扮演著越來越重要的角色。以美國為例，自1950年代起，盡管美國的經濟總體實力一直在增強，城市交通投入也在逐年穩步增長，但是依然有學者提出對于部分低收入、低技能的城市中心居民，他們一方面無法投身到城市中心高技能、高收入的新興服務產業中，另一方面盡管城市郊區或者遠離其居住地的地區有合適他們的工作機會，卻無法利用便宜、便捷的公交服務到達。對于這一居住地和就業機會隔離的現象，有人把它冠名為“空間不匹配”。自1960年代起，就有關于“空間不匹配”的大量爭論④有關爭論的小結，可見：GOBILLON L. et al. The mechanism of spatial mismatch[J]. Urban Studies, 2007, 44 (12): 2401-2427。BLUMENBERG E, MANVILLE M. Beyond the spatial mismatch: welfare recipients and transportation policy[J]. Journal of Planning Literature, 2004, 19 (2): 182-205。COVINGTON K L. Spatial mismatch of the poor: an explanation of recent declines in job isolation[J]. Journal of Urban Affairs, 2009, 31 (5): 559-587。KAIN J F. A pioneer's perspective on the spatial mismatch literature[J]. Urban Studies, 2004, 41 (1): 7-32。NEUMARK D, HELLERSTEIN J K, et al. Spatial mismatch or racial mismatch[J]. Journal of Urban Economics, 2008, 64 (2): 464-479。ONG P M, MILLER D. Spatial and transportation mismatch in Los Angeles[J]. Journal of Planning Education and Research, 2005, 25 (1): 43-56。。這樣的爭論的結果，導致了美國政府于1998年設立了名為“工作可達性和逆向通勤（Job Access and Reverse Commute）”專項交通基金。這一基金的設立，一定程度上反映了發達國家、發達地區交通投資、交通建設從最初關注交通系統的效率到最后關注交通系統的效率與社會影響、社會責任的轉變。

發達國家、地區的城市交通發展經驗表明，城市中始終存在一部分弱勢群體如殘疾人、老人和小孩，對城市交通綜合系統有特別的要求。如何考慮和滿足這些要求，是城市交通系統規劃、設計是否真正公平、合理乃至發達的一個重要衡量標準。1990年，美國通過了《美國殘疾人法案》。依據這個法案的精神，任何接受聯邦政府資金的交通項目，都需要合理考慮殘疾人使用建成項目的可行性、便利性；不能合理考慮的項目，不能獲得聯邦政府的資金。隨后，為落實聯邦法律，美國各州也制定了州一級的相關法律條款。和美國類似，歐盟各國盡管經濟、社會發展水平差異很大，大多數國家也有若干保障殘疾人能正常使用城市交通系統的法律法規條款⑤TENNOY A, LEIREN M D. Accessible public transport: a view of Europe today – policies, laws and guidelines[R]. DG Research of the European Commission, 2008。。以德國為例，該國1949年通過的《基本法（The Basic Law）》明確規定任何人不能因為身體殘疾的原因歧視他人。在這種精神下，德國的大部分州一級政府明確規定，政府在規劃、設計和建設交通項目時，有義務考慮殘疾人的特殊需求。此外，最近20年以來，在歐美很多發達國家，殘疾人依靠自身力量也可以使用很多交通工具了，例如公共汽車。

圖2 美國每千人擁有車輛數的情況

表2 國際上若干和土地利用—城市交通有關的概念、做法

5 環境保護、全球氣候變化與城市交通

在交通發展與環境保護的問題上，部分發達國家、地區走過了一條“先污染，后治理”或“后知后覺”的道路。例如，盡管美國大規模的機動化開始于1930年代、高速增長于1950年代，美國政府真正高度重視交通發展和環境保護是1970年代末期才開始的，此時美國機動化已經達到650車/千居民的水平（圖2）。也就是說，美國是在機動化的中晚期，才開始關注交通發展與環境保護的問題。例如，1977年，美國才通過《潔凈空氣法案》。有了這個法案，在美國范圍內發生的交通投資決策、交通項目才開始不能再對其可能帶來的空氣污染視而不見。

依據《潔凈空氣法案》和《國家環境保護法》的精神，美國自1970年代晚期起對全美各地的空氣質量進行了公開、透明和持續的檢測。在此基礎上，美國依據相關結果將全美各都市區劃分為了達到國家空氣質量標準的、未達到國家空氣質量標準的兩大類。未達到國家空氣質量標準的各大都市區（Non-attainment Areas，NAA）都要定期依據國家大氣質量標準，提出明確的、分階段的空氣治理目標，制定合理的空氣治理長期規劃和短期行動計劃，在合理的時限內達到這些目標。聯邦政府會依據上述目標、規劃和計劃，參考《國家環境保護法》的內容，對所有申請聯邦政府交通基金資助的NAA項目進行跨部門的評估。評估不合格的項目，將不會得到聯邦政府的資助。

依據聯邦層次的《潔凈空氣法案》和《國家環境保護法》，美國各州也制定有相關的州一級法律來和聯邦法律配套。例如，在加利福尼亞，該州制定有《加利福尼亞潔凈空氣法》和《加利福尼亞環境質量法》。依據這兩個法律，絕大多數在該州發生的交通投資或交通項目，都必須做空氣質量、噪音、文化保護、動物棲息地等方面的影響評估。有關投資、項目影響超過一定范圍、又不能提出合理可行的減少影響的綜合方案，將不能獲得州政府的批準，不得發生或開工。除了上述內容，《加利福尼亞環境質量法》還對不同機構開展和撰寫影響評估報告的作用進行了明確規定⑥更多關于《加州環境質量法》的內容，可訪問：http://ceres.ca.gov/ceqa/more/faq.html。。

表3 歐盟主要的城市交通文件

由于全球氣候變化知識的普及、人們環境保護意識的提高，特別是聯合國主導的國際社會關于全球氣候變化大會談判的推進，最近幾年部分發達國家或地區也陸續開始著手在全球氣候變化的大框架下解決和處理交通問題。例如2007年，美國通過了《能源獨立和安全法案》，對在美國生產、銷售的汽車燃油效率、生物能源研發和公共建筑的能源效率，以及照明燈具的能效標準進行了規定或提出了長效性的綜合對策⑦更多信息：http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_bills&docid=f:h6enr.txt.pdf。。加利福尼亞州于2006年通過了《全球變暖的應對法案》。依據這個法案，該州將在以下幾個方面率先走在美國、乃至全球各國、各地區前列：

（1）制定一個技術上可行的、經濟上有效率的、分污染源的全州到2020年的減少溫室氣體排放的規劃。

（2）科學估測該州1990年的溫室氣體排放水平，作為該州上述2020年規劃的綜合節能減排目標。

（3）強制要求該州所有主要的工業企業定期匯報其溫室氣體排放水平。

（4）科學界定并給予已經實施減排的單位空氣質量排放的信用值，該信用值未來將可用于各級市場的碳排放交易。

為配合《全球變暖的應對法案》在城市、區域交通—土地利用方面的落實，加利福尼亞州還于2009年通過了《可持續社區發展戰略和氣候保護法》，從法律上嚴格要求該州各地方政府整合交通、土地利用和住房規劃，并且要將節能減排作為各地規劃的一個法定目標。

上述加利福尼亞州的兩個法律，深刻地影響了該州的各個大都市區的綜合規劃⑧美國的各類交通、住房和土地利用規劃一般在大都市區的范圍內制定。大都市區包含有多個縣、城市。例如，洛杉磯大都市包含6縣，6縣的范圍內共有190個城市。。例如，依據這兩個法律，該州的各大都市區都需要：

（1）在州一級指定大都市區節能減排目標的指導下，制定大都市區交通規劃的節能減排策略組合A（Strategy A），以達到有關目標。

（2）如果上述策略不能達到既定節能減排目標，或有關目標超出大都市區的能力，制定另外的節能減排策略組合B（Strategy B）。

（3）確保大都市區規劃過程，特別是住房需求評估符合Strategy A或B的精神。

（4）制定計劃，確保所有的利益相關者能參與上述Strategy A或B的制定和住房需求評估過程。

6 制度、能力建設、資金保障和城市交通

在發展和完善城市交通系統過程中，發達國家、地區開展或制定了大量的基礎研究、宏觀政策文件和法律法規。這使得相關活動得到明確的、穩定的制度以及機構（人員）和資金上的支持。這些制度安排和資金保障確保既定的綜合交通規劃、不同類型、不同模式的城市交通項目能夠一一落實，不受到領導人和政治氣候變化的過多影響。

在歐盟，從1984年開始，通過“框架項目”（Framework Programmes）提供的資金，主要成員國的政策分析人員和研究人員代表歐盟開展了大量的交通、城市交通基礎研究，發表了若干具有指導意義的政策文件。表3總結了歐盟城市交通有關的主要政策文件、文件發表時間、名稱及主要內容。

7 城市交通發展追求的目標

從以上提及的發達國家、地區的經驗看，城市交通發展應該追求的目標是：

（1）一個和城市經濟發展水平相適應的、各種交通模式平衡發展的綜合交通系統，這一系統可滿足不同居民，包括殘疾人、老人和小孩的出行需求。

（2）一個注重土地高效使用、關注環境保護和溫室氣體排放的綜合交通系統。為此，在這個系統里，公交、自行車交通、步行等應該得到盡早的關注和持續的鼓勵。

（3）這個綜合交通系統應該配合其他要素，例如社會公平、公共空間、開放綠地、公共空間的可達性、可持續基礎設施、能源的高效使用等，相互協調、配合，促進城市競爭力和生活品質的提高。

（4）這個綜合交通系統包含制度、能力建設、資金保障等板塊，這些板塊確保城市為這個綜合交通系統制定的目標、規劃和行動計劃能從設想變成現實，保障利益相關者對決策過程的參與，確保既定的交通建設、維護目標、規劃和行動計劃不因官員更迭和政治氣候的變化而失去價值或延續性。

8 應對城市交通問題和城市交通發展的主要思路和策略

從以上提及的發達國家、地區的經驗和現有文獻看，后發國家、城市應對交通問題和發展交通系統可以采取以下思路和策略：

（1）把解決交通問題置于一個提高城市綜合生活品質和競爭力的高度，要意識到除了交通，還有其他因素影響城市綜合生活品質和競爭力，例如：社會公平、公共空間、開放綠地、環境保護、公共空間的可達性、可持續基礎設施、能源的高效使用等。在解決交通問題、發展交通時，要把這些因素并行考慮。具體的例子可參考“PlaNYC”。

（2）城市交通的發展、建設不能迎合私人小汽車的發展，必須高度重視如何管理好私人小汽車的問題，同時大力促進公交、自行車和步行等綠色交通模式的發展。在這個方面，洛杉磯乃至部分美國城市在高度“私人小汽車化”后，方才高度意識到公交、自行車等交通方式重要性的歷史經驗教訓值得吸取。對比之下，哥本哈根、紐約、巴黎、倫敦等城市比洛杉磯更早就開始或者持續大力支持自行車、公交和步行等交通模式的做法很值得借鑒。

（3）在管理、控制私人小汽車使用，同時提高公交、步行和自行車分擔率方面，城市可因地制宜，采取“公交都市”、“職住平衡”、“城市開發邊界”“、公交導向型發展”等策略或手段。表2對各種策略或手段進行了小結。

（4）為確保城市交通發展、建設或系統維護的質量以及城市交通工作和其他工作的合理對接、配合，制度、能力建設、資金保障、公眾參與等必須成為城市交通發展和建設的一部分。在這些方面，歐盟、美國有不少經驗值得借鑒。