上海城市設計管控方法的演進與優化*

周 偲 ZHOU Cai

1 城市設計管控的兩種類型

各國家和城市一般通過兩種方式賦予城市設計法定地位[1]：一是通過法律法規指導約束規劃編制，城市設計成果應用和體現在相應法律條文中，如美國的區劃法規和德國的建造規劃；二是法律（規劃法）明確城市設計法律地位，并通過法定程序保證工作的開展，如英國的城市設計導則。

1.1 條文約定式的管控方法

一般在規劃標準和規范下，根據發展目標，通過城市設計手段，確定具體控制指標，如確定建筑高度、貼線路、退界距離等。管理者因為明確的審查依據，能更好的予以執行[2]。但同時，不可避免的，會在一定程度上影響到建筑師的創造發揮。總體而言，此類管控更注重設計內容的法律地位。

美國各城市采用的方式不同[3]。紐約的城市設計控制是將城市設計要求納入法定規劃區劃法規[4]中，在建設項目管理階段予以核查，屬于條文約定型。城市設計的內容以城市設計條例的方式納入區劃法規中。條例具體包括標準分區、特殊目的區、一般性設計規范3個層面的內容[5]。標準分區以不同的建筑形式為單位，圍繞特定建筑形式設定城市設計標準，按類型整體管控。特殊目的區的城市設計更加有針對性，往往以幾個街區、某個街區或每條街道作為單位，對其具體區域進行細分（Sub-district），提出更細的設計要求。一般性設計規范，針對特定空間與特定功能物品的城市設計規范以其細節性的要求，為公共空間的實用性及公共使用權提供了保障，并設定了空間品質及相應產品的最低標準。實際上，紐約的城市設計管控深度在一般地區與特殊目的區是不同的。一般地區是通則式的管控，它受到區劃標準分區中的要求及一般性設計規范的要求約束。而特殊目的區是方案式的管控，是在城市設計方案的基礎上，增加有針對性的設計要求。

德國城市設計管控體系與城市規劃體系相一致[6]，城市設計的控制要素及具體控制要求納入法定規劃建造規劃[7]。建造規劃是建設項目審批的依據，依據城市設計形態規劃，規劃師將用地之上的規劃建筑抽除，再抽象化為建造窗口和相關控制指標[8]，屬于條文約定型。具體涉及到城市設計要素的包括：樓層數、容積率、建造方式（開放、封閉、偏離）、屋頂形式/屋頂意向、屋脊方向、建筑高度等[9]。

1.2 程序保障式的管控方法

在法定文件中表述的是發展目標與政策，設計必須達到的特征與效果，一般沒有詳細的管控圖則，用定性或示意圖的方式表達。鼓勵使用多種途徑達到設計目的，不限定采用的手段。此種管控方式給設計留有較大的彈性空間，但也有很大的不確定性，在建設項目管理階段，管理者的執行彈性較大，判斷方案是否符合定性的目標，管理者需要依據專業的知識和判斷，同時通過規范化的程序來確保其公平合理。總體而言，更注重決策時設計程序的法律地位。

英國無論是區域發展規劃、地方發展規劃還是鄰里規劃，其中涉及的城市設計內容均通過明確目標政策的方式進行控制[10]，而非明確具體的指標管控要求，亦沒有管控圖則，屬于程序保障型。設計控制的主要手段是設計評審，這一環節包含在建設項目許可審批的過程中[11]。當審批過程中遇到規劃相關政策文件未涉及的問題時，開發控制則有賴于規劃官員的個人專業能力。這形成了英國規劃系統自由裁量的特征。也正是這一點，使得英國的規劃審批需要與各利益團體進行咨詢和協調。因此，英國的規劃決策是一個協商式的談判過程，政治屬性高于技術屬性。

荷蘭主要是通過指導性的規劃，在具體項目建設管理階段，由具有自由裁量權的委員會進行管理，一些城市會通過指定城鎮建筑師的方式來進行設計管控，屬于程序保障型。各個城市通過編制形象設計規劃（Image quality plan）來對城市的未來空間形態和空間質量提出引導和建議，這個規劃并非強制編制，其中包含的內容深度也不盡相同，主要取決于市政府的需求。在進行具體的項目建設管理時，會由專門的空間質量委員會來把控項目中涉及到空間形態的部分。該委員會屬于市政府的一個組成部分，成員通過社會招募構成。對大多數項目而言，獲得空間質量委員會的同意是得到建筑許可的必經程序，設計單位必須對空間質量委員會匯報自己的項目，該委員會成員就建筑外觀、建筑與周圍環境關系等方面提出修改意見，并決定是否同意該項目，具有較大的自由裁量權。

1.3 城市設計管控類型的影響因素

各國選擇了不同的法定化類型，形成管控方式上的差異。影響因素主要包括法律體系、發展階段等各個方面。

法律體系方面，各國可分為大陸法系與海洋法系兩種類型，兩者的法律條文內容形式、形成過程和執行程序均存在較大差異，這種差異進而會影響到各專項法律條文內容形式和執行方式。大陸法系旨在以明確的法典條文來保障法律的有效執行，因此大陸法系國家往往采用條文約定型的管控方法，將管控要素與具體要求在法定規劃中予以明確，在建設項目階段進行審核，符合要求即通過，不符合則退回。海洋法系是“遵循先例”的司法審判原則，以往的判例對其后案件的審判具有法律約束力，因此海洋法系國家往往采用程序保障型的管控方式，當審批過程中遇到規劃相關政策文件未涉及的問題時，審批部門具有自由裁量權。

發展階段方面，規劃需適應不同的社會經濟發展階段、政治環境和管理體制，通過不斷調整來平衡經濟利益和公共利益的博弈。追求高速發展的階段，管控為發展放行，以提高審批效率為出發點，選擇相應的管控方式與管控深度。平穩發展階段，經濟發展不是優先的目標，為了達到更好的城市空間品質，管控傾向選擇更為嚴格的方式。同時，發展階段關系到管控方式的可行性，可行性中包括對應發展要求的審批效率以及對應行政管理的廉潔要求。英國2009年以來，經濟持續低迷，產業發展疲軟，保守黨與自民黨組成的聯合政府上任，提出復蘇經濟、授權于民等執政宣言[12]。規劃方面的具體手段包括簡化規劃審批程序，削弱規劃控制。以發展為要務，進一步強化權力的地方化，重視地方自主性，社區有權自主制定鄰里規劃。限制公眾參與的條件，縮小公眾參與范圍，以提高項目落實的效率等[13]。

2 上海城市設計管控的演進歷程

上海的城市設計工作始于20世紀改革開放初期，在國內率先引入城市設計概念，并在80年代至90年代進行了大量的城市設計方面的探索工作。政府部門對于城市設計的管控分為自發應對、自覺修正與法定化管控3個階段。

2.1 改革開放后城市設計管控的自發應對

在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，土地出讓方式由劃撥向出讓進行轉變。城市設計的概念相應地被引入上海，以應對土地出讓時核提出讓條件的要求。1982年，虹橋新區為解決涉外使領館的需求進行了規劃編制，上海市城市規劃設計研究院首次運用了城市設計的手法，明確了用地性質、地塊面積、建筑后退、建筑密度、建筑限高、出入口方位、停車車位數等要素的管控要求，并落到規劃圖則中，經市政府批準，要求出讓地塊在實施方案中嚴格執行（圖1）。

圖1 上海虹橋新區詳細規劃圖

圖2 陸家嘴中心區規劃總平面圖

在應對經濟發展方式轉變的時期，城市設計管控方式以二維規劃指標為主，考慮的空間要素較少，并且，當時控規編制并非土地出讓的必要條件，因此規劃階段對后續建筑設計引導不足。為應對以上問題，20世紀80年代末，上海研究制定了《上海市城市規劃管理技術規定》（以下簡稱“《技術規定》”），具體規定了規劃編制和建設管理中關于土地使用、建筑管理等方面的各項指標要求，并隨著城市的建設發展進行了多次修訂與更新[14]。《技術規定》是全市層面普適性的要求，建管部門的專業人員可依據《技術規定》和方案的實際情況，重點考慮地塊開發的相關控制指標，對地塊核提出讓條件，管理工作的重點在單一項目管理。

總體而言，改革開放后到1980年代末期，上海城市設計的管控具有程序保障型的自由裁量特征，但尚無明確程序保障城市設計的法定地位。

2.2 高速發展時期城市設計管控的自覺修正

20世紀90年代初到21世紀初，上海進入兩位數經濟增長率的高速發展階段。上海城市設計管控做了以下4方面的修正。一是在《技術規定》的普適性要求基礎上，針對重要的地區，開始進行大量城市設計，增加個性化要求。二是以城市設計的手段推進二維規劃指標管控向三維空間指標轉變。1990年，陸家嘴地區中心區開啟整體的城市設計工作，運用國際方案征集的方式，邀請法、意、日、英、中5國設計公司參與國際設計競賽，增加了“韻律界面”、“開敞界面”、“標記重點處理的入口與轉角”等空間管控要素（圖2）。三是增加建設方案階段專家的決策咨詢環節，為審批者提供技術力量。2004年，對于上海市歷史文化風貌區，建設項目審批程序中明確要求增加專家特別論證環節。四是探索城市設計導則的管控方式，設計師嘗試將城市設計方案進行理性梳理，制定獨立且系統性的設計導則，并將其作為建設項目實施階段管理和落實城市設計的方法。2003年，瑞安集團對創智天地進行概念性總體設計，并針對大學路及周邊地塊單獨編制了設計導則，包括城市設計導則、建設設計導則和分地塊控制導則。大學路地區設計導則明確了道路斷面、人行道空間尺度、外擺位位置等控制要素，對影響街道空間的多個要素提出建議，包括連續街墻貼線率、地塊建筑體量及高度、建筑立面等。同時，強調大學路兩側建筑的功能混合，對沿街商鋪進行規范指引，并取得了富有成效的建設成果（圖3）。實際上，城市設計導則并無法定地位，尤其對于多元開發主體的建設區域，無法強制要求開發主體后續照此實施。如何能在有眾多開發主體共同參與城市建設的過程中，滿足城市設計中提出的系統性空間目標，是城市設計管控中的關鍵問題。

總體而言，在城市高速發展時期，上海在城市設計管控方面做了修正與創新，增加三維管控內容，通過設計導則，逐漸向條文約定型的管控方式轉變。

圖3 大學路規劃總平面圖

2.3 轉型發展時期城市設計的法定化管控

十八大后，上海提出守住人口規模、建設用地、生態環境和城市安全4條底線。如今，上海的城市發展已進入以存量規劃為主的轉型期，本市的城市發展逐漸轉向以底線約束、內涵發展、以存量空間的更新利用來滿足城市發展需求的階段，不斷提高精細化程度成為城市規劃的必然選擇。因此，為創造更好的城市空間，上海市在城市設計管控方面進行深入研究，在控制性詳細規劃層面將城市設計法定化，以較為嚴格的方式提升城市公共空間的品質。

2008年，《城鄉規劃法》中明確了控制性詳細規劃作為土地出讓的必要依據，具有法定地位。2011年，上海開始推行附加圖則的設計管控制度。在頒布的《上海市控制性詳細規劃技術準則》中，首次提出將附加圖則作為法定圖則的組成部分，明確重點地區除形成普適圖則外，還需要通過城市設計或專項研究提出附加的規劃控制要求，使空間管理進一步精細化，滿足城市設計、歷史風貌保護等特殊規劃控制要求，形成附加圖則。在《上海市控制型詳細規劃附加圖則成果規范》（以下簡稱“《附加圖則成果規范》”）中將城市公共空間歸納提煉為包括建筑形態、開放空間、交通空間、功能空間和歷史風貌5種類型，共約50個要素，作為城市設計重點關注和管控的內容。另外，在《技術準則》中明確了重點地區分級分類的要求。針對地區差異性問題，將重點地區分為“五類三級”，通過功能類型和重點管控級別兩個維度，鎖定不同重點地區的城市設計管控要素。

經過不斷優化，上海詳規層面城市設計管控逐步形成了兩大特點：一是依托控詳確立了城市設計的法定地位，包括本市城鄉規劃條例和控詳編制辦法，明確城市設計以附加圖則的形式納入控詳法定圖則，成果內容納入土地合同等方式，確保了城市設計成果的應用及實施；二是建立了管控體系，依托控詳的管理辦法、審批流程、技術導則和成果規范等“四位一體”的規范性文件，確保了城市設計成果的轉化以及法定文件的嚴肅規范性。

城市設計方案是附加圖則的基礎，附加圖則是城市設計成果的提煉以及法定化的成果。附加圖則作為控制性詳細規劃的組成部分，是控制性詳細規劃普適圖則的一種補充[15]。《附加圖則成果規范》中提供了一整套“工具箱”，從附加圖則控制要素的選取、概念定義以及表達方式研究各方面貫穿系統性、規范性和直觀性的工作原則，形成一套控制要素概念界定及圖例表達系統，便于設計者和管理者理解和使用。

總體而言，上海附加圖則的設計管控制度已是較為典型的條文約定型管控方法。

3 上海城市設計管控的優化方向

無論采取條文約定型或程序保障型的管控方式，均需兼顧管控條款的客觀性、確定性、針對性和靈活性。在前文分析的各國案例中，美國與德國屬于條文約定型的設計管控方式，英國與荷蘭采用的是程序保障型的設計管控方式。但這些國家在近期也都在探索著兼顧控制與開發的第三條管控路徑。例如，美國在區劃法規的管控基礎上，增加了“特殊許可（Special permit）”程序，是規劃委員會擁有自由裁量權去改變現有區劃法規中建筑功能、體量與停車規范的法律程序，經過統一土地使用審議程序（ULURP），增加了管控的靈活性，為單個項目的特殊性與獨特性提供法律上的窗口與可執行性。英國雖然整體屬于程序保障型的管控方式，但在部分地區編制了城市設計導則，并在規劃法中確定了城市設計導則的法律地位，作為建設管理階段的審核指導文件，確保部分管控指標的落實。

6年來，上海已進行了百余項附加圖則的編制。雖然在條文約定型的城市設計管控方式中，包含著各種彈性控制的方法，但在實踐中，仍面臨著不得不思考的問題，包括附加圖則的編制水平在很大程度上依賴城市設計師對城市空間風貌體系的認知，以及對空間發展意圖的理解和判讀。目前城市設計的整體質量仍處于尚待提高的階段。如果將不完善的城市設計落到附加圖則中進行管控，容易被詬病。部分城市設計受到研究范圍的尺度限制，對地區發展理念目標在宏、中觀層面不能開展統籌和富有前瞻性的解讀、應用及創新，過于注重細節和要素管控。反之，當開展較大范圍的城市設計時，開發主體往往尚未明確，方案缺乏自下而上的訴求反映，在項目實施階段，附加圖則中的管控內容不被接受而引起修改。

對此，上海正開展相關研究工作，在新的規劃體系中引入單元規劃層面的城市設計，有條件在宏、中觀層面指出地區城市設計的總體目標，并為街坊間的空間關系處理提出了管控要求，因此，各街坊的附加圖則編制可單獨開展，使得控詳層面將具備適應開發訴求的條件。為使城市設計能體現實際的建設發展需求，研究提出可通過土地出讓前開展城市設計方案遴選的方式，選出符合城市設計要求的開發主體，基于獲勝的方案編制控詳層面的城市設計附加圖則，并以此作為出讓條件納入土地出讓合同，從而實現精細化的管理。

上海將進一步理清政府與市場的關系，以公共空間為城市設計的關鍵管控對象，在附加圖則條文約定型管控的基礎上，增加原則和目標類的內容，通過增加專家的裁量機制，實現從“指標管控”向“目標管控”的轉變。

（感謝上海市城市規劃設計研究院張帆院長對本文的悉心指導。）