合署辦公方式的由來(lái)與發(fā)展

孫華玉

【摘要】國(guó)家監(jiān)察法規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委和紀(jì)委合署辦公。如何實(shí)現(xiàn)兩者良性的合署辦公呢？中央層面沒(méi)有出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，理論界研究亦不足。因此有必要通過(guò)追溯合署辦公的淵源分析其未來(lái)良好的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察委 紀(jì)委 合署辦公 融合

一、合署辦公形式的由來(lái)

合署辦公從不同的角度來(lái)看有著不同的類(lèi)型。合署辦公常被理解為兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)在一起辦理公務(wù)的情況。從國(guó)家治理角度來(lái)看，合署辦公多為國(guó)家行政管理體制改革的產(chǎn)物。南京國(guó)民政府時(shí)期，實(shí)施的省政府合署辦公就是打破各廳、處并立之分割局面，而并為整個(gè)一體之省政府。以期能達(dá)到減人、降低辦公費(fèi)用、權(quán)責(zé)明確、政令統(tǒng)一和高效便民的目的。1949以來(lái)，實(shí)施的合署辦公，就其實(shí)際運(yùn)行來(lái)說(shuō)，主要基于解決兩個(gè)編制不同，但工作內(nèi)容相似的黨政機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)工作的問(wèn)題。

從類(lèi)型來(lái)看，基于不同的視角，合署辦公可分為多種類(lèi)型。從合署辦公的部門(mén)數(shù)目來(lái)看，有兩個(gè)、三個(gè)甚至多個(gè)部門(mén)間實(shí)施合署辦公；從合署辦公的時(shí)間長(zhǎng)度上看，有固定化的也有非固定化的。從合署部門(mén)的性質(zhì)來(lái)看，既可以是同一性質(zhì)的黨政部門(mén)間，又可以是不同性質(zhì)的黨政機(jī)構(gòu)間的合署辦公；從合署部門(mén)間的權(quán)力位階來(lái)看，可以是平等部門(mén)間的合署，也可以是具有隸屬性部門(mén)間的合署；從合署的融合程度來(lái)看，有的是完全融合，有的則是部分職能融合。當(dāng)下，中央一級(jí)的黨政部門(mén)合署辦公情況大體處于固定的合署辦公。但就其權(quán)力位階來(lái)看，合署辦公的部門(mén)權(quán)力等級(jí)略有偏差。就本文所探究的監(jiān)察委與紀(jì)委間的合署辦公，監(jiān)察委國(guó)家機(jī)關(guān)。各省、市、縣的紀(jì)委位是當(dāng)?shù)攸h委的紀(jì)律檢查部門(mén)，兩者在黨內(nèi)的權(quán)力位階略有差異。故，兩者的合署辦公不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是一種完全融合或是完全相互獨(dú)立的合署辦公模式。

二、高度融合機(jī)制的合署辦公模式的優(yōu)點(diǎn)

高度融合機(jī)制的合署辦公模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于能高效率的實(shí)現(xiàn)反腐。筆者將通過(guò)下文來(lái)分析其優(yōu)點(diǎn)。高度融合機(jī)制的合署辦公模式源于1993年中央就印發(fā)中發(fā)〔1993〕4號(hào)文件和中紀(jì)發(fā)（1993）5號(hào)文件。這兩文件要求在中央層面實(shí)現(xiàn)中紀(jì)委與監(jiān)察部進(jìn)行高度融合的合署辦公機(jī)制，即一套人馬、兩塊牌子。高融合的合署辦公模式對(duì)于協(xié)調(diào)中國(guó)特色黨政關(guān)系，提升國(guó)家現(xiàn)代化治理能力和反腐效率具有重大作用。其可以有效減少紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)在實(shí)際運(yùn)行中的功能沖突和相互推諉現(xiàn)象，有助于形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督績(jī)效。紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)高度融合的合署辦公模式的好處在于，第一，發(fā)揮紀(jì)檢和監(jiān)督這兩把利器的優(yōu)勢(shì)力量，同時(shí)紀(jì)委是黨的工作部門(mén)，其背后有黨委作為強(qiáng)大的支撐力，消解了一系列的阻礙力量；第二，紀(jì)委與同級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)相比其超然的黨內(nèi)地位，可以對(duì)所有部門(mén)的黨員開(kāi)展監(jiān)督；第三，實(shí)踐中，紀(jì)委因執(zhí)行紀(jì)律檢查可以突破或很少受到國(guó)法的限制，尤其是程序上限制，形式靈活多樣，機(jī)動(dòng)性更強(qiáng)；第四，紀(jì)委和監(jiān)察委高度融合可以做到一案深查，一案多查，直到把問(wèn)題弄清楚為止；第五，紀(jì)委與監(jiān)察部門(mén)高度融合可以充分調(diào)動(dòng)很多力量來(lái)聯(lián)合辦案，為案件的調(diào)查提供助力。

三、合署辦公未來(lái)的發(fā)展走向

基于紀(jì)委與監(jiān)察委的內(nèi)部人員的工作性質(zhì)，筆者認(rèn)為合署辦公未來(lái)可能會(huì)形成在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部獨(dú)立辦案的局面。即在其內(nèi)部演化為兩只反腐隊(duì)伍獨(dú)立辦案，紀(jì)委人員針對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行紀(jì)律檢查，反貪、反瀆人員針對(duì)貪腐行為進(jìn)行執(zhí)法檢查。實(shí)踐中，監(jiān)察委和紀(jì)委的一把手或者副書(shū)記（副主任）級(jí)別的部分領(lǐng)導(dǎo)相同，其他辦公人員不同且分別獨(dú)立隸屬于兩個(gè)部門(mén)，實(shí)行兩套人馬在同一個(gè)場(chǎng)所辦公。其實(shí)質(zhì)也就是紀(jì)委單獨(dú)實(shí)施違紀(jì)監(jiān)督，監(jiān)察委內(nèi)部的工作人員以法律為依據(jù)實(shí)施對(duì)具有公共管理職能的國(guó)家工作人員執(zhí)法行為的監(jiān)督，對(duì)涉嫌貪污、讀職行為的實(shí)施法律監(jiān)督。根據(jù)《決定》規(guī)定監(jiān)察委由其所在地的同級(jí)人大產(chǎn)生，監(jiān)察委主任由人大民主選舉產(chǎn)生。按照黨管干部的原則，中國(guó)共產(chǎn)黨是可以向人大提名監(jiān)察委主任的候選人。故，完全可以實(shí)現(xiàn)由黨向人大提名同級(jí)紀(jì)委書(shū)記來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)察委主任的候選人，再由人大按照法定程序?qū)崿F(xiàn)黨的意志。同時(shí)，根據(jù)主任的提名，請(qǐng)人大常委會(huì)來(lái)任命監(jiān)察委的其他副主任和委員。就紀(jì)委方面，根據(jù)慣例每年黨的代表大會(huì)總是早于當(dāng)?shù)厝舜箝_(kāi)會(huì)的時(shí)間，故在每年紀(jì)委換屆時(shí)，可以通過(guò)黨內(nèi)民主程序?qū)⒕哂悬h員身份的監(jiān)察委主任、副主任、委員選為紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記。綜上，此種合署辦公機(jī)制可以保障監(jiān)察委內(nèi)的關(guān)鍵少數(shù)與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)保持一致。紀(jì)委、監(jiān)察委可根據(jù)辦案實(shí)際要求設(shè)置其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，兩者間的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

2017年，王岐山參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議北京代表團(tuán)的審議會(huì)上指出：全面從嚴(yán)治黨和全面深化改革、全面依法治國(guó)有機(jī)的結(jié)合，通過(guò)制定國(guó)家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的調(diào)查權(quán)限，使黨的主張成為國(guó)家意志，只有黨政分工不同，沒(méi)有黨政分開(kāi)。黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。監(jiān)察委和紀(jì)委必須堅(jiān)持黨的各項(xiàng)方針路線，執(zhí)行黨的各項(xiàng)政策實(shí)質(zhì)上就是當(dāng)下大多數(shù)人的公意之抉擇。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察委與紀(jì)委協(xié)調(diào)工作的政治保證。

（二）以法治作為反腐的重要手段

堅(jiān)持以法治作為反腐的重要手段。監(jiān)察委具有留置、調(diào)查等權(quán)能，其可以對(duì)所有的公職人員實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督。故，在實(shí)施監(jiān)督的程序上必須嚴(yán)格遵循法律、法規(guī)。在行使留置職能時(shí)，因其具有暫時(shí)限制公民人身自由的強(qiáng)制力。故，必須要嚴(yán)格遵守法律，及時(shí)履行告知義務(wù)，并要保障被留置人的辯護(hù)權(quán)利，允許其申辯和聘請(qǐng)律師。同時(shí)，在調(diào)查過(guò)程中，能否對(duì)被調(diào)查人員實(shí)施技術(shù)偵查等方式，需要嚴(yán)格遵守審批制度，按照法定程序，報(bào)相關(guān)部門(mén)審批后方可執(zhí)行。對(duì)于留置的被調(diào)查者，如符合法定情節(jié)應(yīng)當(dāng)適時(shí)變更方式?？梢越⒈O(jiān)視居住等調(diào)查方式。對(duì)于違法的公職人員要依據(jù)法律嚴(yán)格、規(guī)范的處罰，并應(yīng)告知其法律救濟(jì)程序。與此同時(shí)，要建立監(jiān)察委負(fù)責(zé)人定期向人大述職或匯報(bào)制度，以便加強(qiáng)人大對(duì)其監(jiān)督。

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