公共外交的原理：溫特建構主義理論分析

談東晨 楊夏鳴

公共外交在國際關系領域中發揮著重要作用。國內外學者對于公共外交如何發揮作用的問題見仁見智，但從建構主義國際關系理論這一新興理論出發分析公共外交原理的研究并不多，這就為拓展公共外交的建構主義理論范式創造了可能。作為建構主義的代表學說，溫特的建構主義理論可以解釋公共外交的原理：國際體系的規范結構催生公共外交，公共外交反作用于規范結構，而這一過程所建構的新身份界定國家利益。這一分析為中國實現構建人類命運共同體的偉大愿景帶來了一些啟示。

當今國際形勢復雜多變，世界各國面臨著諸多共同挑戰。隨著國家間相互影響和依賴的程度不斷加深，公共外交的重要性不言而喻。在許多國家的全球戰略布局中都有公共外交的身影，中國亦是如此。

公共外交是什么？目前國內外學界對于公共外交的研究路徑比較豐富，對這些學說進行比較和整理后，不難得出關于公共外交的共性部分——它不同于講究對等原則的傳統外交，屬于一種面向跨國媒體和各國公眾公開的新型外交形式。公共外交行為主體可以是政府行為體，也可以是被授權的非政府行為體；手段多元化，包括公關、傳播、人文交流和援助等一系列塑造或影響認知的手段；直接目標是提升國際形象、影響各國公眾輿論、促成外國政策改變；最終目的是實現和維護利益。因此公共外交可以定義為：一國政府及授權機構面對跨國媒體和國際公眾開展的，通過一系列塑造或影響認知的手段，旨在提升國際形象、影響公眾輿論和外國政策，最終實現和維護利益的新型外交形式。

作為突破傳統外交概念體系的一種新型外交模式，公共外交有著豐富的內涵和外延。國內外學者對于公共外交如何發揮作用的問題，即公共外交的原理見仁見智。但從建構主義視角分析公共外交原理的研究并不多。建構主義是涉及文化學、社會學和國際關系學等學科的新理論框架，與我國構建人類命運共同體的愿景和當今國際競爭與合作的特征存在交叉。因此，本文嘗試采用建構主義的重要組成部分——亞歷山大·溫特（Alexander Wendt）的建構主義理論來分析公共外交的原理，以期拓展公共外交的建構主義理論范式。

溫特建構主義與公共外交

建構主義國際關系理論的興起正逢其時——20世紀80年代，冷戰近乎結束，新現實主義和新自由主義爭鳴的強勁勢頭逐漸衰弱，使得人們反思這兩大主流理論的解釋和預測能力。隨著國際關系學研究的社會學轉向和語言哲學的引入，建構主義應運而生。尼古拉斯·奧努弗（Nicholas Onuf）首先將“建構主義”這一概念引入國際關系學界，此后克拉托赫維爾（Kratochwil）、亞歷山大·溫特和彼得·卡贊斯坦（Peter J.Katzenstein）等學者發展了這一理論框架。不同于現實主義和自由主義理論，建構主義主張國家與國際社會的互構，重視思想、觀念和文化等非物質因素的作用。

建構主義內部派別林立，其中，溫特為代表的“結構建構主義”理論是影響最大的一派。溫特強調國際體系結構對國家的作用，尤其是國際體系文化（共有知識、文化性結構）對國家的意義；物質性因素固然很重要，但它們只有通過行為體的共有觀念才能夠產生影響行為的意義（秦亞青，2006）。最關鍵的是，國際政治的社會性結構可以建構行為體的身份（identity），而身份是界定國家利益的前提。因此，一個國家在國際社會互動中首先應當關注國家身份的建構。

溫特建構主義中的“結構”是社會意義上的結構，包含三個主要因素——共有知識、物質性因素和規范結構存在的條件，三者相互關聯。行為體在特定的國際社會環境中擁有共有的理解和期望，共有知識建構行為體的身份和利益，決定行為體的互動模式；行為體的物質性因素不能化約為觀念性因素，只有通過互動才能發揮作用；規范結構的形成和存在是行為體互動的結果，且互動可能造成規范結構的變化。簡而言之，行為體之間的互動建構了規范結構，規范結構建構了行為體的身份，身份界定了行為體的利益，進而使行為體選擇對應的互動模式。

溫特建構主義對非物質因素（知識、價值、文化）、國家身份以及行為體互動的重視，與公共外交的內涵相一致。公共外交正是國家行為體針對國際形勢的變化，向外界傳遞信息、知識、價值的行為。它努力塑造良好的國家形象，或提高國家的知名度和美譽度，或盡量消除國際社會對其的誤解和偏見，或力圖改變其他國家甚至這個世界，最終使國家的相關利益得以實現或維護。這一過程符合溫特建構主義的基本邏輯。

如果從溫特建構主義的視角進行分析，公共外交所傳遞的信息、知識、價值等將擺脫了現實主義所賦予的工具使命，目標不再局限于自由主義所強調的競爭優勢，而擴展到思想、文化等非物質因素層面的觀念互動和共識達成，進而實現行為體身份認同的理想建構（張慶園，2012）。溫特建構主義對公共外交的評價與構建人類命運共同體的愿景不謀而合。因為“人類命運共同體”秉持求同存異、和而不同的思想理念，旨在通過國族間文化的不斷交融而形成共識，借助文明樣態的持續對話而達成共贏，是對近現代國際關系中形成的“均勢”和“霸權”兩種國際秩序的超越（徐艷玲，2016）。可見，采用溫特建構主義理論作為分析公共外交原理的研究路徑是符合構建人類命運共同體的內在要求的。

圖1 溫特建構主義視角下的公共外交原理

通過簡單梳理溫特建構主義理論的相關內容和對公共外交過程的觀察，可以初步厘清公共外交如何發揮作用。如圖1所示：（1）國際體系的規范結構建構了行為體的身份和利益；（2）行為體為了改善身份、實現或維護相應的利益開展針對國際公眾的公共外交；（3）當公共外交能夠在與對象的互動中取得廣泛共識和價值優勢時，國際公眾就會成為行為體建構身份的有效介質——國際公眾具備公共輿論的力量，能夠影響其所歸屬的行為體，進而改變國際體系的規范結構；（4）最終使行為體獲得新身份和相應的利益。可見，作為行為體與國際公眾之間的互動，公共外交可視為行為體對國際體系的規范結構的能動反作用。

國際體系的規范結構催生公共外交

溫特建構主義中的“結構”是社會意義上的結構，而行為體的共有觀念構成這一結構，使得結構的核心內容不具備物質主義性質。我們可以將這種社會意義上的結構稱作國際體系的規范結構，以強調共有觀念或文化的規制作用。根據溫特的相關理論，規范結構建構了行為體的身份和利益，從而使行為體選擇相應行為模式。例如，國際社會對全球氣候問題的達成的共識使得各個國家明確大氣污染對生態安全構成的威脅，那么一國對大氣污染的治理行為就不會導致鄰國原則上的反對，至多是對治理手段存在異議。但國際社會對恐怖主義問題難以達成共識，這個“規范”存在許多分歧，那么一國發動的反恐戰爭就有可能受到其他國家的嚴厲反對。而這兩種截然不同的情況會帶來不同的結果：兩國對大氣治理手段上存在的異議可以通過洽談協商、合作援助的形式解決；而一國反動的反恐戰爭則可能由于聯合國的干預決議而收場。可見，規范結構最終會建構國家在國際社會中的行為。

當然，這并不意味著國家只能順從規范結構的建構。說明結構建構主義最經典的案例就是美國對擁有核武器的兩個國家——英國和朝鮮持有不同的態度。在美國看來，朝鮮掌握核武器構成的威脅遠大于英國。核武器作為國家的一種物質性因素，本質上并無差別，但通過國際體系的規范結構就能造成美國對英國和朝鮮采取不同的政策。那么，假設朝鮮能夠改變這一規范結構，美國對朝鮮核武器的態度是否有可能轉變？答案是肯定的，如果存在可操作性，朝鮮也愿意這樣做。毫無疑問，國際體系的規范結構對某個國家有時是不利的，它會建構不利的身份，從而導致利益的缺失。此時國家就會選擇相應的行為模式力圖去改變它。

公共外交就是行為體應對國際體系的規范結構時選擇的行為模式，規范結構催生了行為體的公共外交。從實踐上看，公共外交并非總是在規范結構對行為體不利的背景下產生的，有時公共外交的開展是積極主動的，意在進一步提升自己的身份和利益，甚至是改善整個國際體系的規范結構。例如中國在“一帶一路”倡議中大力援助遠在非洲的數個最不發達國家，一系列公共外交活動改善了這些國家的民生和發展面貌，也提升了中國的國家形象。但這并不是出于非洲國家對中國存在影響中國利益的不利期望，而是因為中國愿意在國際社會中承擔大國責任，試圖在當前的國際秩序下探索一種新型的、和諧的、共享的新秩序。換言之，公共外交能夠反映出行為體對規范結構所持的態度。

國際公眾是公共外交建構身份的介質

公共外交的關鍵是建構行為體的身份，而國際公眾正是公共外交建構身份的介質。公共外交的“公共”兩字反映出其與政府間傳統外交的鮮明區別——通俗、公開透明以及民眾的廣泛參與。行為體開展公共外交活動時直接與國際公眾進行互動，傳遞信息、知識、文化和價值觀，培養國際公眾對行為體的認知與贊同，或消除他們的誤解與偏見。當互動的影響力足夠強大時就能產生對該行為體有利的公共輿論，從而有效干預國際公眾所屬其他行為體的相關政策，最終改變國際體系的規范結構。

然而，國情的復雜性導致公共輿論的作用方式和效果各有不同。如果我們同時對美國和中東地區公眾開展公共外交活動，相對而言，美國具有多種政治參與渠道和活躍的社會集團，大眾傳媒非常發達，輿論環境較為寬松，甚至有專門的政治游說機構；而中東地區參與政治決策的民眾基礎比較薄弱，社會文化素質水平不高，政府對民意的重視程度不夠高，對輿論環境的控制也較嚴格。因此，對美國和中東地區開展公共外交的難度是不同的，這也要求行為體的公共外交活動“因地制宜”。

互動對象的選擇也需要考量多種因素：文化素質、階層結構、傳播技術等。例如，21世紀以前，中東地區民眾獲取信息的渠道有限，美國對該地區公共外交的影響范圍局限于政界、學界、商界等有較大影響力的社會精英階層；進入21世紀，互聯網、手機短信等信息技術開始普及，美國進而將那些在海外有影響力的、易受極端主義意識形態影響的人和其他普通民眾作為涵蓋對象（羅愛玲，2014）。溫特建構主義對文化的重視還提醒行為體開展公共外交時要考察國際公眾所處的文化環境，最關鍵的就是宗教環境。不同的宗教文化背景會導致互動雙方的認知障礙，從而使公共外交活動陷入困境。

政府主導的公共外交給包括非國家行為體預留了充足的活動空間。相比行事刻板的政府，非國家行為體更受公眾的青睞，在實踐中具備更多的靈活性，它們的加入減少了政府“自吹自擂”的嫌疑。跨國公司、投資機構、學術機構、社交平臺、海外媒體等融入互動對象的生活，使公共外交呈現網絡化發展模式，人文交流、重大賽事和國際會展的舉辦吸引著特定國際公眾的參與，這些都能夠潛移默化地影響國際公眾對行為體的認知，最終建構對行為體有利的身份認同。

行為體的新身份界定其利益

在溫特建構主義視角下，公共外交改變了國際體系的規范結構，而被改變了的文化性結構塑造了行為體的新身份。行為體的新身份界定其利益，這是公共外交實現目的的最后一環。身份可以表現為國家的形象，這種形象必須得到國際社會的認同。例如，美國是當今世界格局中唯一的超級大國，這是國際社會認同的美國國家形象，也界定了美國的國家利益是鞏固自己的霸主地位。

公共外交所建構的行為體新身份是規范結構改變的結果，這種改變是溫和、緩慢的，而不是破壞規范結構。假設一個國家意圖通過向國際公眾傳播國家恐怖主義來獲取利益，顯然國家恐怖主義并不是對規范結構的溫和改變或完善，而是破壞現代民族國家體系，這種行為得不到國際社會達成共識的可能性，并不能塑造能夠接受國家恐怖主義的規范結構以及隨之而來的“有利”身份。

“新身份”不僅包括公共外交行為體對自我身份的再塑造，還包括規范結構下他者身份的改變對公共外交行為體身份所造成的影響。這就意味著公共外交所改變的國際形象不局限于行為體自身，還包括其他國際社會成員。例如美國在國際輿論中渲染伊朗、利比亞和朝鮮等國的“獨裁統治”和“恐怖政治”，在改變這些國家國際形象的同時，也鞏固自己“世界警察”的身份；以色列將哈馬斯、黎巴嫩真主黨等抵抗勢力刻畫為恐怖組織，以襯托自己在地區沖突中采取軍事行為的合理性。

身份是利益的先決條件，行為體的新身份會帶來國家利益的轉變。縱觀新中國的外交史，我國在國際社會中的身份處于變化中：由一個注重經濟利益、獨善其身的發展中國家成為一個注重發展軟實力、兼濟天下的“負責任大國”，再到如今發起“一帶一路”倡議、積極構建人類命運共同體的引領國。中國身份的改變離不開公共外交的作用，中國在國際社會中的利益也由物質和經濟到國家形象與經濟利益并重，最終上升到全人類的共同利益。

總結與思考

溫特建構主義理論對公共外交原理的解釋更多地考量國際政治中公共外交過程中的社會屬性，這一角度把握了公共外交作為行為體與國際體系互構的產物，區別于傳統外交的“高政治”屬性，必須重視國家身份和價值觀問題。

“人類命運共同體”是一種在謀求本國發展的同時兼顧他國合理關切、促進各國共同發展的價值觀，是應對當前國際復雜形勢的全新理念，是中國領導人基于對歷史和現實的深入思考給出的“中國答案”。那么，公共外交如何助推構建人類命運共同體的設想變為現實？

根據溫特建構主義理論對公共外交原理的理解，中國在開展公共外交構建人類命運共同體的實踐中首先要基于國際社會的規范結構，即切合文化性結構的改變趨向。當前國際社會的文化性結構依舊以西方價值觀為主導，叢林法則、零和博弈以及世界達爾文主義在兩極格局瓦解后仍有市場，西方強國將自己的政治文化視作國際標桿，鼓吹西方政治制度的先進性和普世性。中國的公共外交要具有針對性，務實地傳遞關于全球治理的中國智慧，與西方世界有所差別的同時，也要選擇溫和寬容的手段，尊重他國的差異性，避免正中所謂“中國威脅論”的下懷。

第二，中國的公共外交工作必須重視國際公眾和非政府機構的價值。過去，中國與國際社會的聯系多為官方層面的溝通為主，政府間對話占據外交活動的絕大數空間，公共外交也局限于政府機構的親力親為。這種做法容易造成刻板的形象，無法顯著提升中國在國際公眾中的美譽度，國際公眾對中國的誤解甚至偏見得不到有效緩解。中國的公共外交應當著力接觸國際公眾。在繼續推進黨政外交、軍事外交等政府機構負責的公共外交的同時，積極開展民間外交、跨國教育、海外投資等非政府機構參與的公共外交，充分發揮非政府機構靈活性和多樣性等優勢。

第三，要厘清中國公共外交所要建構的新身份。中國構建人類命運共同體的希冀也是強國之路的目標之一，把全人類的共同利益納入新型國際關系的考量之中意味著中國永遠都不會成為一個霸權國。因此，中國的公共外交所要建構的新身份是一個在地區乃至世界范圍內具有影響力和包容性的負責任大國，而非依仗懸殊實力奉行霸權主義和強權政治的超級大國。這就要求中國必然要在公共外交工作中不忘謀求全人類幸福的初心，牢記維護地區乃至世界的和平與發展的使命，從而將構建人類命運共同體的偉大愿景變為現實，實現全人類的共同利益。