溫州文成珊溪庫區(qū)水源保護區(qū)生態(tài)補償存在的問題與路徑選擇
——基于發(fā)展權(quán)視角

鄭碎丹，藍昌成

（1.中共文成縣委黨校，浙江 文成 325300；2.文成縣機關事務管理局，浙江 文成 325300）

生態(tài)文明是繼工業(yè)文明之后的人類文明發(fā)展的新階段，我國作為發(fā)展中國家，正面臨嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)，必須加緊由傳統(tǒng)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變，而生態(tài)補償是達成這一目標的重要途徑。自20世紀90年代開始，我國從中央到地方先后出臺了一系列生態(tài)環(huán)境保護與補償措施，對生態(tài)環(huán)境服務進行了國家補償。生態(tài)補償是對環(huán)境保護者的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制，不僅包括對生態(tài)環(huán)境治理費用的補償，還包括對因環(huán)境保護而造成發(fā)展機會損失的補償，王豐年基于經(jīng)濟發(fā)展權(quán)視角對生態(tài)補償進行了研究[1]。除了洪尚群等從人文和社會角度對生態(tài)補償標準的構(gòu)建進行研究外[2]，少有學者從經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展權(quán)損失的視角對生態(tài)補償進行全方位研究。在部分地區(qū)，特別是水利工程的庫區(qū)，生態(tài)保護導致的發(fā)展權(quán)損失應包含經(jīng)濟、社會、文化的公平發(fā)展機會，所以其補償應不僅僅限于經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的損失，而應從經(jīng)濟、社會、文化多角度綜合考量發(fā)展權(quán)的損失，確定生態(tài)補償?shù)闹骺腕w，提高生態(tài)補償?shù)臉藴剩捎枚嘣纳鷳B(tài)補償方式和更為科學的生態(tài)補償政策。本文以溫州文成珊溪庫區(qū)為例，從經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展權(quán)的全方位視角探討其生態(tài)補償存在的問題與路徑選擇，對于當前水源保護區(qū)生態(tài)補償研究具有積極的意義。

一、文成珊溪庫區(qū)發(fā)展權(quán)價值損失

1.經(jīng)濟發(fā)展權(quán)價值損失

根據(jù)國家、浙江省和溫州市對珊溪水庫水質(zhì)的要求，珊溪水庫水源保護區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定限制。一是污染型產(chǎn)業(yè)進入的限制。文成縣范圍內(nèi)禁止新建和擴建污染型產(chǎn)業(yè)，增加了招商引資的難度。二是工業(yè)廢水的深度處理。對已興建的工業(yè)企業(yè)，要求實施工業(yè)廢水的深度處理，由于提高了排污標準，許多企業(yè)被迫轉(zhuǎn)移到外地。三是畜禽養(yǎng)殖污染的全面整治。據(jù)文成縣水利局提供的資料，文成是浙南閩北主要的仔豬生產(chǎn)基地，為保護水源，全縣2 711戶、面積達0.66km2限養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場被拆除，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大幅下降，大量養(yǎng)殖戶面臨失業(yè)的困境。

由于珊溪庫區(qū)實施水環(huán)境保護，文成發(fā)展機會明顯少于溫州市其他地區(qū)。由于經(jīng)濟發(fā)展受到限制，文成縣政府財政增長有限，投資公共服務設施建設和改善民生的能力明顯減弱；由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，當?shù)鼐用穹寝r(nóng)就業(yè)機會驟減，其收入遠低于溫州市其他地區(qū)；由于實施畜禽養(yǎng)殖業(yè)等高收益的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為受到限制，造成農(nóng)民收入減少；由于文成產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，經(jīng)濟發(fā)展的集聚效應減弱，區(qū)位優(yōu)勢提升的增值收益也相應減少。

2.文化發(fā)展權(quán)價值損失

縱觀珊溪庫區(qū)文化教育發(fā)展現(xiàn)狀，水源保護對珊溪庫區(qū)文化發(fā)展權(quán)價值的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是教育發(fā)展權(quán)受到限制。因水庫建設使庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民收入和政府財力均不足，珊溪庫區(qū)存在教育資金嚴重不足、教育資源極其缺乏、教育機會嚴重不公的現(xiàn)象。以學前教育為例，因?qū)W前教育不屬于義務教育，許多農(nóng)民因經(jīng)濟困難無法交付學費，導致庫區(qū)兒童學前教育入學率極低。同時，因珊溪水庫蓄水導致部分村莊成為交通閉塞的孤島，處于孤島村中的兒童也存在嚴重的入學難問題。二是文化生活發(fā)展權(quán)受到限制。因水庫建設造成的交通不便、經(jīng)濟落后等原因，庫區(qū)居民文化生活相對封閉、單調(diào)，缺少文化娛樂享受，缺乏精神文化依托，普遍具有心理上的挫折、失落和孤獨感，處于文化共享與文化認同的缺失狀態(tài)。三是思想文化發(fā)展權(quán)受到限制。村民大量移民導致珊溪庫區(qū)村莊原有的整體性和村落文化的歷史延續(xù)性被打破，使村民傳統(tǒng)的宗族血緣精神文化歸屬也無從寄寓。

3.社會發(fā)展權(quán)價值損失

從狹義的社會發(fā)展權(quán)角度出發(fā)，水源保護對珊溪庫區(qū)社會發(fā)展權(quán)價值的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會不穩(wěn)定因素增加。由于水庫建設帶來了經(jīng)濟、社會等一系列問題，對水庫建設的不滿情緒在珊溪庫區(qū)居民當中普遍存在，構(gòu)成了社會穩(wěn)定的不利因素。二是珊溪庫區(qū)交通受阻，居民生活不便，醫(yī)療衛(wèi)生條件落后。因水庫蓄水，飛云江上的航運不復存在，生活在珊溪庫區(qū)的居民出行極為不便。特別是因水庫蓄水，部分村莊成為了交通閉塞的孤島，2015年孤島村上未搬遷的居民仍有286戶、708人，有29戶45人因病、殘或生活貧困常年生活在村里，其中尤以老人居多[3]。孤島上的村民從村里到最近的集鎮(zhèn)往返需要一天，交通的不便不僅加劇了生活的困難，更加劇了醫(yī)療衛(wèi)生條件的落后，造成小病則忍、大病無法及時就醫(yī)的狀況，患者得不到最基本的醫(yī)療救治，部分村民甚至陷入生存困境。

二、文成珊溪庫區(qū)生態(tài)補償存在的問題

雖然溫州生態(tài)補償多年的實踐，已初步建立起生態(tài)補償機制，但生態(tài)補償體系仍不完善，生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值還沒有得到充分重視和體現(xiàn)，特別是對水源保護區(qū)發(fā)展權(quán)的補償更是所涉甚少，現(xiàn)有

注：本文獲2017年溫州市社會科學論文評比一等獎。的生態(tài)補償在認識領域、補償標準、補償形式上均存在不足。

1.對生態(tài)補償?shù)恼J識不全面

從發(fā)展權(quán)視角理解生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，生態(tài)補償不僅包含對生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建層面，更應強調(diào)對利益受損者的利益恢復和填補，這將有助于調(diào)動保護者的積極性，促進水源保護區(qū)生態(tài)保護。水源保護區(qū)生態(tài)補償有兩層涵義：一是保護性補償，即對生態(tài)保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境進行保護性或恢復性投入，包括對保護區(qū)污水處理設施、清潔衛(wèi)生設施等生態(tài)環(huán)境保護性的投入。二是發(fā)展性補償，是指對保護區(qū)居民犧牲的發(fā)展權(quán)給予補償，包括對財政收入減少的補償、對企業(yè)和居民損失的補償及對生活困難群眾的補償。

當前珊溪水庫下游地區(qū)政府對珊溪水庫生態(tài)補償價值的認識存在嚴重不足，對生態(tài)補償標準的確定沒有站在上下游之間公平、公正、共享的價值觀高度，沒有從發(fā)展權(quán)視角探索實施生態(tài)補償?shù)穆窂剑瑑H從保護性的視角給予一定的生態(tài)補償。為保護珊溪水庫，地方政府投入了大量的資金用于環(huán)境保護設施建設，禁止引進具有水污染的企業(yè)并限制發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受到限制。珊溪水庫下游地區(qū)雖然通過財政轉(zhuǎn)移支付、增加水源保護費和生態(tài)補償費等方式給予了生態(tài)補償，但地方政府在為生態(tài)補償支付費用的意愿上仍是被動的，導致補償力度嚴重不足。

2.生態(tài)補償標準過低

由于珊溪水庫下游地區(qū)政府對生態(tài)補償?shù)恼J識存在嚴重不足，加之珊溪水庫生態(tài)補償資金的分配和補償標準的確定，采用由上級政府部門主導、上級部門和地方政府討論直接確定的模式，因而討論的結(jié)果未能充分考慮珊溪庫區(qū)周邊農(nóng)民、企業(yè)及各級地方政府的意愿，更未計算發(fā)展機會的損失，導致補償標準偏低。珊溪庫區(qū)生態(tài)補償組成要素應包含的保護性補償包括污水處理工程補償、垃圾收集與處理補償、環(huán)境監(jiān)測工程補償?shù)戎挥胁糠盅a足，而發(fā)展性補償包括政府財政損失補償、企業(yè)損失補償、居民收入損失補償?shù)葎t基本為空白。珊溪庫區(qū)生態(tài)補償標準落后于浙江省其他地區(qū)，僅處于生態(tài)補償?shù)某跫夒A段（見表1）。

表1 珊溪庫區(qū)生態(tài)補償綜合體系

3.生態(tài)補償方式單一

從發(fā)展權(quán)視角看，珊溪庫區(qū)居民發(fā)展權(quán)價值損失，涉及經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)等多個領域，涉及政府、企業(yè)、個人多種客體，因而珊溪庫區(qū)生態(tài)補償面廣，不同補償對象有著不同的要求，應采用多元化的補償手段。但目前珊溪庫區(qū)水源保護區(qū)生態(tài)補償基本以資金為主，輔以政策傾斜補償，補償方式單一，遠不能彌補受損居民在經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展權(quán)方面的損失，受損居民直接受益較少，受損居民對生態(tài)補償?shù)恼J可度不高，在涉及切身利益時往往選擇經(jīng)濟利益而非環(huán)境保護。

（1）資金補償。文成縣生態(tài)補償專項資金主要由市級分配的專項資金、縣財政預算安排的專項資金、其他來源的資金（包括省級生態(tài)補償專項資金和森林生態(tài)效益補償資金等）三部分組成。據(jù)文成縣環(huán)境保護局生態(tài)辦提供的資料，其中市級分配的專項資金近幾年每年為4 000多萬元，2016年為4 700萬元，主要用于珊溪庫區(qū)部分居民的醫(yī)療保險、公益林補償、環(huán)境綜合整治。

（2）“飛地”補償。溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)劃出一定規(guī)模的土地，作為文成的“工業(yè)飛地”，以破解文成縣工業(yè)發(fā)展空間制約，優(yōu)化資源配置。“飛入地”和“飛出地”雙方通過協(xié)同服務、稅收分成等合作機制，實現(xiàn)互利共贏。

三、基于發(fā)展權(quán)視角的文成珊溪庫區(qū)生態(tài)補償路徑選擇

水源保護區(qū)生態(tài)保護帶來區(qū)域生態(tài)沖突和社會經(jīng)濟發(fā)展沖突。生態(tài)補償?shù)母灸康氖翘幚砗脜^(qū)域之間生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的矛盾，促進整個區(qū)域的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。就這個層面而言，只有基于社會公平的準則，從發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，明確生態(tài)補償主客體，提高生態(tài)補償標準，選擇多元化生態(tài)補償方式，制定激勵性的生態(tài)補償政策，才能有效地解決區(qū)域之間生態(tài)沖突和社會經(jīng)濟發(fā)展沖突。

1.明確生態(tài)補償主客體

從社會公平視角出發(fā)，我國相關法律確立了“誰開發(fā)，誰保護；誰破壞，誰恢復；誰受益，誰補償；誰污染，誰治理”的生態(tài)補償原則，這一原則也符合發(fā)展權(quán)的精神，生態(tài)補償主客體的確立應依據(jù)生態(tài)補償原則。因此，生態(tài)補償主體應是生態(tài)服務的受益者，而生態(tài)補償客體應是生態(tài)服務的供給者。具體而言，根據(jù)不同的情況，生態(tài)補償主體可以是生態(tài)服務受益的個人、企業(yè)或全體公民及代表公民利益的各級政府；生態(tài)補償客體是為保護生態(tài)系統(tǒng)而利益受損的個人、全體公民和各級地方政府[4]。

（1）生態(tài)補償主體。珊溪水庫主要向溫州市區(qū)及洞頭、瑞安、平陽等縣（市、區(qū)）提供飲用水，因此這些受水區(qū)域的政府、居民和企業(yè)是生態(tài)保護的直接受益者，必然作為生態(tài)補償主體。現(xiàn)階段，除溫州市政府和下屬的幾個區(qū)已安排部分生態(tài)工程補償款外，其他受水區(qū)基本未承擔珊溪水庫的保護責任。當前溫州各縣（市、區(qū)）對珊溪水庫的生態(tài)補償處于“上游地區(qū)負擔，下游地區(qū)受益”“貧困地區(qū)負擔，富裕地區(qū)受益”的不合理局面。

（2）生態(tài)補償客體。自珊溪水庫建成以來，文成縣87.3%的縣域面積被列入水源保護區(qū)，94%的縣域面積處于集雨區(qū)，覆蓋了全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、375個行政村（占全縣村數(shù)的97.7%），這在全省是絕無僅有的[5]。文成縣政府、企業(yè)和群眾都為保護水源付出了巨大代價，三者理應成為生態(tài)補償客體。

2.提高生態(tài)補償標準

生態(tài)補償標準的確定應依據(jù)水源地為保護水源所付出的成本，既包括為保護水源、投入環(huán)境保護設施等付出的保護性成本，也包括因水源地生產(chǎn)、生活受到限制所帶來的發(fā)展權(quán)損失成本。評估保護性成本可以依據(jù)投入的人力、財力等，對于發(fā)展權(quán)損失的評估則可以采用機會成本法。在水源地生態(tài)補償中，發(fā)展權(quán)損失的評估機會成本是指由于水源地執(zhí)行更嚴格的環(huán)境標準而使某些行業(yè)發(fā)展和居民發(fā)展受到限制，導致發(fā)展機會的損失，包括政府的稅收損失、企業(yè)的利潤損失、居民的就業(yè)損失，以及居民為保護水源在文化教育醫(yī)療、社會生活等方面的損失，這些損失均應作為區(qū)域生態(tài)補償標準應考慮的因素。

（1）第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展權(quán)損失補償。珊溪水庫水源保護對第一產(chǎn)業(yè)作出最大限制的是畜禽養(yǎng)殖業(yè)。據(jù)文成縣水利局提供的資料，2011—2013年，為保護水源，文成縣共拆除2 711戶、面積達0.66km2的豬欄。據(jù)溫州市統(tǒng)計局相關統(tǒng)計資料，2009年文成縣生豬存欄量增至最高，達9.31萬頭。自2011年開始限制文成縣畜禽養(yǎng)殖后，數(shù)量驟減，降至溫州市最低水平，僅0.29萬頭，每年共減少生豬9萬頭，以一頭豬獲利500元計算，全縣每年生豬養(yǎng)殖收入減少約4 500萬元。近年來，文成縣生豬存欄量繼續(xù)維持這一低水平，說明文成縣生豬養(yǎng)殖業(yè)已基本退出市場。畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的限制使珊溪庫區(qū)農(nóng)民喪失了主要經(jīng)濟來源，農(nóng)民收入大幅下降，此部分損失應體現(xiàn)在生態(tài)補償中。2008—2017年溫州市部分有較強可對比性的縣（市、區(qū)）生豬存欄量如圖1所示。

圖1 2008—2017年溫州市部分縣（市、區(qū)）生豬存欄量

（2）第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展權(quán)損失補償。為保障珊溪水庫的水質(zhì)，文成縣不得不關停一批污染性企業(yè)，同時拒批有損水源地生態(tài)環(huán)境的企業(yè)入駐，不僅造成地方政府的稅收損失和就業(yè)損失，還使水源地經(jīng)濟的發(fā)展陷入困境。因此，應將發(fā)展機會損失體現(xiàn)在生態(tài)補償中。近年來，為保護水源地，文成縣累計拒批200余家不符合環(huán)境保護要求的企業(yè)入駐，放棄巨嶼和樟山計面積為130多hm2的兩個工業(yè)園區(qū)，舍棄200多億元的工業(yè)性投資，關停有污染企業(yè)20多家，潛在損失稅收收入10億元，減少就業(yè)機會上萬個[6]。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，2006—2017年，文成縣第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)下降速度為溫州市各縣（市、區(qū)）中最快的，由131.1降至105.5，年均下降2.33，遠大于溫州市年均僅下降0.82的水平，由2006年溫州市最高水平降至2017年溫州市最低水平（見圖2）。第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)的下降說明，文成縣第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿φ谙陆担诙a(chǎn)業(yè)發(fā)展前景黯淡。

圖2 2006—2017年溫州市部分縣（市、區(qū)）第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)

（3）文化和社會發(fā)展權(quán)損失補償。珊溪水庫的建設和水源保護不僅使庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受到限制，還使庫區(qū)居民在文化社會發(fā)展權(quán)上失去公平發(fā)展的機會。一直以來，在生態(tài)補償政策中，更加重視對經(jīng)濟損失的補償，忽略對文化社會發(fā)展權(quán)損失補償，而在文化社會發(fā)展權(quán)上的損失將會使居民失去更多個體發(fā)展的權(quán)利和機會，相較于文化高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，庫區(qū)居民將因保護水源而始終處于知識文化貧瘠落后的狀態(tài)。因此，珊溪庫區(qū)生態(tài)補償標準的確定不應僅局限于經(jīng)濟上的損失，而應大于經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的損失，從經(jīng)濟、社會、文化多角度綜合考量，大幅度提高生態(tài)補償標準。

3.選擇多元化生態(tài)補償方式

依據(jù)生態(tài)補償對水源地經(jīng)濟的推動性及對水源地生態(tài)保護行為的激勵性，補償方式有輸血型補償、造血型補償、生態(tài)造血型補償三種類型。輸血型補償是指在補償過程中采用實物或資金的方式，對水源地政府、企業(yè)和居民的損失進行直接補償；造血型補償是指以各種方式幫助水源區(qū)群眾建立替代產(chǎn)業(yè)，主要包括政策補償和智力補償?shù)确绞剑簧鷳B(tài)造血型補償是指投資生態(tài)產(chǎn)業(yè)，利用水源保護區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢建立起自我發(fā)展機制[7]。不同的生態(tài)補償方式有不同的優(yōu)缺點。從發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，珊溪庫區(qū)生態(tài)補償應綜合選擇多元化生態(tài)補償方式。

（1）輸血型補償。因珊溪水庫建設和生態(tài)保護造成的財政收入、庫區(qū)居民收入減少和庫區(qū)居民生活困難等，宜采用輸血型補償。一是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步將庫區(qū)群眾醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、農(nóng)村低保、基礎教育等列入直接補償。二是通過給予資金補助，統(tǒng)一安排宅基地等優(yōu)惠政策，鼓勵庫區(qū)周邊群眾，特別是位于孤島村的群眾主動移民至周邊城鎮(zhèn)居住，以改善生活條件。

（2）造血型補償和生態(tài)造血型補償。因珊溪水庫建設造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，宜采用造血型補償，尤其根據(jù)文成縣生態(tài)優(yōu)勢，宜采用生態(tài)造血型補償。一是溫州市政府出臺財政貼息、投資補貼、減免稅收等優(yōu)惠政策，幫助庫區(qū)群眾建立替代產(chǎn)業(yè)或?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型生產(chǎn)；出臺優(yōu)惠政策，利用庫區(qū)旅游資源，幫助發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，調(diào)動庫區(qū)群眾的積極性和主觀能動性，使外部補償轉(zhuǎn)化為自我發(fā)展的能力。二是在水源保護區(qū)下游進行統(tǒng)籌安排，通過工業(yè)用地置換的方式，繼續(xù)追加一定數(shù)量的土地作為文成縣工業(yè)用地，異地開發(fā)建設工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)地方財政增收。三是實施“結(jié)對補償”政策，由供水受益區(qū)的重點企業(yè)與水源保護地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建立“結(jié)對補償”關系，以來料加工等形式幫助提高庫區(qū)群眾收入水平。四是加大對水源保護區(qū)的智力支持，由受水區(qū)政府相關職能部門為庫區(qū)群眾實施農(nóng)民知識化工程，提供免費的就業(yè)技能培訓，加大勞務輸出服務，提高庫區(qū)群眾收入水平。