公眾參與行政過程的困境及對(duì)策

馬明茹

一、公眾參與行政過程的發(fā)展歷程

伴隨著中國的改革，公眾參與已成為現(xiàn)代國家治理中非常重要的一種方式。而作為改革關(guān)鍵的行政體制改革，對(duì)這一過程的公眾參與，則成為依法行政的不二路徑。由此，公眾參與獲得黨和政府的高度肯定，成為回應(yīng)公眾維權(quán)訴求、化解社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的最佳途徑。

政治過程的公眾參與在中國的民主體系中由來已久，主要表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度的根本政治制度以及三大基本政治制度的確立及民主法治化戰(zhàn)略的實(shí)施。“公眾參與”這一話語的提出最早始于20世紀(jì)90年代，2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。”黨的十八大報(bào)告中明確要以擴(kuò)大有序參與等為重點(diǎn)，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。十九大報(bào)告則要求“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”“擴(kuò)大人民有序政治參與”等。作為國家根本法的憲法對(duì)公眾參與明確了基本要求：人民可依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)（第2條）。此外，憲法第27條、35條、41條對(duì)公眾參與的進(jìn)一步規(guī)定，為其實(shí)現(xiàn)提供了依據(jù)和保障。就其下位法而言，則主要體現(xiàn)為三個(gè)層面：一是實(shí)體法，如《立法法》《環(huán)境保護(hù)法》《價(jià)格法》等法律或原則或具體的規(guī)定。二是程序法。體現(xiàn)為《行政法規(guī)制定程序條例》、《政府制定價(jià)格聽證辦法》等對(duì)公眾參與程序的制度設(shè)計(jì)和細(xì)化。三是實(shí)踐層面。在公共社會(huì)實(shí)踐中，公眾參與不斷拓展。比如立法過程的征求意見、各種類型的聽證會(huì)制度。從利益表達(dá)的形式看，座談會(huì)、聽證會(huì)、投票等傳統(tǒng)參與形式與借助現(xiàn)代手段的意見收集、公益訴訟有序發(fā)展，提升了公眾參與品質(zhì)。

二、公眾參與行政過程的現(xiàn)狀及困境

（一）現(xiàn)狀分析

1.參與時(shí)間：重事后而輕事前

現(xiàn)階段的公眾參與多為事后維權(quán)，就維權(quán)成本、組織化程度而言，難以實(shí)現(xiàn)效果最大化。而且面對(duì)權(quán)利的侵害，在與政府的談判中很可能只關(guān)注表面的矛盾，從而導(dǎo)致簡單的暴力沖突，失去談判和商酌的可能。

2.參與領(lǐng)域：孤立的點(diǎn)而非面

過去幾年里，盡管公眾參與發(fā)生的頻率不斷加快，也不乏案例，然而卻多呈現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式”特征，缺乏橫向與縱向關(guān)聯(lián)，整體連貫性差。行政過程的公眾參與多為政府的“臨時(shí)起意”或“偶爾為之”，沒有形成強(qiáng)有力的制度規(guī)范。

3.參與方式：形式單一與范圍界定不合理

具體實(shí)踐中，參與方式局限于通過投票、問卷調(diào)查等征集民意方式，參與的內(nèi)容和形式均受到限制，很難談得上公眾參與的效果如何。而且，行政機(jī)關(guān)對(duì)于參與形式的選擇往往以容易達(dá)到預(yù)期作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，甚至有時(shí)候進(jìn)行操控，民眾“被民意”“被投票”的現(xiàn)象屢見不鮮。

在參與范圍上，存在著范圍界定不合理、深度不夠的現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)在參與程序設(shè)計(jì)中，一種情形廣受質(zhì)疑和批駁，即參與過程排斥真正相關(guān)公眾，所遴選的代表不能切實(shí)反映被代表人利益訴求、各參與方配比不合理等。一個(gè)典型的例子是全國各地的景區(qū)門票漲價(jià)聽證，網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙鋪天蓋地的評(píng)論反對(duì)提價(jià)以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，參加聽證的代表卻絕大多數(shù)表示支持。究竟怎樣才是真正的民意，參與聽證的范圍如何界定等諸多問題值得深思。

（二）原因分析

1.公眾參與意識(shí)有待加強(qiáng)

公眾參與意識(shí)仍然較為淡薄，對(duì)發(fā)生的公共和個(gè)體事件采取事不關(guān)己高高掛起的漠視態(tài)度，絲毫不考慮當(dāng)前對(duì)其他人權(quán)利的侵害行為有一天或許會(huì)降臨到自己頭上；另外，不做出頭鳥，指望別人維權(quán)自己分享成果的也大有人在。

對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，自恃強(qiáng)權(quán)，對(duì)公眾權(quán)利漠然處之的現(xiàn)象十分普遍，這在各種政府拆遷工程中表現(xiàn)得尤為突出。雖然存在某些個(gè)體的無理取鬧行為，主要原因還是在于行政機(jī)關(guān)違背正當(dāng)程序，漠視、無視當(dāng)事人的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。

2.制度供給滯后及立法欠缺

制度供給方面，一是政府信息公開不足。行政機(jī)關(guān)以保密等各種借口拒絕公開、以己方好惡選擇性公開的情況大量存在，導(dǎo)致參與很大程度上流于形式。此情形以城市規(guī)劃、價(jià)格聽證為典型。二是公眾組織化欠缺。大量公眾參與未實(shí)現(xiàn)組織化或者組織化不規(guī)范。

另外，法律保障欠缺。首先，對(duì)公眾參與的法律保障不夠。就憲法保護(hù)而言，雖然我國憲法可以推導(dǎo)出公民有權(quán)參與涉及自身的公共事務(wù)管理，但憲法條文中卻并沒有明確具體的規(guī)定。就部門法而言，絕大多數(shù)部門法對(duì)公眾參與規(guī)定過于概括籠統(tǒng)，缺乏實(shí)施細(xì)則，難以達(dá)到預(yù)期效果。其次，欠缺責(zé)任與回應(yīng)機(jī)制。此以政府績效評(píng)價(jià)最為典型。政府績效評(píng)價(jià)在于通過公眾監(jiān)督對(duì)政府施加壓力，并最終通過落實(shí)責(zé)任機(jī)制提高工作效能。而現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)績效評(píng)估成為了標(biāo)榜政績的作秀，真正發(fā)現(xiàn)問題、落實(shí)責(zé)任、提升效能的績效評(píng)價(jià)少之又少。欠缺回應(yīng)機(jī)制。參與——反饋這一完整流程并未形成，公眾參與效果無從體現(xiàn)。盡管是征求意見，在實(shí)際決策中卻并不考慮公眾訴求，這將不可避免地挫傷公眾參與的積極性，瓦解參與動(dòng)機(jī)，壓縮參與制度的發(fā)展空間，各地出現(xiàn)的“僵尸網(wǎng)站”“僵尸微博”也突出反映出這一問題。再次，強(qiáng)制性規(guī)定不足。對(duì)公眾參與程序做出要求的法律法規(guī)中，仍有很大比率屬于任意性規(guī)定。以聽證會(huì)為例，重要決策出臺(tái)之前的聽證程序帶有很大的隨意性和臨時(shí)性，缺乏剛性約束，更談不上制度化發(fā)展和目的實(shí)現(xiàn)。

三、公眾參與行政過程的完善

（一）改變權(quán)力（利）配置，充實(shí)公眾權(quán)利

公眾權(quán)利和政府權(quán)力的失衡配置，使得公眾對(duì)行政過程監(jiān)督無力、制約無力，由此導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公眾對(duì)某項(xiàng)公共決策反對(duì)聲一片，政府機(jī)關(guān)“依然故我”，這是出現(xiàn)以上各種尷尬局面的根源所在。因此，改變政府權(quán)利和公眾權(quán)利之間的權(quán)力配置，進(jìn)一步提升充實(shí)公眾權(quán)利，讓公眾權(quán)利能夠有效監(jiān)督和制衡公共權(quán)力，影響行政過程，是完善我國公眾參與的根本之策。

打破目前的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步充實(shí)公眾權(quán)利需要從觀念意識(shí)、制度機(jī)制、自我完善等方面加以努力。從觀念和意識(shí)角度講，公眾參與應(yīng)具備科學(xué)民主的理念和多元全面的知識(shí)。需要減少的是空有“一腔熱血”的熱情和單一、片面的認(rèn)知，需要增加的是科學(xué)專業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備，理性完善的訴求表達(dá)，需要用科學(xué)說話、用知識(shí)說話，需要用科學(xué)、多元、全面的知識(shí)支撐起需要表達(dá)的訴求；從制度機(jī)制看，需要建立配套制度來保障平等、充分開放的交流、溝通和協(xié)商，參與者充分表達(dá)訴求意愿，政府重視吸收和采納，并認(rèn)真回應(yīng)反饋；從自我完善角度講，公眾參與需要不斷探索、總結(jié)、糾錯(cuò)、改進(jìn)和提升，形成一個(gè)良性的、動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。

（二）完善公眾參與的法律規(guī)范與制度

完善制度以充實(shí)公眾參與權(quán)，是出于權(quán)力（利）合理配置的考慮，屬于宏觀要求，具體操作主要集中于信息公開、實(shí)現(xiàn)分散利益組織化兩個(gè)環(huán)節(jié)。

1.打破政府行政信息壟斷，實(shí)現(xiàn)信息公開

伴隨《政府信息公開條例》的實(shí)施，政府信息公開制度已基本建立。歷經(jīng)近10年實(shí)施，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院自2015年已著手對(duì)其進(jìn)行修訂。圍繞立法本意，操作層面的制度建設(shè)需要注意以下幾點(diǎn)：

（1）為信息公開確立法律依據(jù)

2008年頒布的《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，這是我國關(guān)于信息公開最上位的規(guī)定。然而，行政機(jī)關(guān)既是政府信息公開工作的立法者，同時(shí)又是執(zhí)行者，雙重身份使之處于尷尬境地。為保證信息披露的有效性，有必要總結(jié)本條例實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，盡快頒布《政府信息公開法》，對(duì)其中的權(quán)利義務(wù)作出具體規(guī)定，并明確實(shí)施的保障措施，為此項(xiàng)工作保駕護(hù)航，以改變目前政府信息公開工作“可為可不為”“可多為可少為”的隨意性。

（2）擴(kuò)大信息公開的權(quán)利與義務(wù)主體

政府信息公開的權(quán)利主體應(yīng)擴(kuò)大為全體公民及組織。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，國內(nèi)外交流日益增多，外國人在多數(shù)情況下也應(yīng)成為我國信息公開的主體。

依據(jù)《條例》，行政機(jī)關(guān)是政府信息公開的主要義務(wù)主體，為更好地保障公眾權(quán)益，提高政府行政過程的透明度和公信力，凡行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共職能的組織如公辦學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，都應(yīng)負(fù)有信息公開的義務(wù)。

（3）平衡公開與保密

由于行政機(jī)關(guān)具備了信息公開與否的自由裁量權(quán)，為確保信息公開的質(zhì)量和實(shí)效，有必要對(duì)行政機(jī)關(guān)的此項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格限制，即必須明確界定信息不公開的范圍，哪些事項(xiàng)不予公開需要明確限定，限定以外的必須公開。

（4）建立合理的救濟(jì)制度

與所有的制度設(shè)計(jì)相同，成熟的信息公開制度一定要有其完善的自力和外力救濟(jì)的保障措施，這對(duì)制度切實(shí)發(fā)揮實(shí)效至關(guān)緊要。就行政復(fù)議、行政訴訟兩種救濟(jì)措施而言，盡管二者各有特點(diǎn)，但在實(shí)踐中都存在程序復(fù)雜、時(shí)間成本和人力物力成本過高的問題。因此有必要結(jié)合我國實(shí)際情況，借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，來優(yōu)化我們的救濟(jì)制度，提升救濟(jì)成效。

2.梳理整合分散利益

在現(xiàn)階段達(dá)成這一目標(biāo)并不容易，需要結(jié)合法律、制度等加以推進(jìn)。同時(shí)，組織也需要不斷提高創(chuàng)新能力與適應(yīng)性，規(guī)范內(nèi)部管理，以完善參與機(jī)制，提升公眾表達(dá)能力。

當(dāng)然，公眾參與也并非無邊無際、不設(shè)底線和限度，過度參與有時(shí)候會(huì)適得其反，影響參與效果，漫無邊際的公眾參與更是存在不少潛在風(fēng)險(xiǎn)。在提倡擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)公眾權(quán)利的前提下，也需要設(shè)計(jì)合理措施，以確保公眾參與的合適度，避免過度參與。需要關(guān)注以下幾個(gè)問題：

（1）避免過度參與。過度參與現(xiàn)象突出表現(xiàn)在行政立法過程中。行政立法為更好地提升社會(huì)管理、服務(wù)百姓民生，需要考慮吸收社會(huì)公眾的意見以確保立法本意的實(shí)現(xiàn)，其必要性毋庸質(zhì)疑，但這并不意味著不分環(huán)節(jié)、不分狀況地?zé)o節(jié)制參與。一方面，行政立法是專業(yè)法律運(yùn)作活動(dòng)，一般社會(huì)公眾不一定熟悉該事項(xiàng)；另一方面，過分糾結(jié)于眾說紛紜的“意愿訴求”，表面上是鼓勵(lì)參與，結(jié)果卻可能無法分清哪些是真正的公共利益，反而影響參與實(shí)效。

（2）善于選擇科學(xué)的參與方式。公眾參與形式眾多，也并非“放之四海而皆準(zhǔn)”，更不意味著所有的參與方式都用上效果就好。什么情況下選擇什么樣的參與方式，需要綜合事項(xiàng)性質(zhì)、參與群體、目標(biāo)價(jià)值等多種因素進(jìn)行考量。如上文提到的行政立法的參與，為確保實(shí)效，就應(yīng)區(qū)分不同的階段采取調(diào)研會(huì)、論證會(huì)等參與方式，參與主體也宜更多傾向于具有法律工作背景的群體。

（3）注重感性與理性的契合。從目前公眾參與的實(shí)踐看，社會(huì)公眾的參與往往在價(jià)值判斷上占主導(dǎo)，理性稍顯不足，即表達(dá)意愿主要參考個(gè)人喜好，缺乏科學(xué)、理性、多元、合理的知識(shí)儲(chǔ)備作支撐。在多數(shù)情況下，單憑利益和喜好難以真正發(fā)現(xiàn)問題實(shí)質(zhì)，觸及核心利益。因此，應(yīng)辯證分析、吸納公眾認(rèn)知，有針對(duì)性地聽取專業(yè)人士的科學(xué)解答，使二者相互結(jié)合、互為補(bǔ)充，以發(fā)現(xiàn)問題實(shí)質(zhì)，提升參與實(shí)效。

責(zé)任編輯：粟超