政府應用數據治理：理論契合、現實境遇與有效融入

薛倩雯

信息時代最突出的特征是數據的多樣化樣態，對數據的合理使用與規范傳遞，是政府治理能力的重要體現。數據治理是一種重要的科技型治理技術，是運用更精準的數據管理以實現政府治理目標的重要工具。世界各國普遍對大數據予以高度關注，中國則將大數據治理提升到國家戰略高度。2015年8月，《促進大數據發展的行動綱要》（國發[2015]50號）指出，大數據已成為國家基礎性戰略資源。2017年12月9日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平。這一論斷證實了數據治理在國家治理體系中的重要性。從國家治理現代化的視角來看，政府應用數據治理是推動大數據在政府治理過程中的有效融入，推動政府從內容、平臺和服務上積極變革，提升政府服務能力與數據治理水平，以適應碎片化和高度流動的網絡社會。

一、政府應用數據治理的理論契合

大數據是數理科學和信息技術的融合，對人類政治經濟生活產生了網絡化、多維度的影響。通過與國家治理現代化建設不斷契合，從治理理念、治理結構與治理過程等方面，促進了政府治理在治理理念、治理主體和決策上的革命性轉變，為政府應用數據治理提供了理論基石。

（一）契合開放透明與共享合作的治理理念

大數據給人類社會帶來的是一套全新的數據思維模式，它提倡“用數據辨識、用數據處理、用數據治理、用數據創新”的模式來改進政府治理，這為政府形成開放透明和合作共享的數據治理理念提供了支撐。大數據革新了政府治理的理念，促使政府公職人員尊重數據、尊重事實，形成大數據戰略眼光。以往政府的信息公開是為了保障公民的知情權，而在大數據的驅動下，我國許多地方政府已經開始推行開放政府數據，供社會公眾免費使用，這是政府開放共享、互惠包容的治理理念的體現。通過建立更完善的信息共享機制，保障社會公眾利用數據的權利，改善公民政治參與的質量，促進政府與公眾走向實質性的合作。

（二）契合決策科學與信息完備的治理機制

大數據有巨量、快速、多樣、低密度的優點，政府部門正確運用數據治理契合政府決策科學化和決策信息完備的要求。傳統決策主要以經驗和直覺為主，而運用大數據治理的決策主體更加注重數據的價值以及對有價值數據的挖掘和分析，旨在用科學規范的數據指導決策制定、檢驗決策成效、促進決策改進，形成以數據分析為導向的邏輯決策，以彌補傳統經驗決策的不足。在決策主體參與方式上，傳統的政府決策多為政府為主的直接參與和公眾為輔的間接參與，而大數據時代有著完備的信息系統，能滿足政府信息化建設的需要，教育、電信、氣象、醫療各個領域的行政記錄數據、商業領域的交易記錄數據以及用戶特征行為數據等來源渠道豐富的數據，給多元主體直接參與政府決策創造了機會。

（三）契合主體協同與合作共治的治理模式

大數據最明顯的特點就是通過對數據之間的協同性進行分析，找出其中的相關之道。政府的數據治理也是政府部門之間、政府與其他要素主體協同運用大數據處理社會公共事務的過程，這種模式推動了各個治理主體之間的協同合作。在政府部門之間，傳統官僚制政府是在縱向層級和橫向分工的結構下封閉運行，而政府數據治理打破了傳統僵化的部門合作方式，由于大數據不同于以往的單向數據，呈現出多樣化、復雜化的特點，經常會有同一個數據與多個部門相關的情況，這就要求政府各部門之間分享數據、協同合作。政府與企業、公眾之間，在企業和社會公眾積極參與政府治理的基礎上，一方面，政府通過開放數據方便其根據個性化需求利用所開放的相關數據進行協同性分析，另一方面，通過門戶網站，如各欄目瀏覽量、在線客服或其他途徑采集不同群體的數據，以關聯目標群體的數據和政府治理的數據，通過這樣的合作方式實現了不同渠道數據的協同，優化了政府的數據治理模式。

二、政府應用數據治理的現實境遇

大數據嵌入政府治理為解決當今的治理困境提供了方向，我國許多地方政府已經開始探索數據治理模式，并展現出數據治理的巨大潛力，但在實際應用過程中，面臨著數據管理體系整合性差、數據治理人才缺乏以及數據隱私風險等一系列現實境遇。

（一）數據管理體系整合性差

大數據時代的數據是以指數級形式產生的，海量的數據在豐富國家治理信息資源的同時也增加了國家治理主體尤其是政府管理數據的難度，導致目前我國數據管理體系整合性較差。在數據的準確性上，新的數據集是由各個群體的數據組成，但現今沒有關于數據質量標準的規定，引發了各數據不兼容和數據之間存在誤差的問題；在數據的開放上，由于大數據是整合各政府部門和公眾的數據集，數據的內容既不完全公有，也不完全私有，這就產生了政府機關開放數據的類型不確定、開放數據時效性差等問題；在數據的再利用上，當政府不斷整合來自不同部門、組織以及公眾的大數據集時，公眾如何再利用數據，再利用這些數據的條件是什么，政府部門沒有出臺相關細則；在數據平臺的建構上，數據技術的基礎設施還不完善，許多政府部門還未建立像data.gov這樣能夠面向公眾的國家開放的數據平臺。

（二）數據治理專業人才匱乏

盡管我國有海量的數據資源庫，政府部門也越來越依賴大數據治理，但人力資源卻無法適應時代需求。政府的數據治理需要具備強大數據分析處理能力的人才，包括數據獲取能力、數據挖掘能力、數據處理能力、數據分析能力和數據整合技術，但我國這方面的人才嚴重欠缺。一方面人才緊缺，政府公職人員中少有同時具備國家治理能力和專業數據判斷、分析能力的人才，行政人員大多數只熟悉電子政務、辦公自動化、靜態網站的技能，同時也急需計算機科學、人工智能、醫學、心理學等學科領域會大數據技術的專家人員。另一方面不管是在政府機關還是在社會各行業，還沒有形成培養大數據人才的意識，沒有系統化、規模化的組織培訓，導致目前僅有的大數據人才的能力水平也是零散的、碎片化的。

（三）數據公開風險增大

大數據時代個人的生活高度數字化，各政府政務平臺、社交網絡、微博微信、電子商務、手機等傳播終端，每天都會產生海量數據，政府將這些大體量的數據統一提供給企業、公眾，他們以不同的形式采集和處理數據，這一過程如何保障數據的安全？在數據的獲取上，別有用心者可利用法律漏洞和政策疏忽，如采用網絡病毒侵入等不正當手段來獲取非法數據，或者更精準地進行惡意攻擊，對個人的安全和隱私造成了極大威脅。在數據的利用上，只要用戶上網或者使用手機，各網絡運營公司便可利用后臺技術捕捉大量用戶特征數據，如果企業將用戶個人行為特征數據在未經允許的情況下商業化，極有可能侵犯公民隱私權，對公民財產安全甚至人身安全造成傷害。

三、政府應用數據治理的有效融入

為實施國家大數據戰略，加快建設數字中國，政府要審時度勢，充分分析政府數據治理的雙面境遇。要意識到大數據治理不是簡單的數據問題，也不完全是技術問題，而是涉及政府管理和公共治理的多角度多層次問題，因此需要依托經過治理的數據去做智慧決策，以真正實現數據在政府治理的有效融入。

（一）整合數據開放治理系統

大數據背景下政府的數據治理不應繼續采用傳統的簡單一刀切的數據庫管理模式，而應該在基于數據共享、開放、安全的前提下，綜合運用各種手段推進數據管理的系統化。

第一，保障政府數據的開放。開放政府數據是指任何人都可以自由、免費地訪問、獲取、利用和分享政府數據，開放政府工作組認為“開放”的政府數據應滿足完整的、一手的、及時的、可獲得的、可機器處理的、非歧視性的、無需授權這八項原則。開放是政府數據治理的前提，政府的數據是行政機關在處理公共事務中所產生或者獲取的，屬于公共資源，在不違反相關政策法規和不損害公共利益的前提下，政府數據應該免費向社會開放，以供公眾獲取和利用。一方面政府要對開放數據的格式予以規定、明確開放授權的主體、保障開放數據的免費獲取、開放數據的增值利用等；另一方面通過實時監控開放數據，對數據開放的源頭、采集的過程和數據的可用性進行監控，對保證對所開放的數據進行及時維護和更新。

第二，維護政府數據的安全。雖然各國都主張政府要開放數據，但無論是從國家數據的安全角度還是公民的隱私角度，政府都應該為社會公眾提供一個安全的信息保障機制。從頂層設計角度來看，政府部門要制定與大數據相關的法律法規，明確設立大數據管理者和使用者的權責體系，包括大數據挖掘、整理、分析和共享的各個過程；從技術角度看，政府管理者需加大對數據技術開發的資金投入，不斷升級數據安全核心技術，在源頭上做好防止數據泄露的保障，對涉及人身隱私的重要數據嚴加監管，在依靠技術手段和法規保障的同時，還應不斷配套完善政府大數據管理組織體系，設立專門的數據管理部門與社會公眾共同維護數據安全。

（二）夯實數據治理基礎要件

為保證政府數據治理的順利進行，政府要培育在基礎建設、信息化規劃、設施管理、網絡管理、運維管理和安全保障等方面的數據專業人才，建立政府數據治理的基礎平臺。

第一，培養政府數據治理專業人才。大數據不是簡單的數據堆集，需要有專業的數據分析的多層次、多類型人才，人才培養是大數據運用的前提。因此，要培養從數據分析、數據開發到數據挖掘，甚至是計算機深度算法各個環節的人力資源，包括大數據系統研發工程師、大數據應用開發工程師、大數據分析師、數據可視化工程師。為培養這類人才，首先政府應該加大教育力度，使政府公職人員樹立大數據意識，形成大數據戰略眼光，同時也可安排政府公職人員參加大數據培訓課程；其次是各地高校可以通過在高校設置與大數據相應的計算機統計專業，或者采用校企合作的方式培養大數據人才。只有如此建立上下聯動、協同工作機制，建立常態化人才培養制度，才能為政府數據治理提供人才保障和智力支持。

第二，搭建政府數據治理基礎平臺。共建共商、統一共享的服務平臺是政府數據治理的技術基礎，是保證各個政府部門行政高效運轉所必須的信息化基礎設施。政府需要加大財政支持和政策投入，一方面構建數據資源充沛的政府服務數據平臺，完善網民訪問行為數據、網頁前臺頁面數據和網站后臺內容數據三大主要資源數據，以實現政府的信息發布、辦事服務和輿情引導功能。另一方面要建立業務數據管理部門，統一規劃建設業務數據平臺，業務數據的數據信息比較敏感且與各個部門業務密不可分，加上不同部門、不同行業、不同地區之間的業務系統的數據規范不一致，所以政府各部門必須協同合作，加快建設規范統一的業務數據平臺以解決上述問題。

（三）運維數據治理安全機制

隨著大數據在政府治理的廣泛運用，政府部門存儲和收集了大量與公民有關的數據，這些數據在運用中可能存在著侵犯隱私和泄露私密信息的問題，為此應建立數據治理的安全機制來避免這種情況。

第一，建設大數據使用的道德引導機制。大數據帶來的是前所未有的海量數據沖擊，在當前法律法規還不完善的情況下，數據使用者可輕松利用法律漏洞侵犯個人隱私，為此，政府部門應該對大數據的開發者和利用者進行德治教育，形成正確的大數據價值觀。首先政府公職人員要進行自我約束，自覺維護好公眾的數據隱私，避免數據泄露；其次政府要重視網絡文化內容建設，向公眾傳播積極向上的網絡文化，抵制低俗網絡文化，營造干凈的網絡空間；最后要帶動全社會群眾自覺維護大數據安全，共同建立安全的大數據信息平臺。

第二，完善大數據安全監管機制。大數據背景下的政治經濟生活既需要開放共享信息，也要保障個人隱私和安全。一方面，因為有些數據平臺涉及多個行業領域或多個政府部門，政府部門可以建立協同執法機制將各部門的職能進行整合，以消除目前監管中的分散低效，各自為政，多頭執法的弊端，另一方面，現有的個人信息保護法不能完全從立法上保障公民的正當權益，面對各行各業大數據的差異性，政府要規范大數據的監督管理，需要有針對地制定包括公共部門和私營部門數據使用的規章制度，設立大數據監管的機構，負責對政府機關內部和私營部門、社會公眾的數據使用行為進行監控，對破壞大數據網絡秩序的情況進行懲處。

（四）創新數據治理協同機制

大數據時代下，各國都把推進數字化建設作為國家創新發展的重要動能，為加快建設數字化中國，政府部門應積極促進各種治理手段和方式的協同創新，以應對復雜多變的治理環境。

第一，線上線下網絡協同。傳統的政府治理方式在大數據背景下不能完全適用，政府要主動推進政府管理和社會治理方式的創新。實現線上線下的網絡協同是適用于大數據時代的可行性方法，在線上政府可利用互聯網技術構建信息互動平臺，以促進數據和信息的互聯互通，建立社會治理數據庫，捕捉社會焦點，以準確把握社會問題并及時有效處理社會公共事務，在線下政府可利用已經建立的網絡系統，調動社會公眾的積極性，推動多元主體的參與合作，及時獲得公眾的反饋，實現大數據下的協同治理新方式。

第二，治理手段動態協同。大數據治理不同于傳統管理方式最明顯的區別在于應對各種潛在危機時，可以事前對數據進行監測和分析，增強防范預警能力，通過對小概率事件發生的監控，有效降低危機事件發生的概率。這需要加強政策、監管、法律的統籌協調，以往的行政、法律、經濟手段已不能滿足大數據時代政府治理的需求，應該在結合上述手段的基礎上運用云計算或大數據技術以實時全面感知動態社會的事務變化，在各種手段的動態協調下應對政府數據治理的難題。

責任編輯：張波