加強鄉鎮政府服務能力建設

許韻笛

加強鄉鎮政府服務能力建設是貫徹黨的十九大鄉村振興戰略、落實黨中央國務院關于加強基層政府服務能力建設、建設人民滿意的服務型政府等一系列決策部署的重要舉措，是保障和改善民生、加強和創新社會治理的重要內容，是促進經濟持續健康發展、維護社會和諧穩定的重要保證。當前，一些地方鄉鎮政府在服務水平、服務理念、服務能力、服務機制、服務手段、服務效能等方面還存在一些問題。本文擬以重慶市黔江區為例，分析鄉鎮政府服務能力建設現狀，找出存在的不足，并提出優化路徑。

一、黔江區鄉鎮政府服務能力建設現狀

（一）鄉鎮政府機構設置基本能夠滿足服務群眾的需要

按照重慶市編辦制定的鄉鎮分類標準，黔江區30個鄉鎮街道劃分為較大和一般兩種類型。一是6個街道和4個重點鎮（石會、濯水、阿蓬江、馬喇）為較大鎮。同時，設置綜合辦事機構各6個，即：黨政辦、經發辦、社會事務辦、綜治辦、規劃建設環保辦和人大（工委）辦，其中舟白、馮家街道和石會、濯水、阿蓬江、馬喇分別設置食藥監辦；事業單位各5個，即：財政所、農服中心、公共文化中心、社保所、水利林業站，其中6個街道分別設置流動人口管理站。二是其他20個鄉鎮為一般鄉鎮。設置綜合辦事機構各6個，即：黨政辦、經發辦、社會事務辦、綜治辦、食藥監辦和人大辦；事業單位各5個，即：財政所、農服中心、公共文化中心、社保所、水利林業站。三是設置了相應的派駐機構。30個鄉鎮街道分片區設置國土房管所、工商所、國稅所、地稅所、片區法庭、基層檢察室；每個鄉鎮街道設有派出所、司法所、畜牧獸醫站等。總體而言，目前的機構設置基本健全，能夠滿足日常工作開展和服務群眾的需要。

（二）鄉鎮政府行政和事業編制人員配置基本平衡

重慶市編委核定黔江區鄉鎮街道行政編制1060名、事業編制933名；實際下達鄉鎮街道行政編制937名（調劑使用區編委機動編制40多名）、事業編制900名（調劑使用區編委機動編制35名），實有公務員917人、事業人員826人，其中：6個街道和4個重點鎮行政、事業編制分別在33-40名、25～40名之間，其余20個鄉鎮街道行政、事業編制分別在22～33名、20～35名之間。目前，各鄉鎮之間人員配置不平衡，近郊鄉鎮街道人員臃腫，占用區編委機動編制較多，如：濯水、蓬東等鄉鎮占用機動編制5～10名。

（三）行政及事業人員身份界限的模糊使各所在工作線人員能各司其職

根據各自發展特點，各鄉鎮街道模糊行政人員及事業人員的身份界限，將中心工作分成多條線，將人員統籌劃分至各線開展工作。按照“分工不重疊、職責不交3U'的原則，邊遠或扶貧任務較重的鄉鎮（如太極、金溪等）分成扶貧線、安全維穩線（將食藥監辦納入綜治辦統籌）、環保建設規劃線、黨群保障線、社會保障線等，近郊鄉鎮街道除有以上分線外，還設有經濟建設、基礎設施、兩城同創線，鄉村旅游發展較好的鄉鎮設有專門的鄉村旅游發展線。各鄉鎮按照因事設崗、以崗定人、雙向選擇原則，根據鄉鎮綜合辦事機構的職能職責、事業單位的宗旨和業務范圍，把鄉鎮干部職工落實到各條線上去，按所在的工作線結合各自的職責任務各司其職。

二、黔江區鄉鎮政府服務能力建設問題分析

（一）混崗工作挫傷行政機關和事業人員積極性

當前，黔江區各鄉鎮街道長期大規模的分線混崗工作雖有利于工作形成合力，集中力量辦中心事項，但會造成三大影響：一是制約行政機關職能發揮。一些事業人員長期借到機關，但因身份不能擔任行政職務和缺乏解決其身份困境的有效途徑，導致履職效果不佳，進而挫傷其工作積極性。二是制約事業單位職能發揮。事業人員的借用雖然緩解了機關工作人員不足的矛盾，但是造成事業單位部分職能因人手緊缺而受到制約。三是增加管理難度。因身份問題不能解決，致使個人工資、提拔都受到一定程度的影響，長時間的混崗可能造成不穩定信訪隱患。

（二）不合理機構設置制約基層政府職能轉變

一是鄉鎮街道現行機構的設置未能找準適應職能要求的結合點。政府機關人少事多，基層政權、行政執法權威難以強化，導致事業單位把主要時間和精力放在代替機關行政執法上，難以為農村經濟和農業生產發展提供有效服務，造成政府職能轉變不暢，甚至回到過去政事不分的境況中去。二是鄉鎮街道機關機構設置過于簡化。比如現行設置的辦事機構不能適應基層政府履行行政管理的職能需要，也未考慮鄉鎮政府的人員編制規模。如水田鄉機關核定行政編制22名，處級領導實職及非領導職務占16名，只有6名一般辦事人員，行政管理職能顯然難以發揮。

（三）權限不統一導致管理體制不暢

黔江區鄉鎮街道在管理本行政區域過程中，許多鄉鎮管理權限上移，比如：工商所、地稅所、國稅所、司法所、國土房管所、畜牧獸醫站、衛生院、中心小學校等機構均是中央、市上垂直管理和區直部門的派出機構或直屬單位，決策權、審批權、考核權、干部提拔任用權等都集中在區級部門，鄉鎮無權過問，這些機構一旦出現不合理做法，基層政府卻無法管束和制止，基層政府對本轄區各種資源和經濟社會的管理能力越來越弱，服務能力無法體現。鄉鎮街道工作人員工作繁雜待遇差，派出機構人員工作相對清閑，福利待遇相對較好，嚴重影響了基層干部職工的工作熱情。

（四）干部隊伍成長環境欠優導致人才流失嚴重

一是年輕、專業人才流失嚴重。鄉鎮街道30歲以下的年輕人員占比10.9%，但經常因階段性工作需要，被上級部門、城郊街鎮或區直其他部門抽調，出現偏遠鄉鎮無人做事、近郊鄉鎮街道和城區又人浮于事的痼疾，專業人才考進來后，很難留得住，近兩年，鄉鎮街道調出區外的共計30多人。二是結構失衡，辦事人員匱乏。鄉鎮街道機關中正副處級領導及非領導人員占54.9%，中層領導及非領導人員占25.5%，中層職數空缺141名，一般辦事人員占19.6%，占比較小，缺乏真正辦事的一線人員。三是事業干部難提拔。目前，黔江區鄉鎮事業站所中，積壓了一大批35～45歲的事業編制干部，但由于身份的限制，事業干部提拔進鄉鎮領導班子的機會很少。四是干部培訓渠道少，素質提升難。目前，對鄉鎮街道的一般干部培訓學習少，造成鄉鎮干部能力素質長期得不到提高，難以適應新形勢、新要求。

三、黔江區加快鄉鎮政府服務能力建設的優化路徑

（一）以優化鄉鎮機構設置促新型服務體系構建

按照“理順關系、規范分類、強化服務”的原則，以加強執政能力建設、民生服務、安全穩定、經濟社會發展為重點，對現有鄉鎮的綜合辦事機構和事業站所進行重新設置，實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，核定鄉鎮機構數額為“8+x”，即一般鄉鎮核定機構數額為“8+1”，較大鄉鎮（含街道）為“8+2”的模式。具體設置如下：統一設置黨群辦（職責范圍包括黨建、群團、紀檢監察、宣傳、精神文明建設和人大政協等）、政府辦（職責范圍包括機關事務、綜合協調、后勤保障、文秘、檔案、保密等）、綜治維穩辦（職責范圍包括人民調解、信訪、社會治安綜合治理、安全監督、食品衛生、森林防火等）、農村經濟發展辦（職責范圍包括農林水利、產業發展、扶貧、統計、經濟發展等）、行政審批與社會服務辦（職責范圍包括規建管、民政、社會保障等相關所有審批和服務事項）、文化辦（職責范圍包括文化、體育、旅游等方面的服務和管理）、財政所（職責范圍包括財政收支、預決算，財務日常管理等）、綜合執法大隊（職責范圍包括規劃建設、市政園林、國土房管、安全監管、文化執法、農業生產等方面的行政執法等）；x為各鄉鎮根據自身工作重點和產業發展的不同，自行設置的1～2個機構（根據鄉鎮產業特點設置，如旅游辦、煙辦、蔬菜辦、果樹辦、蠶桑辦、畜牧辦等）。

（二）以行政事業編制的統籌使用促事權財權統一

突破鄉鎮街道行政人員和事業人員的身份界線，統籌使用行政事業編制，統一使用行政崗位，或者適當增加事業編制中層崗位，改變現有基層政府疲于應付區級部門的各類檢查、交辦事務而人員力量不足等局面。著力強化公共服務職能，凡區級主管部門需要委托鄉鎮完成的事項，都應“費隨事轉”，及時給予相應的工作經費。對鄉鎮管理范圍的公共服務進行合理劃分，正確界定各級政府在公共服務供給方面的事權、財權；進一步調整區、鄉鎮財政支出結構，增加基層政府公共服務的支出比重。

（三）以審批和執法同步下放促依法擴權強鎮

按照“權力下放、權責一致、重心下移、服務到位”的原則，注意做好審批權與執法權的同步下放，改變鄉鎮政府權能單一，只有管理檢查權而無行政審批、行政處罰和行政強制權限的狀況。重點擴大鄉鎮政府在農業發展、農村經營管理、安全生產、規劃建設管理、環境保護、公共安全、防災減災、扶貧濟困等方面的服務管理權限，強化鄉鎮政府對涉及本區域內人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務設施布局的參與權和建議權。除法律法規規定必須由區級以上政府及其職能部門行使的行政強制和行政處罰措施，以及行政許可事項外，對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項，根據各鄉鎮的承接能力，由編辦、法制辦等相關部門制定擴大鄉鎮政府服務管理權限的具體辦法，明確下放事項、下放程序和法律依據，確定下放后的運行程序、規則和權責關系，并依法列入清單管理。如：將小（二）型水庫、山坪塘、鎮村供水工程等微型水利工程的建設和管理等下放到所在鄉鎮街道，強化鄉鎮街道對農村水利工程的建設管理責任；規劃區內城市居民自建房和非規劃區內農民自建房，按照屬地管理原則由所在鄉鎮街道對其安全質量進行監管。

（四）以完善派駐機構管理體制促鄉鎮干部管理同步

方案一：按照有利于加強鄉鎮街道政權建設，規范鄉鎮干部統一管理的原則，除派出所、稅務、金融、司法等業務性質較強的機構仍實行以業務部門為主與鄉鎮為輔的雙重管理體制外，其他機構（如：國土、工商、食藥監等）均可劃歸鄉鎮街道管理或人員編制調到鄉鎮，使其能夠在轄區內行使財政支配權、人事管理權、規劃決策權、計劃協調權、指導監督權和綜合治理權，真正成為一級職能完備的政府。方案二：合理調整和理順派駐機構的管理體制。對派駐機構實行主管部門與鄉鎮街道雙重管理，人員、經費及事權以區管為主，黨的組織關系實行屬地管理，干部任免、工作考核等重要事項必須書面征求鄉鎮街道的意見，其中，屬區域性質（片區設置）的派駐機構，由駐地鄉鎮街道履行雙重管理職責，征求意見的對象包括區域內各鄉鎮街道。

（五）以加強隊伍建設促干部健康成長

一是拓寬來源渠道，改善隊伍結構。針對邊遠鄉鎮適當降低準入門檻，增加服務農村基層的大學生數量，加大從優秀的村五職干部中招錄公務員的力度。二是強化激勵保障，激發干部活力。提高鄉鎮街道干部補貼標準，注重從事業專技人員中選拔鄉鎮街道領導干部，打破身份界限，行政與事業人員可交叉任職，建立人員交流機制，拓展鄉鎮街道人員職業發展空間。三是加強培養鍛煉，提高干部素質。把打造“全科”干部作為鄉鎮干部培訓的重頭戲，按照“主業精通、一專多能、人人懂政策、人人能辦事”的標準，提高鄉鎮干部的綜合素質和服務能力。四是嚴格管理監督，促進干部履職盡責。制定符合基層實際的各項管理考核制度，如：作息時間按是否有利于群眾辦事進行調整，出臺鄉鎮街道改非處級領導管理辦法，規范基層人員出口。

（六）以政府購買服務促服務手段創新

區級財政部門要制定基層政府購買服務指導性目錄；鄉鎮街道積極探索政府購買服務的有效方式，在提供服務的合法組織比較稀少的情況下，嘗試按照提供服務的崗位需求向個人購買服務，如群團綜合崗、農業技術指導崗、林業看護崗、畜牧獸醫崗，適度增加公益性服務崗位的數量，有效促進當地就業，并緩解體制內人員力量不足的影響。探索“以政府為主導、社會共同參與、網格化為依托”的社會治理防控體系，組建政府專職消防隊、專職治安巡邏隊等，在解決群眾就近就業、拓寬群眾收入渠道、激勵群眾參與社會治理等方面出新招、出實招。

責任編輯：粟超