健全合署辦公背景下黨內問責救濟機制

龐鵬

隨著我國監察體系的建立，監察委員會將與紀委合署辦公，實行“一套工作機構、兩個機關名稱、履行兩種職能”的體制。在此背景下，紀委承擔黨內問責救濟的職能并沒有改變，正如黨章第四十六條規定，黨的各級紀律檢查委員會除了具有監督、執紀和問責的職責，還要“受理黨員的控告和申訴、保障黨員的權利”。2016年7月《中國共產黨問責條例》出臺后，地方各省市黨委等組織也相繼出臺了問責實施辦法，在黨內問責救濟機制方面也初步形成了“黨章為根本、黨員權利保障條例為主干、其他規定為分支”的體系。但是，基于救濟主體不明確、權利保障機制薄弱、問責不當、防范機制不足等因素，通過梳理學界研究現狀、結合國外政黨建設經驗，來反思黨內問責救濟機制的完善問題亦具有重要意義。

一、黨內問責救濟的國內研究現狀

目前，學界對于“黨內問責”的研究尚十分薄弱。筆者以“黨內問責”為主題進行檢索，發現研究主要集中于2016年問責條例實施前后以及2009年。例如，有的學者認為：“黨內問責的發展應該整合問責主體、完善問責制度、做好黨務公開、培育問責文化等，同時完善黨內問責制度應該規范職責劃分、問責程序和復出機制?！钡?，該研究并未提出問責救濟制度問題。有的學者認為：“雖然黨內問責制已經形成了完整的制度體系，仍需要進一步完善黨內問責制的配套措施和輔助制度，同時處理好黨內問責與行政問責、紀律處分、黨內監督的關系?！钡窃撗芯坎⑽磳h員權利救濟與保障予以足夠重視。有的學者認為：“問責條例既不是分權制衡機制、也不是黨內的‘行政訴訟法，而是一種自我糾錯機制的新開端”，該研究是基于黨內問責的定位探討，而未對黨內問責的程序及救濟機制進行探討。由此可見，學界對于黨內問責制度研究或停留于條例本身的政治意義、或對于黨內問責的內涵進行理論辨析、或對于黨內問責與其他制度的關系進行區分，而未對黨內問責程序保持足夠重視，更未對如何防止黨內問責錯誤、推進問責救濟機制完善進行深入探索和思考。

針對“監察委員會”的這一主題的研究，學者們亦未向“黨內問責救濟”延伸。筆者通過CNKI進行檢索，僅找到2篇相似研究：一篇是在行政同體問責中基于“黨通過國家政權機關實施對政治生活領導”和“黨管干部體制的一元化領導方式的客觀存在”理論，將黨內問責制視作行政問責的特例進行論述，但并未對黨內問責的適用對象、方式和程序進行深入探討。另一篇是以《中國共產黨問責條例》為視角，對全面從嚴治黨背景下黨內問責程序進行的研究，認為黨內問責程序應該完善啟動和受理程序，細化參與和公開程序，增加黨回避和時限程序，引入司法救濟程序，但并未對黨內問責的救濟機制進行專門探討。由此可見，學界對于黨內問責及其救濟機制的研究整體上還十分薄弱。

二、黨員權利保障的域外經驗借鑒

正如習近平總書記所說：“把總結自身經驗和借鑒世界其他政黨經驗結合起來，增強從嚴治黨的系統性、預見性、創造性、實效性?！蓖澜缟显S多國家政黨不僅重視黨內問責，而且注重黨員的權利保障，其中的許多做法值得我們借鑒。

（一）德國政黨的制度化建設

作為大陸法系國家，德國立法以其語言簡潔、概念精確和邏輯清晰著稱于世。在政黨制度化建設方面，德國同樣為我們提供了良好的范例。德國不僅制定了《政黨法》《德意志聯邦基本法》《聯邦德國聯邦選舉法》《懲戒法》等法律為國內政黨的活動提供基本依據；而且還通過《德國官員條例》對官員的違法亂紀和失職行為的性質和影響進行明確規定，大大增強了問責的操作性、穩定性和權威性。特別是在《政黨法》中針對黨員權利、政黨仲裁委員會等內容作了專門規定。另外，政黨自身也有特別規定。例如，德國社會民主黨在《德國社會民主黨章程》中不僅規定了仲裁委員會執行黨內問責，而且設立專門的監察委員會受理、審查黨員申訴。監察委員會由黨代表大會選舉產生，監察委員會工作人員不得在執行委員會、黨的代表大會或常委會任職。這樣，在其黨內的權力機構、監督機構和執行機構就形成了權力分立和制約。由此可見，德國社會民主黨不僅注重對于違規違紀黨員的問責，同時注重自身的制度化建設?！斑@樣既使問責有明確的法律法規和制度依據，使問責主體與客體事先、事中和事后做到心中有數，也使問責主體與客體對問責行為和過程具有可操作性，做到法律和制度面前人人平等。”

（二）古巴共產黨的專門救濟機構

在古巴，黨內問責被理解為通過對黨組織和黨員領導干部的行使職權、責任落實情況來進行監督和責任追究的制度安排。古巴共產黨十分重視黨內問責，不僅出臺各項制度規范其進行，而且建立了專門的黨內機構推進問責的有序進行。例如，根據1975年古巴共產黨黨章規定“受理黨員和預備黨員就處罰提出的申訴”“受理退黨黨員、被拒絕入黨的人提出的申訴”應該由監察委員會作出；為了充分保障黨員權利，1993年古巴共產黨成立了涵蓋中央、省、市的三級專門申訴委員會履行上述職責，并建立了專門的制度體系。而申訴委員會在人員構成上，要求成員不僅未受過黨內紀律處分，還應具有較長的黨齡和較高的文化素質；在產生方式上，申訴委員會與黨委會一樣，都是由同級黨的代表大會選舉產生，所以具有較大的獨立性和權威性；在決策方式上，申訴委員會內部實行少數服從多數的票決機制，經其作出的決定同級黨委無權改變或撤銷；在運行方式上，申訴黨員對于黨內處罰不服時，應首先向市申訴委員會提出，若還不服則可以向省申訴委員會申訴，省申訴委員會的決定是最終決定；若涉及“與黨分離”和“開除出黨”這樣較為嚴重的黨內處罰，才可以上訴到國家申訴委員會。若處罰是政治局作出，申訴應首先向國家申訴委員會提出。專門的機構問責，優勢在于可以通過獨立的問責主體實現對權力的制約和監督，確保問責過程的無私和公正。

（三）法國社會黨的黨員意愿表達機制

作為“左翼聯盟”的重要力量，法國社會黨十分注重黨員權利保障，特別是黨員意愿的搜集與表達。在法國社會黨的制度設計中，閱卷權是黨員了解黨內事務和意愿表達的基礎，實踐中要充分發揮黨員參與黨內事務的活力，就要嚴格依照黨內規定保障黨員閱卷權。投票權，則是黨員意愿表達中的重要權利，投票內容不僅包括黨內領導人的選舉，而且包括黨內重大問題和決策，這也是法國社會黨提出“必須保障每個黨員都能享有表達個人觀點的權利、行使投票的權利及接受黨內平等管理的權利”的體現。提出意見權，是在黨的全國代表大會中黨員可以就相關問題提出自己的看法和意見，這也是黨的決策民主、提高黨員參政能力的體現。除此之外，法國社會黨也重視現代科技在黨內事務中的運用，通過建立覆蓋全國黨支部的網站，積極改善黨內溝通渠道，便利黨員及時了解黨內政策；同時，黨的領導人也可以通過互聯網與普通黨員和群眾會面，以便及時了解基層黨組織和黨員的需求。這給我們的啟示是，黨內民主應該更多的發揮黨員的積極性，實現從文件口號到具體制度的轉變。同時，基于中國共產黨在人數、層級上的復雜性，黨內政治生活也應敏銳把握現代信息技術帶來的新機遇，使其成為黨員之間、組織之間、黨員與黨組織之間溝通交流的新渠道。

三、合署辦公背景下黨內問責救濟機制的完善

在合署辦公背景下，完善黨內問責救濟機制既要深入分析其制約因素，還要深刻認識黨員權利的實質，結合學界研究現狀、國外政黨建設經驗和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》等文件不斷提高黨內制度的規范性、系統性和可操作性。

（一）完善問責救濟機制的制度規定

作為全面從嚴治黨的有力支撐，制度規定不僅能夠為黨內問責救濟提供依據和準則，而且可以為黨員干部提供心理上的預測和行為上的保障。完善黨內問責救濟的制度規定，從宏觀上看要在不得違反法律規定的前提下，實現與國家法律規定相銜接，并注重從事前權利明確、事中權利落實和事后權利救濟三個層面著手完善。從微觀上看，在組織法規建設中，要通過修改《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》，進一步完善紀委處理黨員申訴問題的職能定位。在自身建設法規中，要在制定《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》的過程中，一方面賦予相關黨委黨組問責權力，另一方面要強化黨委（黨組）的自身監督和對下級監督責任，防止問責權力的濫用和問責不公平現象。在黨的監督保障法規中，要通過修改《中國共產黨黨員權利保障條例》強化對黨員知情權、投票權和申訴權的保障，并將其精神貫穿到其他黨內規定；通過制定《紀律檢查機關監督執紀工作規則》和修改《中國共產黨問責條例》，明確紀委處理黨員申訴的工作主體、管轄規定和具體程序，重點解決“如何問責”的問題。

（二）建立專門的黨內申訴機構

雖然目前紀委內部設置了處理黨員申訴的專門機構，但是合署辦公后，紀委與監察委員會是“一套人馬，多種職能”的狀態?；谏暝V處理與調查職能相分離的原則，我們應該建立專門的申訴處理機構來確保問責公平。根據《國家監察法草案》二審稿增加的規定：“監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督”，表明立法者十分重視加強監察委員會的內部監督。雖然該機構主要是針對監察機關內部人員的監督，但并不妨礙其承擔黨內問責救濟的職能。這不僅解決了法律授權與黨內法規依據的問題，而且契合了該機構作為監督部門的職責定位，避免了黨內機構的重疊和職能交叉的問題。在人員構成上，專門機構可以吸納部分法律人士、黨內法規研究專家參與，從而避免“先入為主”式的審查。在工作機制上，應建立問責介入和中止機制，即對于問責過程中侵害問責對象陳述和辯論權的現象，由專門機構及時介入，問責程序中止；在問責后的救濟程序中，專門機構受理問責救濟申請之后，應該在法定期限內作出受理決定，并在規定期限內對于問責事實和規定問題進行審查、作出判定，對于重大、疑難問題，經過上級黨組織決定可以適當延長。

（三）營造黨員權利保障的實施環境

完善黨內問責救濟機制，不僅需要健全規范的黨內法規體系，還應營造良好的法治文化和執行環境，保障依規行使黨員權利和履行義務。一方面，要塑造黨員權利規范的法治文化。各級黨委（黨組織）和黨員干部要運用法治思維進行活動，樹立對法律和黨內法規的信仰，糾正黨員干部官本位、義務本位觀，形成“規范黨內權力一保障黨員權利一依法問責監督一錯誤處分救濟”的實踐邏輯。另一方面，要建立黨員權利保障的執行文化。“黨內法規制度執行文化，是以提高黨員權利義務規范的執行力為目的，具體通過影響黨員的意識和思想，把黨員權利義務規范剛性約束變成黨員自覺行動、積極實踐的一種認同文化?！痹邳h內塑造和構建法治文化，可以通過教育培訓使黨員干部意識到自己在黨內的主體地位作用，使其認識到權利保障的正當性和違規處分的必然性，引導黨員干部樹立正確的權利觀、權力觀和義務觀，督促黨員干部和黨委（黨組）依法規范問責。

基金項目：重慶市社會科學規劃“研究闡釋黨的十九大精神”項目“全面從嚴治黨視閾下黨內問責的救濟機制研究”；重慶市委黨校2017年度校級課題（CQDX2017B-011）。

責任編輯：宋英俊