突發事件預警信息發布法律制度研究

任俊　李家啟

2016年以來，國家預警信息發布中心發布預警113億人次，為防災減災和應對突發事件提供了重要支撐。健全突發事件預警信息發布法律制度，是強化國家應急管理的重要舉措。《中華人民共和國突發事件應對法》要求“國家建立健全突發事件預警制度”，《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》也要求“建立健全與災害特征相適應的預警信息發布制度”。因此，開展突發事件預警信息發布法律制度研究，為突發事件預警信息發布工作提供法治保障顯得極為重要。

一、突發事件預警信息發布相關法律制度

（一）突發事件及其預警信息的相關概念

關于突發事件的定義，《中國人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）界定：“突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”

根據《突發事件應對法》和相關省（區、市）人民政府印發的《突發事件預警信息發布管理辦法》，本文提及的突發事件預警信息，主要是指突然發生或可能發生，造成或可能造成嚴重社會危害，可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件信息。社會安全事件的預警信息發布適用相關法律法規的規定。

（二）主要的法律制度

1.憲法

憲法第67條和第89條規定，決定進入緊急狀態的機關分別是全國人民代表大會常務委員會和國務院，這為突發事件應對提供了憲法依據。十屆全國人大常委會第十三次法制講座中，時任國務院法制辦公室副主任汪永清解讀：“緊急狀態，是指發生或者即將發生特別重大突發事件，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關國家機關按照憲法、法律規定的權限決定并宣布局部地區或者全國實行的一種臨時性的嚴重危急狀態”。他談到突發事件不僅包括傳統的自然災害和內亂，還包括各類事故災難、公共衛生事件、經濟危機等。

2.《突發事件應對法》

《突發事件應對法》對突發事件的含義進行了界定，明確了突發事件的四種類型，并對突發事件應對的各方面做出了概括性規定，所以可稱為我國突發事件應對的“基本法”。針對突發事件預警信息發布相關工作，該法指出要由國務院建立全國統一的突發事件信息系統，建立健全突發事件監測和預警制度，劃分了四級預警發布級別，明確了應急處置和救援措施，對于編造和傳播虛假信息應承擔的責任也有規定。

3.地方性法規

《突發事件應對法》出臺后，部分省（區、市）出臺了地方性突發事件應對條例，部分省（區、市）印發了實施《突發事件應對法》辦法，較《突發事件應對法》更加詳細。以《重慶市突發事件應對條例》為例，它明確規定市、區縣（自治縣）政府應建立統一的突發事件信息報送系統，預警信息實行統一發布制度。同時，該條例還明確了要通過各種渠道及時發布預警信息，并做好相應措施。

4.國家及地方關于突發事件預警信息發布的專項規范性文件

《突發事件應對法》第42條規定，國家建立健全突發事件預警制度。國務院出臺了《國家突發事件預警信息發布系統運行管理辦法（試行）》，31個省（區、市）制定了省級突發事件預警信息發布管理辦法，規范了預警信息發布系統建設、運行及發布行為。如《北京市突發事件預警信息發布管理暫行辦法》要求依托氣象部門組建市和區縣突發事件預警信息發布中心；《重慶市突發事件預警信息發布管理辦法》明確預警信息實行統一發布制度；《廣東省突發事件預警信息發布管理辦法》規定各級人民政府負責對行政區域內預警信息發布工作的檢查、評估等。

二、突發事件預警信息發布存在的問題

多年來，在相關法律制度的保障下，全國突發事件預警信息發布系統建設和運行工作取得了顯著成效。建成了覆蓋國家、省、地級的突發事件預警發布平臺和縣級終端，國家層面實現了國土、水利、交通等13個部門52類預警信息的統一快速發布，目前已可通過手機短信、互聯網、預警網站、廣播、電視、報紙、戶外媒體、樓宇電視、微信、微博、車載信息終端等渠道傳播預警信息。預警信息作為應急工作的“發令槍”和“消息樹”的作用得到了充分發揮。如2016年1月20日至25日，我國出現全國范圍強寒潮天氣，南方多地出現大范圍雨雪冰凍天氣，期間突發事件預警信息發布系統發布寒潮、暴雨、冰凍等災害預警信息8397條，各地依據預警提前采取了有效的防御措施，將災害損失降到了最低。眾所周知，2003年“非典”之后，我國才真正意義上開啟了突發事件應急體系建設之路，步入突發事件應對法治化軌道的時間并不長，現行突發事件應對特別是針對突發事件預警信息發布的法律制度還存在一些突出問題，主要表現在：

（一）突發事件預警信息分類分級標準不健全

在《突發事件應對法》中，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度，將突發事件預警級別分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標識。同樣，在《國家突發公共事件總體應急預案》中，將預警級別分為Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。《國家特別重大、重大突發公共事件分級標準》對四大類突發事件中的特別重大、重大這兩個級別制定了詳細的標準。但研究發現，國內尚無一個整合了預警級別及其相應危害程度的突發事件界定的專項預警分級制度，且對于較重和一般突發事件沒有明確的劃分標準，這對于預警分級發布和相應應急處置將造成一定影響。

（二）突發事件預警信息仍存在多頭發布問題

按照相關法律規定，突發事件預警信息實行統一發布。但是，在實際工作中，我們發現一些部門仍在建設自己單獨的預警信息發布系統。無可厚非，這對于拓寬預警信息發布覆蓋面有積極作用，但同一突發事件應對中出現的預警信息多頭發布，同一處置人員同時收到不同渠道發送的相同預警信息等問題勢必造成資源的浪費。

（三）突發事件預警信息發布責任和響應職責泛化

《國家突發事件預警信息發布系統運行管理辦法（試行）》規定，信息發布由各級政府授權的預警信息發布工作機構（通常設在氣象部門）實施，但是對于相關部門、發布機構在預警信息發布中的職責卻沒有明確。此外，《突發事件應對法》雖對預警信息發布后的響應措施有規定，但對響應不及時、甚至未響應行為未設置處罰條款。如北京2012年“7·21”特大暴雨災害事件中，因災死亡77人，教訓是深刻的。預警信息提前發布，仍發生嚴重內澇，出現重大災害損失，值得反思。

（四）突發事件預警信息發布工作缺乏有效評估

突發事件預警信息發布工作涉及預警信息制作、發布、傳播、響應等流程，其牽涉面較廣。預警信息制作是否規范、預警信息發布是否及時、傳播渠道是否暢通、響應是否有效等，需要定期組織評估，分析存在的問題，研究解決措施。

（五）突發事件預警信息發布工作保障不完善

目前，全國有北京、上海、廣東、重慶等12個省（區、市）成立了省級預警信息發布中心，31個省、343個地市和2015個縣級預警信息發布機構已擁有專兼職預警發布人員共計6085人。但是，仍存在部分省（區、市）未成立專門預警信息發布機構，未配置專職預警信息發布人員，也未有專項經費保障。部分地方雖然設有機構，卻僅保障了發布機構核定人員經費，其余經費主要通過科研立項、專項劃撥、臨時申請等解決，缺乏長期有效的保障。同時，預警信息發布崗位亟需應急培訓，但應急教育體系尚未建立，嚴重制約了預警信息發布工作。

三、完善突發事件預警信息發布法律制度的建議

（一）健全完善突發事件預警信息分類分級與統一發布制度

《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》要求建立健全與災害特征相適應的預警信息發布制度。針對突發事件劃分為特別嚴重、嚴重、較重和一般突發事件四個等級，需要進一步細化分級標準，其中應包含事件類別、傷亡人數、可能影響范圍、經濟損失等信息，并明確相對應的預警級別。如電力、航運等行業可結合《氣象災害預警信號及防御指南》制定行業氣象預警分級標準，并依據突發事件類別，明確相應的發布對象，實施分類管理和精準發布。

（二）健全完善突發事件預警信息發布與響應責任制度

要健全完善預警信息發布責任制度。要明確預警信息發布責任單位和發布權限；預警信息發布責任單位要與相應預警發布機構建立工作機制，明確具體的預警類別、發布格式、發布流程和責任權限等；預警信息內容要包括突發事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機關等；預警信息發布機構要進一步完善預警信息發布業務規范、發布流程和策略。

要健全完善多渠道預警信息傳播制度。要探索應用“互聯網+”“大數據”“云計算”等新技術，建立全媒體預警信息傳播制度；針對偏遠地區人群，應采用高音喇叭、鳴鑼吹哨、逐戶告知等方式傳播信息，打通“最后一公里”；要明確廣播電臺、電視臺、報社、網站和電信運營商等單位在預警信息傳播中的責任；要建立預警信息快速發布“綠色通道”，特別是在遇到重大突發事件或需發布較高級別預警信息時，應充分保障各渠道暢通，無條件進行發布，并針對重點人群進行精準發布。

要健全完善預警信息響應制度。根據不同預警等級，明確政府啟動應急預案后各部門、企事業單位應采取的具體響應措施，且響應舉措指向性要明確、可操作性要強，內容需簡潔易懂。例如《廣東省臺風暴雨極端天氣學校停課安排指引》就指出，當日6時30分前發布暴雨紅色預警信號，學校將停課消息通知到家長和學生，確保校舍開放，保障可能到校學生的安全；未啟程上學的學生不必到校上課，上學途中的學生應就近選擇安全場所躲避。社會公眾在接到預警信息后，也應主動進行傳播提醒，并主動加強防范應對。

要健全完善法律責任追究制度。《突發事件應對法》對政府及有關部門、企事業單位、個人在預警信息發布、響應過程中的不履職或違法行為的處罰進行了規定。針對不履職和違法行為要強化日常監督，政府及有關部門是預警信息發布的主要責任單位，對其監督主要涉及預警信息發布時間、發布內容、發布方式等是否存在違法違規現象。全民參與預警信息傳播是大勢所趨，但自媒體時代，各種信息泛濫，虛假信息更是層出不窮，要強化對社會公眾所傳播的涉及突發事件信息的監督，事前要完善嚴格的信息發布與傳播管理機制、事中針對可能引發突發事件或加重突發事件危害的虛假信息應及時予以清除并切斷傳播渠道、事后要依法進行處罰。對于預警響應和應對不力造成嚴重后果的，可參照組織考試作弊罪，設立類似突發事件應對不力罪，依據相應后果直接進行量刑，并輔以經濟處罰，以提高違法代價。

（三）建立突發事件預警信息發布工作評估考核制度

針對突發事件，特別是重大突發事件，政府應急管理部門應組織相關部門或第三方機構，開展預警信息發布工作評估。評估內容包括預警信息制作規范情況、信息發布與傳播渠道情況、預警信息覆蓋率、預警信息知曉率、預警信息響應情況等。針對相關評估事項，要制定科學化、可操作的評價指標體系，以增強評估工作的客觀性和可參考性。要在評估報告中展現成效、分析問題、總結經驗，并提出解決的措施和建議，持續改進完善預警信息發布工作。要建立健全督查考核機制，建立預警信息發布定期檢查、專項督查和通報考核制度，將預警信息發布和預警響應管理納入對政府工作的督查內容。

（四）建立突發事件預警信息發布工作保障制度

政府應急管理部門要和氣象、發展改革委、財政等部門強化溝通協調，建立和完善專門的預警信息發布機構，將預警信息發布納入各級政府應急管理體系建設的重要內容進行規劃設計、安排部署。要將突發事件預警信息發布經費納入各級財政年度預算予以保障。在財政投入的基礎上，建議探索建立多元投入機制，“鼓勵自然人、法人或者其他組織（包括國際組織）按照《中華人民共和國公益事業捐贈法》等有關法律、法規的規定進行捐贈和援助。”

要強化綜合性人才培養，“鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養應急管理專門人才。”要加快建立和完善應急教育體系，“許多發達國家自‘二戰以來，逐步形成了‘五四三二一的應急管理人員教育和培訓機制，即從政府、軍隊、企業、民間機構、社區志愿者五個方面加強應急管理人才的組織建設；從平時的普及宣傳教育、專門培訓、集中的演練和重大事件之后的反思提高四個方面加強應急管理能力建設；從危機意識、應急知識、救援技能三個方面加強應急管理人才的思想建設；從專業人員、弱勢群體兩個方面加強應急管理培訓，尤其重視對兒童的教育，從娃娃抓起。”發達國家的先進經驗值得學習和借鑒。

責任編輯：馬健