基于市場主體主觀感知的營商環境評估框架構建

婁成武 張國勇

[摘 要]營商環境日益成為中國政府治理的關注焦點和地方政府競爭的重要場域。以梳理營商環境現狀和發現營商環境薄弱點為目的的營商環境評估是優化營商環境的前提和基礎。以世界銀行《營商環境報告》為代表的營商環境評估模式存在先天的不足，表現為評估的自由主義取向、指標的適用性較差和數據來源的可靠性不足，以世行評估為范本的國內營商環境評估實踐也存在類似缺陷。營商環境評估要克服唯放松規制和提升效率的價值陷阱，逾越自由主義價值取向和唯定量主義傾向的鴻溝。貫徹“以人民為中心”的發展思想，在“使市場在資源配置中起決定性作用”的新時代背景下，營商環境建設要從社會資源的市場化配置需求出發，營商環境評估應以市場主體和社會公眾的滿意為根本判斷標準。以評估主體的民主性、評估信息的可獲得性、評估結果的可比性為營商環境評估框架的構建原則，從整體感知、政務環境感知和要素環境感知等三個維度設計評估指標體系。選取一定比例和數量的市場主體對營商環境的滿意度進行測評，可以從“顧客”的視角把握營商環境建設的效果。

[關鍵詞]營商環境評估；市場主體；滿意度；主觀感知；指標框架；世界銀行

[中圖分類號] F113.4 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）06-0060-09

一、引言：從中央到地方的營商環境認識觀與實踐論

（一）全面深化改革與簡政放權的重要內容

營商環境是近年來伴隨社會主義市場經濟體系日趨完善和改革開放進一步深入，開始進入中國黨和政府治理視野的新概念、新領域，是在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，從中央到地方各級政府推進全面深化改革和體制機制創新的重要內容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出：“建設法治化營商環境”。黨的十八屆五中全會進一步豐富了營商環境的內涵目標，提出：“要形成對外開放新體制，完善法治化、國際化、便利化的營商環境。”2015年7月，習近平總書記在吉林省調研東北地區等老工業基地振興時強調，堅決破除體制機制障礙，堅持社會主義市場經濟改革方向，積極發現和培育市場，進一步簡政放權，優化營商環境，從放活市場中找辦法、找臺階、找出路。2017年7月17日，習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上進一步強調，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。這次會議還要求北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環境改革力度。2016年10月18日，李克強總理在國務院振興東北地區等老工業基地推進會議上針對網上“投資不過山海關”的說法指出，東北首先要從自身改革做起，必須痛下決心優化營商環境，真正激發社會潛能，釋放東北發展的內生動力。2017年6月13日，李克強總理在全國深化“放管服”改革電視電話會議上作出“營商環境就是生產力”的重要論斷。他指出，各地既要積極抓項目建設，更要著力抓環境建設，由過去追求優惠政策“洼地”，轉為打造公平營商環境的“高地”，真正做到審批更簡、監管更強、服務更優。營商環境建設已然成為簡政放權的應有之義。

（二）地方政府創新與區域競爭的重要場域

不難看出，營商環境在中國黨和國家戰略決策中的重要地位日益凸顯。事實上，營商環境也已成為中國地方政府間競爭的重要場域。張維迎等認為，地區間競爭的有效性依賴于如下因素：地方政府保護其產品市場和設立貿易壁壘的能力；地方政府對競爭壓力反應決策的權威程度；競爭者的多少；履行契約和產品運輸的成本等[1]。這些因素也可視作營商環境的構成要素。當今區域間的競爭已由以往單純依靠拼低成本要素、拼各種優惠政策的單一考量，到拼營商環境、拼政策穩定性、拼法治透明監管環境等綜合性考量，營商環境建設已成為很多地方政府落實全面深化改革部署、優化對外開放新體制、推動區域發展動力轉換的重要內容和政策工具，成為提升區域生產力和競爭力的突破口、主抓手。

2017年以來，上海市提出要對標國際最高標準和最好水平，對標其他省區市先進經驗，對標自身改革進展實際成效，推動上海營商環境有更大提升。上海市明確將制度創新作為主攻方向，在“放管服”改革上下更大功夫，如在區級層面推進市場監管體制改革，目前已基本形成大市場監管格局。此外，上海市還以自貿區作為推進制度創新、優化營商環境的主戰場，率先在全國先行先試，形成了大量可復制、可推廣的成功經驗。2016年以來，遼寧省面對經濟社會發展的突出問題，為了破解“投資不過山海關”的困境，將優化營商環境作為省委省政府的重點工作和主要任務來抓，出臺了全國第一部營商環境的省級地方性法規——《遼寧省優化營商環境條例》， 組建了全國第一個營商環境的省級工作機構——遼寧省營商環境建設監督局，并制定了詳實的優化營商環境建設工作方案，在全省范圍內開展營商環境建設年專項整治活動等。早在2012年，廣東省就制定了《廣東省建設法治化國際化營商環境五年行動計劃》，提出了營商環境建設的目標內容，即建設公平公正的法治環境、透明高效的政務環境、競爭有序的市場環境、和諧穩定的社會環境、互利共贏的開放環境等。2015年，廣州市出臺了《廣州市建設市場化國際化法治化營商環境3年行動方案（2015-2017年）》，提出以打造全國最優的營商環境為總目標，并將建設營商環境的工作目標、具體措施、進度安排、責任單位等予以明確。2017年11月，粵港澳大灣區研究院發布了《2017年中國城市營商環境報告》，該報告根據軟環境、市場環境、商務成本環境、基礎設施環境、生態環境、社會服務環境等六類指標，對全國直轄市、副省級城市、省會城市共35個城市進行測算，廣州名列第一。[2]

（三）對營商環境建設進行評估的發展趨勢

如果說建設良好的營商環境是政府治理的基本目標，那么，對營商環境現狀進行客觀、全面的評估則是實現這個目標的前提和基礎。目前在項目研究和實踐領域關于營商環境評估影響力最大的是世界銀行發布的年度《營商環境報告（Doing Business）》。自2003年起，世界銀行每年都發布不同主題的《營商環境報告》，2017年是其第15個年頭，《2018年營商環境報告》的主題是“改革以創造就業（Reforming to Create Jobs）”。世行報告通過對全球100多個經濟體進行營商環境評估，從市場主體生產經營過程也就是全生命周期的角度為各經濟體創造良好的營商環境提供了較為客觀的對比、借鑒和參考。近年來，中國各級政府在中央完善“法治化、國際化、便利化”營商環境的倡導下，在區域間競爭日趨激烈的現實政策選擇中，或以世界銀行營商環境評估為模板，或借助高校院所等科研機構的智力支持，也展開了各種形式的營商環境評估實踐探索，有力地推動了地區營商環境的優化。對營商環境的評估可促進政府改革與社會治理、市場完善的有機結合，企業的生產經營環境得到有效改善，間接地推動了中國整體營商環境水平的提升，這也與世界銀行評估中關于中國的排名趨勢基本相符。

二、營商環境及評估的基本內涵

（一）營商環境的內涵

營商環境這一概念近年來才進入公眾的視野，這其中世界銀行發布的年度《營商環境報告》功不可沒。在營商環境之前的概念是投資環境，是20世紀八九十年代我國改革開放初期時關注的焦點，當時主要是從外商投資的角度觀察一個地區的發展環境，所以也有投資營商環境的說法。與其相關的另一個概念是軟環境，又叫做經濟軟環境、投資軟環境，與“硬環境”相對應。硬環境一般是指一個地區或國家的自然稟賦和硬件設施，例如地理位置、礦產資源、高速公路、電網、電信網絡、科研機構等，也可稱之為物質環境。軟環境相對硬環境而言，是指物質條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和，包括政治環境、經濟市場環境、社會環境、文化環境等，例如公民素質、政治制度、社會輿論等等，也可稱之為制度環境。[3]簡單地說，硬環境就是物質環境，軟環境就是制度文化環境，它們共同構成了一個國家或地區整體的發展環境。嚴格說來，營商環境就是發展環境，當然也就包括物質環境（硬環境），考慮到物質環境在一定時期內的可更改性較低，所以一般將短期內可更改性較大的軟環境視作營商環境。

世界銀行將營商環境界定為企業在申請開設、生產經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循政策法規所需要的時間和成本等條件的總和，是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統工程。從英文翻譯Doing Business（直譯為“做生意”）就可看出世行是從市場主體也就是企業的具體生產經營過程角度下的定義。也有學者從社會環境的角度認為，營商環境是指商事主體從事商事組織或經營行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經濟要素、文化要素等，是一個國家或地區有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現了該國或地區的經濟軟實力。[4]這是從影響企業生存發展的宏觀環境角度給出的定義。

本文將營商環境定義為：一個地區的市場主體所面臨的包括政務環境、市場環境、法治環境、基礎設施環境、要素環境等在內的發展環境，是政府所提供的各種正式制度以及已存在各種非正式制度的外在表現，對于經濟社會發展具有重要的影響。營商環境在某種程度上說也是一種制度，或者是制度的集合體，直接約束著區域內各種市場主體的行為活動。營商環境還可以說是政府為社會和市場提供的一種公共產品，具有“公共性”的價值特性。營商環境也與政府的規制密切相關，政府規制是市場經濟條件下政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規范與制約，主要通過對特定產業和微觀經濟活動主體的進入、退出、資質、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續發展等行為進行監督、管理來實現。

（二）營商環境的作用

營商環境對市場主體生產經營和經濟發展具有直接的正向促進作用。有關研究表明，（政府）治理的透明度和便利度越高，企業的準入率就越高，企業的密度就越大，良好的營商治理環境使開辦企業需要的時間減少10天，就會使投資率增長0.3個百分點，GDP增長率增加0.36個百分點。[5]有學者基于我國30個大城市的營商環境分析，指出“制度對于發展至關重要”。該研究表明，政府雖然對諸如地理位置、自然資源等發展因素的影響非常有限，但卻可以在產權、規制方式、稅收、基礎設施、金融市場與勞動力市場運行，以及更廣泛的經濟治理（比如反腐敗）等方面施加影響，極大地改善營商軟環境。因此，建議政府可以瞄準營商軟環境指數的內容（企業開辦、物權登記、信貸獲取、保護合同履行等）來改善其制度和政策質量，營造更好的營商軟環境，從而促進經濟發展。[6]

具體分析來看，營商環境的作用體現在以下幾個方面：①對于企業來說，所謂“好的營商環境好比空氣、陽光和水，企業一刻也離不開。”明確清晰的審批與監管制度環境，可以通過降低企業對未來預判的不確定性，穩定企業預期，有效降低企業的生產經營成本，從而有利于企業的發展。②對于一個地區來說，良好的營商環境可以更好地吸引外來投資，為企業存續和擴大再生產提供良好的政策激勵和未來預期，進而有利于在激烈的地區間競爭中取得先機。③對于一個國家或經濟體來說，目前營商環境已經是綜合實力和競爭力的直觀表現形式，是經濟全球化和一體化背景下經濟開放性和發展潛力的重要評判標準。④對于普通的社會公眾來說，由于健全的法律法規、透明的辦事流程、流暢清晰的監管機制降低了市場主體的經營不確定性，可以有效提升普通民眾步入創業隊伍行列、開辦企業的可能性，成為民營經濟的新生力量，從而對于提升市場的活躍度和經濟的可持續性具有顯著的促進作用。

（三）營商環境評估的必要性

營商環境評估是評估主體對一個國家或地區的營商環境進行的全面、客觀、科學的調查和評價活動。開展營商環境評估的目的是摸清營商環境的現狀，找出存在的問題及關鍵制約因素，以便下一步有針對性地進行政策干預，促進營商環境的持續優化。有學者曾梳理了世界銀行對中國營商環境評估的數據，對這些數據的分析顯示：中國企業所面臨的問題主要有企業金融準入困難、人力資源受教育程度不高、非正規部門競爭以及稅負重等，這幾個問題涉及到營商環境的融資環境、人力資源環境、市場環境等方面。而美中貿易全國委員會也對中國的商業環境進行了評估，主要是通過調查美在華的公司會員得出評估結論。該委員會列出的中國經濟環境十大問題包括：低人力資本、行政許可準入難、與國有企業的競爭、知識產權保護問題、企業成本上升、市場準入困難、透明度問題、行業保護主義問題、政府購買問題以及產品標準與合規問題。[7]這幾乎涉及到營商環境的各個方面。

三、國內外營商環境評估現狀

（一）世界銀行營商環境評估

企業營商環境指標是世界銀行為衡量各經濟體小企業運營的客觀環境而設計的，指標排名代表該經濟體企業營商的難易程度。2001年世界銀行提出加快發展各國私營部門新戰略，急需一套衡量和評估各國私營部門發展環境的指標體系，即企業營商環境指標體系。為更好實施促進各國私營部門發展的戰略，世界銀行成立Doing Business小組（DB小組），負責企業營商環境指標體系的創建，并于2003年發布了第一份營商環境報告《營商環境報告2004》，包含133個經濟體和5項指標。經過幾年努力，DB小組將企業營商環境評估發展到如今基本穩定的190個左右經濟體和11項指標，涵蓋了了企業生命周期的10個領域。作為世界銀行的旗艦型出版物，目前世界銀行DB小組已正式出版15期系列年度全球營商環境報告，其年度報告的主題或關注點（見表1）。

《營商環境報告》基于標準化的案例研究，依據具體的假設提出了商業監管情況的定量指標，用于對經濟體進行橫向和縱向的比較。這一研究項目的目的是提供相關知識，從而催化改革，改善對私營部門活動設立的規則的質量。這是一項重要工作，因為在不斷變化和改革的全球經濟中，規則是合理的還是過于繁瑣，會造成不良激勵還是有助于建立公平的競爭環境，是否有利于加強透明度、促進競爭——這些都會影響經濟的發展。有《營商環境報告》這樣一個工具來跟蹤每個經濟體在建立良好營商環境方面逐年取得的進步以及相對于其他經濟體的變化，這對促進全球繁榮、為所有人創造更多機會都是非常重要的。

世界銀行將企業的生命周期分為5大階段，即：創業階段、獲得場地階段、獲得融資階段、日常運營階段以及出了問題階段，營商環境評估指標按照企業生命周期進行設計，各階段涵蓋的一級指標分別是：創業階段衡量指標包括開辦企業和雇傭工人；獲得場地階段的衡量指標包括辦理施工許可、獲得電力和登記財產；獲得融資階段的衡量指標包括獲得信貸和保護少數投資者；日常運營階段的衡量指標包括納稅和跨境貿易；出了問題階段的衡量指標包括執行合同和解決破產。二級指標主要是搜集相關數據，包括手續（數量）、時間（天）、成本（美元）等，因一級指標不同而略有差異（見表2）。

有學者將世界銀行營商環境評估指標分為兩大類：一類是監管程序的復雜性和成本，包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、納稅以及跨境貿易；另一類是法律制度的力度，包括獲得信貸、保護少數投資者、執行合同、辦理破產以及勞動力市場監管。[8]

世界銀行營商環境評估一般采用“前沿距離法”的計分方式，這是一種最優比較法。每項指標的便利度排名由它們距離前沿水平距離的分數排序決定，前沿水平距離說明了一個經濟體離“前沿經濟體”的距離，這些“前沿經濟體”通常在每個指標上擁有最有效率的模式或者獲得最高的分數。最后，在各項指標得分的基礎上簡單加和即為該經濟體的最終評分。

（二）經濟學人營商環境評估

經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit，即EIU）作為全球有影響力的《經濟學人》旗下一家研究和咨詢公司，其每5年編制一次營商環境排名，對象是全球82個國家及地區。排名是根據這些地區營商環境的質素和吸引力，不僅考慮過往表現，還會分析該地區未來5年的營商環境轉變。經濟學人智庫公布的《營商指標模型》重在考察區域發展的市場化程度，綜合了宏觀環境和市場重點要素領域的政策評價指標，對政治環境、宏觀經濟環境、市場競爭政策、投融資政策等進行系統的評價（見表3）。該機構最近一次全球營商排名于2014年發布，前3名的分別是新加坡、瑞士和中國香港地區，中國大陸排名50，經濟學人智庫指出亞洲不同地區間營商環境的差異甚大，反映出經濟發展、政治穩定程度、法律以及外資監管等對營商環境的影響。[9]

（三）中國營商環境評估理論與實踐

中國政府迄今尚未有統一的營商環境評估指標體系，但學術界和地方政府已有一些理論和實踐的成果。有學者在2007年就指出，應從區位條件、基礎設施、經濟環境、社會環境4個方面建立中國省域投資環境競爭力動態分析與評估指標體系。[10]楊濤等基于魯蘇浙粵4省的比較分析，提出當前對國內營商環境的評價應該主要從3個方面展開，包括市場發展環境、政策政務環境和科技創新環境。[11]鐘飛騰等則在對世界銀行營商環境評估指標評判的基礎上，將營商環境評價指標體系構成分為5部分：經濟基礎環境、國際化環境、便利化環境、法治化環境、綠色法治化環境。[12]這些成果都豐富了中國關于營商環境評估指標的研究。

在實踐領域，目前，由于中國各地區存在區位優勢和基礎設施的差異、經濟發展水平的差異、地域文化的差異以及政府行政文化的差異，導致地方政府在執行中央政府法律法規和制定地方性政策方面有一定的自主權等因素，使得各省份的營商環境也存在較大差異，在推動營商環境評估方面也有不同的視角和著力點。目前，國內廣東、江蘇、福建廈門、山東、遼寧沈陽等省市或者基于法治政府建設、或者基于簡政放權、或者基于接軌國際化營商環境，均設計了與營商環境相關的評估指標體系，具體（見表4）。

（四）簡要評價

梳理世界銀行營商環境評估的歷年主題不難看出，評估的出發點是保持市場自由與提升政府審批效率，價值取向深受西方新自由主義的影響，是經濟發展思潮轉向制度和法律的產物。具體來看，存在的問題主要表現在：第一，各指標代表的經濟社會效應差異大，未充分考慮不同經濟體的現實國情；第二，忽視政府監管的積極面，政府有效的干預有時是必須的；第三，對政府監管的質量重視不夠，監管環節除了手續、時間、成本還有質量維度更為重要；第四，未顧及到在不同發展階段的經濟體中監管的差異性以及積極影響。此外，世行評估的數據來源渠道也存在多渠道、數據不實的問題。目前世界銀行營商環境評估的數據來源有4個渠道（或主體），分別是：①接受《營商環境報告》調查的人員；②相關法律法規；③有關經濟體的政府工作人員；④世界銀行的地區工作人員。這就會導致各種口徑的數據不一致的現象出現，甚至各種渠道得到的數據有時會相差甚遠。

由于存在上述問題，導致在世界銀行發布的歷次營商環境評估報告中發達經濟體的排名均遠遠高于發展中經濟體。之所以如此，一方面是因為世界銀行在評估各國的營商環境時過于重視監管效率，而忽視監管質量對投資經營的實質性影響；另一方面也源于它無法有效處理發展中經濟體巨大的多樣性。[12] 有學者也依據世行報告分析我國營商環境被低估的原因：評價標準的傾向性、評價機構選擇的樣品不科學、刻板印象的作用以及經濟轉型調整期造成的誤解等是造成營商環境被低估的原因。[13]影響營商軟環境的因素很多，包括自然資源、地理區位、歷史文化、社會風俗、政治經濟等許多因素。但可以肯定的是，政府的影響力量不能忽視。盡管政府對諸如地理、歷史等因素的影響力有限，但對于產權保護、市場監管、稅賦征收、基礎設施提供、金融市場和勞動力市場運行、反腐敗等方面卻可以產生舉足輕重的影響，因而在塑造營商軟環境中發揮著非常關鍵的作用。包括世界銀行在內的評估模式對政府的作用發揮狀況評估指標涉及不多，尤其是政府的監管必要性與質量、工作人員服務態度和業務質量、審批監管體制機制的創新等。事實上，有時這些政府行為的改變要比企業直觀感受到的手續簡化、時間壓縮、收費成本降低重要得多。

四、將市場主體滿意度引入營商環境評估指標設計

（一）市場主體是營商環境的最佳評價者

市場經濟是一種包含多種主體的經濟類型。這里的主體既包括政府，也包括企業，當然也包括個人，但是個人一般都是處于企業中的，所以采用政府與企業兩分法。市場主體（Market Entity）是指在市場上從事經濟活動，享有權利和承擔義務的個人和組織體，包括投資者、經營者、勞動者以及消費者。

在社會主義市場經濟體系中，市場與政府各有分工。市場是社會資源的主要配置者，市場主體成為市場經濟最主要、最適當的主體。市場主體處于經濟社會的中心，作為社會經濟的分散決策主體，市場主體是社會經濟發展的根本動力。以市場主體為本位并不是不要政府，但要求政府干預減少到最適當的限度，并且這最適當限度的政府干預也必須恰當地依法進行。當前，中國正推動完善現代市場經濟體系，最根本的是要處理好政府和市場的關系。市場在資源配置中起決定作用，要求尊重市場、敬畏市場、充分利用市場；更好發揮政府作用，要求政府切實轉變職能，有效彌補市場失靈，做到職能不越位，服務不缺位，管理不錯位。

市場主體本位是市場經濟的核心所在。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。因此，政府在營商環境建設中的作用體現為制度供給、產權保護等，而市場主體作為政府和營商環境的“顧客”，才是營商環境的最佳評價者。

（二）滿意度是營商環境評估的基本標準

滿意度理論起源于心理學領域，成熟于工商管理（企業管理）領域，也就是常見到的“顧客滿意度評價”。滿意度理論應用在公共管理（政府管理）研究中還是近年來的新課題。按照預期期望理論，顧客滿意是指顧客的主觀感知水平，這種水平是顧客對企業的產品和服務所預期的績效和顧客的期望進行比較的結果。顧客滿意模型包括顧客的預期、感知質量和感知價值，要實現顧客的滿意，必須使顧客的感知質量高于顧客的預期，也就是我們常說的“心隨所愿”。心理學家Clark認為，影響滿意度有3個核心要素，即顧客的感知、顧客的參與和顧客的期望。應用到營商環境建設中，如果市場主體（企業）對營商環境的感知、參與達不到它們的心理預期，滿意度就低，反之，滿意度就高，如果超過了它們的心理預期，則表示十分滿意。[14]世界銀行營商環境評估和中國部分地區的評估活動都是基于客觀指標的設計，單純考察企業在各種審批、監管環節的時間、費用、手續等成本，對企業的主觀感知、期望等滿意度測評均沒有涉及，存在先天的不足。

（三）顧客導向的營商環境評估框架構建思路

基于市場主體主觀感知的營商環境評估是不同于世界銀行等評估模式的探索，評估框架的構建應基于以下幾點考量：①評估主體的民主性。也就是在設計指標框架時要考慮到誰是真正的、主要的評估主體。在基于滿意度評估的指標框架中，以各種所有制企業為主的市場主體才是真正的評價主體。②評估信息的可獲得性。評估信息是依據評估指標需要采集的各種信息、數據、資料的統稱。營商環境本身就是一個復雜的系統，涵蓋政府與市場、經濟與社會、自然與環境等方方面面，在設計評估指標時要充分考慮到指標的代表性和對應數據的可取性，使評估工作具備可操作性。③評估結果的可比性。營商環境評估指標的構建既要考慮到國際和國內的客觀差異性，又要考慮到營商環境的歷史變遷。從市場主體滿意度的角度出發，通過橫向和縱向的對比分析，尋找競爭優勢和發現差距，以利于營商環境的不斷優化。

為了做好營商環境評估指標框架的構建工作，作者先期開展了開放性調研，充分了解不同利益相關者（包括政府部門、市場主體、普通民眾）對營商環境的理解和認識，在此基礎上借鑒國際和國內多個版本的評價指標體系，建立基于市場主體主觀感知的營商環境評價指標框架。基于市場主體主觀感知的營商環境評估指標框架包括總體評價、政府效能、行政審批、市場監管、法治環境、信用環境、金融環境、人力資源環境、社會環境、基礎設施環境10個一級指標（見表5）。

五、營商環境評估應重視的幾個問題

營商環境評估是營商環境建設的指揮棒，因此在營商環境評估中應重點關注下列幾個問題：

（一）評估主體的來源是民營企業

市場主體在中國主要表現為各種所有制形式的企業和個體工商戶。黨的十九大報告提出“支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。”目前在全國市場主體中民營經濟已占90%以上，它們既是營商環境的受益者，同時也是營商環境的塑造者。古有詩云：“春江水暖鴨先知”，民營經濟無處不在的分布特點，使得它們與營商環境接觸最多、最直接，對營商環境的感觸也最真切、最全面，所以營商環境最佳的評價主體就是廣大民營企業。有學者比較了國有企業與民營企業對營商環境的反映，分析指出國有企業的運營更多得力于來自政府的政策支持，而民營企業所能獲取的政策支持相對較少，其在經營中遇到的各種困難和阻礙才是對中國營商環境最客觀的反映。民間投資是反映經濟活躍程度、增強經濟內生動力的關鍵因素，也是衡量各地營商環境優劣的重要指標。世界銀行曾對發展中國家的私人投資進行調查顯示，對投資者的法律保護、政府或各方的承諾、政府效率、法律裁定的獨立性、明晰的退出規則、市場化程度、腐敗的等級是企業家最關注的要素，也是營商環境評估指標的要點。當前應看到，不少地區民間投資增速放緩，一些壟斷行業的市場開放度不夠，“彈簧門”“玻璃門”“旋轉門”依然存在，這理應引起政府的高度關注。未來政府要加強對民營企業的扶持，通過塑造良好的營商環境，給民營企業以穩定的預期，充分激發民營經濟的潛力和活力。

（二）評估內容的核心是行政審批

行政審批和市場監管是目前中國政府對市場主體進行規制的主要方式。行政審批是政府對市場和社會的一種前置管理方式，作為政府管制的一種手段，其主要作用在于彌補市場失靈，如防止市場壟斷、控制暴利、解決外溢成本問題、彌補信息不完全、關注過度與惡性競爭、減輕社會損失等功能，亦即具有經濟型功能和社會性功能。[15]在市場經濟體系中，依法治國對政府和市場的約束是不同的：對市場主體而言，法不禁止即自由；對政府而言，法不授權不可為。政府的行政管理職能需要進一步轉化，將監管模式從事前監管轉變為市場秩序維護，最終使從事核準、審批的政府機關逐漸從市場的監管者轉變為市場的服務者。[16]因此，對市場主體進行行政審批和市場監管要逐步走向引導市場、服務市場。在行政審批制度改革中，我國各地探索的一站式服務就是行政審批最重要的表現形式。實踐表明，一站式服務是理順體制機制、優化營商環境、提高服務效率的有效手段，有助于通過促進制度創新、鼓勵投資創業與降低企業成本，加快供給側結構性改革。[17]在營商環境評估中，應將行政審批體制機制創新作為營商環境評估的重要內容，包括一站式服務、集中審批、網上審批的硬件保障、流程優化、效率提升、服務改善、制度創新等方面。

（三）評估方式的趨勢是第三方評估

開展第三方評估具有鮮明的優勢特點，是今后營商環境評估的發展趨勢。首先，第三方評估的立場客觀公正。獨立的第三方機構不管是出于專業研究的需要，還是在激烈的政府評估服務外包的市場競爭中爭得份額，都必須堅持實事求是，嚴格遵守相關法規制度。依據評估客體提供客觀真實、完整詳細的數據資料，評估機構以實際情況為基礎，獨立完成評估工作，通過系統深入分析才能得出客觀公正的評估結論，確保評估公信力。其次，第三方評估方法科學規范。第三方評估一般都是以市場競爭的方式參與營商環境評估的，這就督促評估方的數據采集深入細致，采用科學先進的評估方法，分析論證要嚴謹可靠，活動流程保證嚴密規范，聽取意見建議更為全面系統，評估結論經得起實踐和時間的檢驗。再者，第三方評估更注重實效。獨立的第三方能夠突出問題導向和實踐導向，在數據處理和科學分析的基礎上，可以提出專業化、建設性、切實管用的對策建議，通過評估促進有關部門改進工作。 （四）評估對象的主體是政府基層管理部門

一般認為，營商環境是政府與市場關系的外在體現，對營商環境的評估即是政府管理與服務職能履行狀況的評估。政府基層管理部門與通常所說的基層政府不同，基層政府一般包括縣（市、區）和鄉鎮（街道）兩級[18]，而政府基層管理部門則廣泛分布于從中央到地方的各級政府中，直接面對社會和企業進行審批和監管等活動。政府基層管理部門作為中央和地方各級政府政策措施的宣傳者、執行者，由于具有直接面向社會公眾和市場企業的特征，其在行政審批、市場監管、政務服務活動中呈現出的管理質量和服務水平代表著政府的治理能力和整體形象，也直接反映著一個地區的營商環境建設水平。因此，在營商環境評估中應對政府基層管理部門的履職情況予以重點關注。

（五）評估標準的價值取向兼顧效率與公平

價值取向是營商環境評估所秉持的基本價值立場和根本態度，決定著營商環境評估的科學性。效率與公平是一個永恒的話題。在市場經濟條件下，效率與公平分別強調不同的方面，效率主要是指經濟效益的增長，而公平主要是指社會分配的公正性。效率與公平作為政府公共管理的價值標準，具有內在的一致性。一方面，效率是公平的物質前提，經濟基礎決定上層建筑，只有經濟發展到一定程度之后，才能有助于公平分配的實現；而另一方面，公平是提高效率的保證，完善的社會分配機制有利于效率的提升。“效率優先、兼顧公平”作為一項戰略原則，曾對中國經濟增長和社會發展起到了至關重要的推動作用，如今“統籌兼顧效率與公平”取代“效率優先、兼顧公平”成為國家新的戰略原則[19]，這也應成為營商環境評估的價值標準。在營商環境評估中，既要考慮政府管理與服務的效率，又要兼顧政府管理和服務的公平性，政府的效率與公平對企業的營商活動具有重要的影響。一方面，政府審批、監管和服務活動的便捷性、時效性和廉價性等意味著效率的提升和企業制度性交易成本的下降；另一方面，政府審批、監管和服務活動的公開性、公正性和規范性等意味著公平的彰顯和企業經營環境的“不確定性”降低。因此，對營商環境評估就是要評價政府審批、監管和服務活動的效率與公平，二者必須統籌兼顧，不得偏廢。

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Research on the Construction of Business Environment Assessment Framework Based on the Subjective Perception of the Market Subject：

A Review of Business Environment Assessment Model of the World Bank

Lou Chengwu，Zhang Guoyong

（School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110004，China）

Abstract： The business environment has become the main field of local competition in China. It is the premise and foundation for optimizing business environment to comb the current situation of business environment and discover the weak points of business environment. The business environment assessment model，represented by the World Bank's Business Environment Report，has congenital deficiencies，which are the liberal orientation of evaluation，the poor applicability of the indicators，and insufficient reliability of the data sources. The domestic business environment assessment practice model，which is based on the World Bank Assessment Model，has similar defects. Business environment assessment should overstep the gap between the value orientation of liberalism and the tendencies of quantificalism. Under the concept of "taking people as the center"，in the macro background of "making the market play a decisive role in the allocation of resources"，the business environment construction should start from the market allocation demand of social resources. The evaluation of business environment should take the satisfaction of the market subject and the public as the basic criterion. Taking the democracy of evaluation subjects，the availability of evaluation information and the comparability of evaluation results as the construction principles of the business environment assessment framework，we design the index system from three dimensions： the overall experience，the government environment and the factor environment. Surveying the satisfaction of a certain proportion and number of main market subjects can ensure us to understand the effect of business environment construction for the perspective of the customer.

Key words： business environment assessment；satisfaction；market subject；subjective perception；index framework；the World Bank